杜繼鋒

2016年9月中旬，緬甸國務(wù)資政兼外長昂山素季訪問美國，此訪除了對奧巴馬總統(tǒng)及美國各界對緬甸民主事業(yè)的長期支持和幫助表示感謝外，更重要的是尋求美國結(jié)束對緬甸實(shí)行了長達(dá)20年的經(jīng)濟(jì)制裁。美國總統(tǒng)奧巴馬對昂山素季的“感恩之旅”送上厚禮，承諾美國不久將終止針對緬甸的國家緊急狀態(tài)，撤銷所有基于行政命令對緬甸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)和金融制裁并重新給予緬甸貿(mào)易普惠制待遇。美緬關(guān)系也由此邁入新時代。

2016年9月14—15日，緬甸國務(wù)資政兼外交部部長昂山素季訪問美國。與昂山素季2012年訪美相比，雖然此次在美停留時間大幅縮短，但訪問的意義已經(jīng)不可同日而語。2012年昂山素季是以緬甸反對黨“全國民主聯(lián)盟”領(lǐng)袖和1991年諾貝爾和平獎獲得者的身份訪美，目的在于通過拜訪老朋友、結(jié)識新朋友，為“全國民主聯(lián)盟”合法化后問鼎政權(quán)爭取支持和同情。因此，2012年的美國之行也被外界定義為“尋友之旅”。四年之后昂山素季再次上演“王者歸來”，不僅身份從當(dāng)初的在野黨領(lǐng)袖搖身一變成為如今的緬甸內(nèi)閣國務(wù)資政，訪美的目的也由“交友”變成了“感恩”，主要是想趕在奧巴馬卸任之前對奧巴馬總統(tǒng)及美國各界對緬甸民主事業(yè)的長期支持和幫助表示感謝。

實(shí)際上，昂山素季此次美國之行還肩負(fù)著另一更為重要的使命，即尋求美國解除對緬甸實(shí)行了長達(dá)20年的經(jīng)濟(jì)制裁。最終美國也給昂山素季此次“感恩之旅”送上了最好的答謝禮物：奧巴馬承諾，美國“不久”將終止針對緬甸的國家緊急狀態(tài)，撤銷所有基于行政命令對緬甸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)和金融制裁并重新給予緬甸貿(mào)易普惠制待遇。美國取消對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁標(biāo)志著美緬關(guān)系的全面正?；纱艘查_啟了美緬關(guān)系的新時代。

美緬關(guān)系發(fā)展的歷史軌跡

1988年9月，緬甸軍人發(fā)動政變，宣布成立“國家恢復(fù)法律和秩序委員會”（1997年改名為“緬甸國家和平與發(fā)展委員會”）接管國家政權(quán)。1989年，時任美國總統(tǒng)老布什以緬甸勞工權(quán)利無法得到保障為由終止了給予緬甸的貿(mào)易普惠制待遇，由此，美緬關(guān)系開始進(jìn)入全面對抗階段。

一、單邊制裁期

1997年，依據(jù)1977年生效的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》，時任美國總統(tǒng)克林頓發(fā)布行政命令，以緬甸局勢“對美國的國家安全和外交關(guān)系造成嚴(yán)重威脅”為由，實(shí)施國家緊急狀況措施，禁止美國人在緬甸投資，美緬關(guān)系由此進(jìn)入了美國對緬甸實(shí)施單邊制裁階段，制裁成為這一時期美緬關(guān)系的主旋律。美國制裁的主要對象是與緬甸軍方關(guān)系密切的個人和企業(yè)，并將其列入美國財政部“特別指定名單”（SDN），禁止美國企業(yè)和個人與之進(jìn)行貿(mào)易和金融往來。2003年、2007年和2008年，時任美國總統(tǒng)小布什先后發(fā)布多項行政命令，禁止進(jìn)口緬甸產(chǎn)品、禁止向緬甸出口金融服務(wù)、制裁為緬甸政府提供財力支持的個人和公司、禁止向緬甸國內(nèi)侵犯人權(quán)以及助長官員腐敗的個人發(fā)放入美簽證等。至此，美國陸續(xù)形成了以六個總統(tǒng)行政命令和五部國會法案為代表的美對緬制裁法律體系和框架。

