張小平+周云龍

武隆旅游經(jīng)過20來年的發(fā)展，實現(xiàn)了品牌提升和形象再造的歷史性跨越。目前，正在開啟一個全新的征程——開發(fā)白馬山。適逢黨中央、國務院做出建立國家公園體制的戰(zhàn)略規(guī)劃。國家公園，將是繼往開來的最為重要的頂級價值品牌之一。為此，我們需要用戰(zhàn)略眼光審視當前形勢，對接國家公園體制，這是推動武隆縣旅游轉型升級的重要機遇。

一、武隆創(chuàng)建國家公園的現(xiàn)實意義

（一）國家公園是自然資源價值最高的國家品牌

IUCN認為國家公園的首要功能是生態(tài)系統(tǒng)的完整保護，其他功能包括精神象征、科學研究、教育和（適度的）休閑游憩活動。以國家公園為代表的保護地是生態(tài)文明的基礎載體，是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。國家公園是展現(xiàn)真善美的載體，展現(xiàn)著科學角度的真、人文角度的善和藝術角度的美。其天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值。

國家公園是國際社會普遍認同的自然生態(tài)保護和利用相平衡的最有效管理模式。國家公園是關系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè)。黨的十八大提出了建立國家公園制度的戰(zhàn)略部署，建立國家公園制度成為我國生態(tài)文明建設的一項重要任務。這是我國自然生態(tài)資源保護管理和開發(fā)利用體制建設的重大變革，必將對自然生態(tài)資源的保護利用在保護理念、經(jīng)營方式、管理機制、資金投入、效益分配等方面產(chǎn)生深遠影響。

2015年1月，國家發(fā)改委牽頭探索國家公園體制建設，聯(lián)合13部委正式批準在全國9個省市開展為期3年的建立國家公園體制試點?！吨袊磭夜珗@體制試點方案》也已經(jīng)于2015年12月中央深改組第十九次會議審議通過。到“十三五”末，國家將命名公布第一批國家公園。在不久的將來，國家公園將超越目前九大類保護體系中的任何一種，成為我國自然資源價值唯一最高的國家品牌。

（二）實現(xiàn)武隆旅游的可持續(xù)發(fā)展需國家公園這塊金字招牌

過去20多年，武隆依托自然資源及其擁有的價值品牌，把旅游發(fā)展成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)窮縣向知名旅游大縣的華麗轉身。國家公園作為我國資源品質最好和管理體系最優(yōu)的生態(tài)文明建設典型范例，無疑將成為今后旅游目的地的風向標。因而，實現(xiàn)武隆旅游持續(xù)快速發(fā)展，就特別需要這一塊至高無上的金字招牌。創(chuàng)建國家公園，是我們必須及早謀劃的重大事項。