二、雙邊互動期

2010年11月，在緬甸舉行的2008年修憲后首次大選中以登盛為首的緬甸“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”取得大選勝利。選后登盛政府出臺了一系列政治和經(jīng)濟(jì)改革措施，開始了由50年軍人統(tǒng)治向準(zhǔn)文人統(tǒng)治的過渡。2010年11月，長期遭到軍政府軟禁的昂山素季獲釋，其他被拘押的政治犯也陸續(xù)被赦免，國民也獲得了更多的言論自由空間。2012年，緬甸“全國民主聯(lián)盟”在2010年大選后進(jìn)行的補(bǔ)缺選舉中一舉獲得45個補(bǔ)選席位中的43席，首次進(jìn)入聯(lián)邦議會。

隨著緬甸改革的不斷深入，美國也開始逐步調(diào)整對緬政策，由單邊遏制向雙邊接觸轉(zhuǎn)變，美緬關(guān)系也由單邊制裁期進(jìn)入雙邊互動期。2011年11月，時任美國國務(wù)卿希拉里訪問緬甸，這也是美國國務(wù)卿50年來首次到訪緬甸，其主要目的是表達(dá)美國對緬甸改革的支持并敦促緬甸政府加快政治轉(zhuǎn)型步伐。訪緬期間，希拉里宣布了美國改善美緬雙邊關(guān)系的“行動對行動”原則，承諾只要緬甸在繼續(xù)釋放政治犯、實(shí)現(xiàn)國內(nèi)民族和解、斷絕與朝鮮在軍事領(lǐng)域特別是在大規(guī)模殺傷性武器方面的合作等三方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，美國也將會采取“相應(yīng)行動”進(jìn)一步改善美緬關(guān)系。

2012年7月，美國宣布與緬甸恢復(fù)大使級外交關(guān)系，米切爾成為兩國恢復(fù)外交關(guān)系后首位美國駐緬甸大使。11月19日，奧巴馬訪問緬甸，成為緬甸獨(dú)立以來訪緬的首位美國總統(tǒng)。訪問期間，奧巴馬宣稱美國的目的是在承認(rèn)登盛政府改革成果的同時鼓勵緬甸進(jìn)行更多的改革，包括支持促進(jìn)緬甸民族和解、支持建立更為廣泛的政府透明度和責(zé)任心、支持緬甸發(fā)展公民社會、支持與促進(jìn)緬甸與外部世界的接觸以幫助緬甸迅速回歸國際大家庭、支持緬甸加強(qiáng)對人權(quán)和宗教自由的尊重與保護(hù)等。2014年11月，奧巴馬借參加?xùn)|盟系列峰會之際再次到訪緬甸，緬甸也成為奧巴馬八年總統(tǒng)任期內(nèi)先后兩次到訪過的為數(shù)不多的東南亞國家之一。

鑒于緬甸在滿足美國提出的改善雙邊關(guān)系三項條件方面取得了“令人滿意”的進(jìn)展，美國也開始以“行動對行動”，放松對緬制裁。2012年7月，美國政府授權(quán)美國企業(yè)可以向緬甸出口美國金融服務(wù)和進(jìn)行新投資。2012年9月，美國又將包括緬甸總統(tǒng)登盛和議長瑞曼在內(nèi)的人員從SDN名單中刪除。2013年7月，規(guī)定禁止進(jìn)口緬甸商品的緬甸自由和民主法案到期，奧巴馬沒有續(xù)簽此法案，不久奧巴馬發(fā)布13651號行政命令完全取消了對緬甸商品的進(jìn)口禁令，但仍維持對緬甸翡翠和玉石的進(jìn)口禁令。準(zhǔn)許美國個人與包括緬甸綠色開放銀行、緬甸伊洛瓦底銀行、緬甸經(jīng)濟(jì)銀行、緬甸投資和商業(yè)銀行等四大金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行包括開設(shè)金融賬戶在內(nèi)的金融交易。

三、全面恢復(fù)期

2015年11月，緬甸舉行了自1990年以來第一次真正“自由民主”的大選，緬甸“全國民主聯(lián)盟”在聯(lián)邦議會和絕大多數(shù)省邦議會中取得壓倒性優(yōu)勢（只有若開邦和撣邦地方議會分別被若開民族黨和鞏發(fā)黨占據(jù)）。2016年2月，經(jīng)選舉產(chǎn)生的緬甸聯(lián)邦議會開始運(yùn)作。3月30日，緬甸“全國民主聯(lián)盟”推舉的候選人吳廷覺成功當(dāng)選為緬甸新總統(tǒng)并開始履新，緬甸的政治民主化進(jìn)程邁出了決定性的一步。2016年5月，美國宣布將七家緬甸國有企業(yè)和三家國有銀行從美國財政部“特別指定名單”中剔除。隨著民盟上臺執(zhí)政和美國進(jìn)一步放松對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，美緬關(guān)系也隨之進(jìn)入全面恢復(fù)階段。

隨著2016年9月昂山素季訪美后“滿載而歸”，美緬關(guān)系似乎也即將進(jìn)入柔情蜜意的“蜜月期”。但實(shí)際上美緬關(guān)系在不斷升溫的同時也將呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，美緬關(guān)系未來還將面臨新的考驗。

逐步從理想回歸現(xiàn)實(shí)的

美緬關(guān)系

長期以來，美國以緬甸違反人權(quán)為借口對緬甸實(shí)行了長達(dá)20年的經(jīng)濟(jì)制裁。期間，美緬關(guān)系也經(jīng)歷了“大喜大悲”的戲劇性轉(zhuǎn)換：在緬甸軍人統(tǒng)治最為嚴(yán)酷的時代，美國國內(nèi)對緬甸的前途未來與美緬關(guān)系普遍抱有悲觀和絕望情緒，美國還一度將緬甸視為“暴政前哨”的國家之一。緬甸實(shí)行改革和民主轉(zhuǎn)型后，美國國內(nèi)又開始彌漫著狂喜氣氛，甚至有部分人士認(rèn)為正是由于美國20年來對緬甸實(shí)行的“鍥而不舍”的強(qiáng)硬經(jīng)濟(jì)制裁才最終迫使緬甸的軍人統(tǒng)治集團(tuán)就范，從而實(shí)現(xiàn)了“民主的凱旋”。

在希拉里擔(dān)任國務(wù)卿的奧巴馬政府第一屆任期內(nèi)，美國開始逐步修正前任小布什政府在對外關(guān)系中過度強(qiáng)調(diào)和使用“硬實(shí)力”的做法，開始注重“巧實(shí)力”的應(yīng)用，即通過靈巧運(yùn)用可由美國自由支配的所有政策工具，包括外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、政治、法律和文化等各種手段，恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)揮美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力。在此背景下，美國的對緬政策也逐漸回歸理性，美國各界開始普遍認(rèn)為雖然經(jīng)濟(jì)制裁對民主轉(zhuǎn)型發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用，但并不是緬甸民主化的最后推手。僅僅依靠嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)制裁就可以改變一國政治走向的想法過于“理想化”，還需要其他政策工具的配合。除了經(jīng)濟(jì)制裁外，美國對緬甸還需應(yīng)用經(jīng)濟(jì)援助、雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系等多種政策工具和政策選項以影響緬甸改革進(jìn)程。