二、武隆創(chuàng)建國家公園的形勢分析

認真審視發(fā)展現(xiàn)狀，理智分析當前形勢，武隆創(chuàng)建國家公園，具有獨特的優(yōu)勢，但也存在一定差距。

（一）擁有的獨特優(yōu)勢

全面清理家底，武隆創(chuàng)建國家公園的優(yōu)勢是顯而易見的。

1.武隆縣基本建立起了以風景名勝區(qū)為主體的科學管理體系。“國家級風景名勝區(qū)”是由國務院命名的三大法定保護地之一。中國風景名勝區(qū)對外國稱為中國國家公園，注重借鑒國際上國家公園的理念和制度，與國際上的國家公園諸多方面具有共性。武隆縣的芙蓉江國家級風景名勝區(qū)，也就成了最為規(guī)范、最為成熟的一類。一是在目標定位上，風景名勝區(qū)以資源保護為事業(yè)發(fā)展的核心內涵，功能特征與國際上國家公園一致，在強調保護的同時滿足公眾的精神需求，并具有保護培育、文化傳承、審美啟智、科學研究、旅游休閑、區(qū)域促進等公益性功能。武隆縣正是嚴格按照《風景名勝區(qū)條例》的規(guī)定實施了統(tǒng)一管理，堅持的“保護優(yōu)先”、“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的理念淬煉出了保護管理的核心要素，與國家公園體制的基本理念不謀而合。二是在法規(guī)制度上，我市制定了《重慶市風景名勝區(qū)條例》，武隆縣也初步探索建立起了規(guī)劃建設、保護利用、旅游經(jīng)營、年度報告、監(jiān)督評估、容量控制、行政管理（政企分開）等一系列較為完備的管理制度，與國際上國家公園制度的核心理念、基本特點和管理趨勢最為接近。三是在國際認同上，中國風景名勝區(qū)長期以來以英文標識“National Park of China”名稱廣泛參與國際合作，已有27個國家級風景名勝區(qū)與國際上的國家公園建立了友好公園關系。武隆縣芙蓉洞就先后與美國的猛犸洞和法國的克拉姆斯洞結成了姊妹公園。四是從現(xiàn)有條件看，根據(jù)業(yè)內專家的分析，國家級風景名勝區(qū)最有可能成為我國國家公園的基礎和核心。武隆正是把握了一個前提——規(guī)劃，圍繞了一個核心——保護，抓住了一個關鍵——管理，在國家級風景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查中獲得了全國優(yōu)秀等級，成了自然資源的保護管理和旅游經(jīng)營的開發(fā)利用之間協(xié)調發(fā)展的典型范例。

2.武隆縣有武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)為核心的國際價值品牌。“武隆喀斯特”是深切型峽谷的杰出代表，是一把解讀長江三峽地區(qū)乃至整個南方喀斯特形成演化、地質變遷的鑰匙，是反映地球演化歷史的杰出范例。武隆喀斯特屬于立體峽谷喀斯特，是我國南方喀斯特區(qū)最為獨特的自然美景和重要的美學價值區(qū)。2007年，武隆喀斯特成功列入世界遺產(chǎn)名錄，成為一張國際頂級品牌，引領武隆旅游國際化大步向前，自然的遺產(chǎn)成就了世界的武隆。

3.武隆縣有20年來旅游科學發(fā)展的寶貴經(jīng)驗和武隆公園的戰(zhàn)略規(guī)劃。武隆旅游發(fā)展20余年，開啟了武隆發(fā)展新的紀元。一是方向一以貫之。歷屆縣領導的執(zhí)著追求和不懈努力，始終把旅游產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)和富民產(chǎn)業(yè)，取得了輝煌的成績。2007年申遺成功，2011年成功創(chuàng)建國家5A級景區(qū)，2015年成功創(chuàng)建國家級旅游度假區(qū)，成了名副其實的旅游大縣。二是秉承生態(tài)理念。始終把生態(tài)價值放在首位，在保護中開發(fā)和在開發(fā)中保護，既要金山銀山，更要綠水青山。三是實施全域旅游。全民營銷、全民興旅營造了全域旅游的社會環(huán)境。四是高質超前規(guī)劃。請國內外一流規(guī)劃大師以國際視野進行規(guī)劃，按國際標準進行建設。五是目標立意高遠。縣委全委會號召，強力實施“綠色崛起、富民強縣”戰(zhàn)略，加快打造“國際知名旅游勝地、生態(tài)工業(yè)經(jīng)濟強縣、生態(tài)文明示范區(qū)縣和山水園林旅游新城”，建設“中國武隆公園”。

（二）存在的相對不足

目前，我國的國家公園體制正處在探索試點階段，尚沒有具體的國家標準。但在《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》）中強調了“突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展”五個方面的主要內容，這對未來國家公園標準是一個導向。比對這些原則性的基本要求，武隆還存在著差距。

1.認識上有偏差。《方案》強調，“堅持生態(tài)保護第一原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護放在首位，試點工作要最大限度服務和服從于保護”。保護國家公園資源的原始性、自然性、完整性、豐富性及特異性作為首要目標。雖然我們有中國武隆公園的戰(zhàn)略思考，通過保護來實現(xiàn)科學發(fā)展的理念得到了政府部門、社會各界、景區(qū)居民的廣泛認同，但是與《方案》中明確規(guī)定的原則要求相比，還沒有能完全吻合，實際管理與理想境界有差距，特別體現(xiàn)在對生態(tài)功能定位和門票經(jīng)濟依賴方面認識還不到位，保護遺產(chǎn)的紅線意識還不很強。這需要對國家公園體制進行全方位的研討，從而更加明晰武隆創(chuàng)建國家公園的方向。