1989年，美國國際開發(fā)署（USAID）駐緬甸辦事處被迫關(guān)閉，但美國對緬甸的經(jīng)濟(jì)援助卻并未立即停止，美國繼續(xù)在泰緬邊境地區(qū)進(jìn)行人道主義援助活動。2008年，緬甸遭受“納基斯”颶風(fēng)襲擊，美國立刻伸出援手，向緬甸提供了少量救援物資。2012年，美國國際開發(fā)署駐緬甸辦事處重新恢復(fù)，美國對緬甸的援助力度不斷加大。2015財政年度，美國提供了超過5000萬美元用于緬甸人道需求，包括用于安置因戰(zhàn)爭流離失所者和聚居在邊界地區(qū)的難民。在2015年5—6月爆發(fā)羅興亞人海上難民危機(jī)時，美國應(yīng)聯(lián)合國難民署的緊急呼吁提供了超過600萬美元用于提供緊急援助。2015年7—8月，科曼颶風(fēng)襲擊緬甸時，美國又提供了超過500萬美元用于人道主義救援。

從雙邊合作關(guān)系來看，美國也積極支持多邊國際金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等與緬甸恢復(fù)接觸。2012年7月，美國政府許可在特定條件下授權(quán)美國向緬甸出口美國金融服務(wù)和進(jìn)行新投資，這也是自1997年以來美國首次開放美國投資赴緬。2012年10月，美國政府授權(quán)美國代表在多邊國際金融機(jī)構(gòu)中支持向緬甸提供新貸款。隨著緬甸改革的不斷深入，援助、合作等多手段綜合運(yùn)用將成為未來美緬關(guān)系的主旋律。

左右波動尋找最佳

利益平衡點(diǎn)的美緬關(guān)系

緬甸雖然開始了民主轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，但仍存在一些機(jī)制性和結(jié)構(gòu)性問題急需解決，如軍人在國家機(jī)構(gòu)和議會中的地位問題、舉步維艱的國內(nèi)民族和解問題、被剝奪了選舉權(quán)的羅興亞人未來命運(yùn)問題、緬甸新政府上臺后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題等。所有這些問題離開緬甸軍人集團(tuán)的合作與配合，都無法從根本上加以解決。因此，美國在取消對緬甸制裁的同時，仍需對緬甸軍方保持一定的高壓態(tài)勢，以迫使其和民盟政府合作。從這個角度看，美緬關(guān)系未來勢必會左右搖擺，既要彰顯美國對民盟民選政府不遺余力的承諾，支持其進(jìn)一步推動民主與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保持對軍方的威懾力，對軍隊的作用予以必要的限制。2016年6月，美國國務(wù)院發(fā)布年度世界人口販賣報告，將包括緬甸在內(nèi)的八個國家降級，指責(zé)緬甸國內(nèi)存在強(qiáng)迫勞工、性奴役等現(xiàn)象，認(rèn)為這些違反人權(quán)的現(xiàn)象都與軍方有關(guān)并威脅如果上述問題無法改進(jìn)將面臨美國新的制裁和受到中止人道主義援助的懲罰。

美緬關(guān)系還受到來自美國國內(nèi)外人權(quán)團(tuán)體和各種利益集團(tuán)壓力的制約。奧巴馬宣布“不久”后將取消對緬制裁后就受到了包括人權(quán)觀察、記者無疆界等國際人權(quán)組織的批評和攻擊。此外，在昂山素季抵美訪問的同一天，美國參議院國際關(guān)系委員會通過了以麥凱恩為首的強(qiáng)硬派參議員聯(lián)名提出的名為《2016年緬甸戰(zhàn)略》的法案，授權(quán)美國支持緬甸公民社會和組織，提供人道援助，促進(jìn)種族和諧，加強(qiáng)反腐和提高執(zhí)政透明度，呼吁美國在國際金融機(jī)構(gòu)中的代表支持緬甸專門透明和責(zé)任的計劃。法案還要求對緬甸人權(quán)狀況進(jìn)行持續(xù)觀察，懲罰任何違反人權(quán)的集體組織或個人。