2.管理體制未理順?！斗桨浮诽岢觯霸圏c省份要結合實際，對現(xiàn)有各類保護地的管理體制機制進行整合，明確管理機構”。當前，武隆縣涉及旅游的主要有旅游局、度假區(qū)管委會、遺管委（風管局）、仙管處等行政事業(yè)單位，還有其他相關的職能部門多達10多個。由于機制不健全，存在著交叉管理、多頭管理的現(xiàn)象，有利大家搶、逢責相互推，導致管理錯誤或缺位。例如度假區(qū)以及與景區(qū)鄰近地段的“兩違”形勢一度嚴重、仙女山景區(qū)的流動攤販難以根治。

3.保護機制不健全。《方案》提出，“探索將試點區(qū)內全民所有的自然資源資產(chǎn)委托由已經(jīng)明確的管理機構負責保護和運營管理”。申遺成功之后，武隆推動市政府及時出臺了《重慶市武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護辦法》。該《辦法》的實施，在遺產(chǎn)資源保護、旅游經(jīng)營秩序、居民活動管理等方面發(fā)揮了積極作用。但是《辦法》存在層級較低、尚不是嚴格意義上的法律法規(guī)，資源權屬及其相關問題沒能有效解決，統(tǒng)一管理的聯(lián)動機制未能確立，審批機關不堅持前置審核沒有追責規(guī)定，對保護管理的有關責任部門沒有形成監(jiān)督考核報告體系，以及因武隆財政體量薄弱難以承擔生態(tài)修復的龐大經(jīng)費等現(xiàn)實問題。

4.經(jīng)營體制需改革?！斗桨浮诽岢?，“根據(jù)環(huán)境容量等合理確定游客承載數(shù)量”、“嚴格控制上調門票等公共服務類價格”、“探索管理權和經(jīng)營權分立，經(jīng)營項目要實施特許經(jīng)營”、“實行收支兩條線管理”、“建立多渠道、多形式的資金投入機制”、“妥善處理好試點區(qū)與當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關系”。對比《風景名勝區(qū)條例》的要求，當前武隆縣的門票管理存在收費主體不符（應該是管理機構而不是經(jīng)營企業(yè)）、收費性質有誤（門票屬于非稅收入而非盈利收入）；收支渠道尚空缺（收支兩條線未真正建立）、列支對象不準（沒能專用于資源保護需要）。

三、武隆創(chuàng)建國家公園的建議

“第一批”和“國家公園”，這兩個詞匯，都吸引著萬千民眾的眼球，更該成為武隆發(fā)展升級換代的現(xiàn)實追求。要獲得創(chuàng)建國家公園的成功，就應積極做靚核心元素，探索建立生態(tài)補償、統(tǒng)一管理、資金保障的工作機制，從根本上解決資源保護、旅游開發(fā)與景區(qū)居民和諧發(fā)展的問題，從而把握生態(tài)文明建設發(fā)展方向，做好對接國家公園體制的基礎性準備工作，力爭把武隆列入我國第一批國家公園。

（一）組建機構統(tǒng)一管理，聯(lián)動加強保護資源

要有效實施統(tǒng)一管理，就應該是一級政府或者政府派出機構，才能行使政府職能。就當前的現(xiàn)狀而言，應當優(yōu)化整合管理機構職能，設立一個縣政府派出機構——武隆縣世界自然遺產(chǎn)管理委員會和旅游管理委員會，實行一套班子兩塊牌子的模式，將主要的涉旅部門予以整合，行使綜合協(xié)調景區(qū)資源保護和旅游行業(yè)管理的職能，探索建立公共資源統(tǒng)一高效管理模式的新途徑，消除由于分塊管理造成的政策法規(guī)之間的矛盾或利益沖突。

與此同時，還應該做好聯(lián)動管理工作，建立《武隆縣自然生態(tài)資源保護管理的目標體系》，按照屬地管轄和行業(yè)監(jiān)管的原則，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的目標責任，并實施一票否決制度。推動落實自然生態(tài)資源保護一崗雙責，以行政問責強化其他相關部門的職能作用，把以世界遺產(chǎn)資源為核心的保護管理情況納入生態(tài)文明建設考核的主要內容。建立違規(guī)許可追責制度，強化規(guī)劃審批前置許可，實施最嚴格的生態(tài)保護。

（二）建立完善管理機制，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營管理

一是推動制定專門法規(guī)。建議將《重慶市武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護辦法》上升為市人大制定的地方法規(guī)，實現(xiàn)聯(lián)動有機制、權屬能理順、經(jīng)費有保障，這對于提高全社會的遺產(chǎn)保護意識、明確各有關部門的職責、建設自然生態(tài)屏障、加快旅游支柱產(chǎn)業(yè)的培育有重要的現(xiàn)實意義。實際操作中，還可以對自然資源資產(chǎn)進行確權登記，確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權結構；集體所有資源可通過征收、流轉、出租、協(xié)議等方式進行調整；建立土地流轉的經(jīng)濟補償機制。二是組織編制專門規(guī)劃。按照“體現(xiàn)前瞻性、堅持專業(yè)性、保持嚴肅性”的要求，完善制定一個《生態(tài)文明建設規(guī)劃》，使之成為武隆生態(tài)文明建設的尚方劍、綠色發(fā)展的路線圖。三是規(guī)范旅游經(jīng)營活動。從建立門票預約制度、價格機制，特許經(jīng)營機制，資金管理機制和資金投入機制等5個方面來加強經(jīng)營管理。按照全民、公益的要求，淡化門票經(jīng)濟，回歸門票的主體功能，規(guī)范門票管理體系，以管理機構為收費主體，確定門票額度，委托經(jīng)營企業(yè)現(xiàn)場出售，費用通過管理機構直接轉入財政專戶，按照相關規(guī)定以保護管理需要的項目支付給相關企業(yè)和應該享受生態(tài)補償?shù)木皡^(qū)所有權人。四是建立生態(tài)補償機制。按照“保護管理，需要補償”和“經(jīng)營效益，應該分享”的原則，分別與景區(qū)集體經(jīng)濟組織和居民達成協(xié)議。對所有因為自然遺產(chǎn)資源保護的需要而受到限制的景區(qū)居民，按照保護地所涉區(qū)域的劃定面積、保護層級、限制范圍、影響程度、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平予以綜合評估，確定具體的補償標準，由國家財政或者門票收益中予以支付，實行適當補償。經(jīng)營旅游的景區(qū)企業(yè)將所得利潤的一定比例用于反哺對應的景區(qū)居民，多形式組織居民參與資源保護和旅游經(jīng)營活動，讓全社會共享發(fā)展成果。

（三）組織制定創(chuàng)建規(guī)劃，及早啟動創(chuàng)建工作

作為集自然資源和發(fā)展旅游兩大價值于一身的國家最高價值品牌，國家公園的創(chuàng)建競爭無疑是相當激烈的。武隆縣應該及早謀劃，認真應對。一是要建立以縣主要領導為組長的領導機構，確定牽頭單位和落實專門人員開展創(chuàng)建工作；二是組織編制專門的創(chuàng)建規(guī)劃，確定推進創(chuàng)建進程的時間表和路線圖；三是邀請相關業(yè)內前沿專家到武隆做專題調研，及早開展相關技術性工作；四是組織工作人員到試點地區(qū)考察學習成功經(jīng)驗，借鑒解決保護管理的相關現(xiàn)實難題；五是及時與國家、市上相關部門對接，盯準國家公園創(chuàng)建的風向標，以確保與國家公園的基本標準保持高度一致；六是大力開展宣傳造勢，營造全民創(chuàng)建的社會氛圍。

總之，獨特的資源稟賦、高端的價值品牌、興旅的成功經(jīng)驗、超前的發(fā)展規(guī)劃，極大地堅定著我們創(chuàng)建國家公園的信心。綠色崛起的“中國武隆公園”一定會由我們的夢想變成現(xiàn)實。

作 者：張小平，中共武隆縣委黨校副校長

周云龍，武隆縣遺管委執(zhí)法大隊長

責任編輯：胡 越