在緬甸國內(nèi)一些敏感問題上，美國各界對昂山素季本人的一些做法也頗有微詞，特別是昂山素季對緬甸軍隊在克欽邦境內(nèi)不斷升級軍事行動不予譴責(zé)以及在羅興亞人問題上保持沉默都引發(fā)了美國國內(nèi)一些人士的不滿。2012年昂山素季訪美時為抗議其在克欽邦人道主義危機(jī)上保持沉默，旅美的主要克欽社團(tuán)曾聯(lián)合抵制了在美國國會舉行的授予昂山素季美國國會金質(zhì)獎?wù)碌念C獎儀式。2016年9月訪美期間在緬甸駐聯(lián)合國使團(tuán)舉行的昂山素季與旅美緬甸僑社茶話會上，克欽社團(tuán)又被臨時取消了向昂山素季提問的機(jī)會，招致美國國內(nèi)一些人士的批評。利益集團(tuán)和非政府組織的外部壓力都可能使美國政府迫于壓力繼續(xù)將緬甸國內(nèi)人權(quán)狀況與對緬政策“掛鉤”，使美緬關(guān)系呈現(xiàn)波動。

此外，從法律程序上說，奧巴馬政府雖然已經(jīng)承諾“不久”將取消對緬甸的制裁，但其針對的只是以總統(tǒng)行政命令形式發(fā)布的對緬制裁措施，其他由國會以法案形式通過的對緬制裁措施，如緬甸寶石和翡翠進(jìn)口禁令、限制為某些向緬甸軍方提供大量政治和經(jīng)濟(jì)支持的個人發(fā)放赴美簽證以及對緬軍售禁令等依然有效。因為廢除這些法案需得到美國國會的同意和授權(quán)，總統(tǒng)無權(quán)單方面廢止。正值美國大選廝殺正酣之際，由共和黨控制的國會參眾兩院肯定不會同意取消制裁法案從而為民主黨背書，任何可能影響選情的政策調(diào)整都肯定無法獲得共和黨議員的支持。所以，以法案形式出現(xiàn)的對緬制裁措施可能還要繼續(xù)保持一段時間，這也為美緬關(guān)系未來的左右搖擺增添了更多的變數(shù)。

美緬關(guān)系與中緬關(guān)系：“雙贏”還是“零和”？

隨著美緬關(guān)系的不斷發(fā)展，中緬關(guān)系的未來走向也引起了人們的關(guān)注。美緬關(guān)系的持續(xù)升溫是否必然會帶來中緬關(guān)系的不斷低迷？中美兩國在緬甸的角力對于雙方是“雙贏”還是一場不可避免的、不是你死就是我亡的“零和”游戲？

要回答這個問題，應(yīng)該從兩個層面去考慮。一是要看中美兩個大國在緬甸的戰(zhàn)略利益是否契合，這是決定兩國在緬甸是否存在合作空間的主要依據(jù)。二是還要看中美在緬甸所實(shí)行政策的結(jié)果是否有利于對方的國家利益。如果兩國在緬甸存在合作空間，但合作的結(jié)果明顯有利于一方而不利于另一方，這種合作關(guān)系也很難說是“雙贏”的。

中美關(guān)系的最終目標(biāo)是建立中美新型大國關(guān)系，新型大國關(guān)系是以相互尊重、合作共贏的合作伙伴關(guān)系為核心特征的大國關(guān)系，這種新型大國關(guān)系的核心內(nèi)容是“不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏”。其中，不沖突不對抗是底線，相互尊重是交往準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)合作共贏是努力目標(biāo)。中美兩國作為世界最大的兩個經(jīng)濟(jì)體，在緬甸存在著許多共同利益，雙方都希望緬甸能維持政治穩(wěn)定。兩國在緬甸的共同利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分歧，這就為雙方在緬甸問題上的合作提供了可能。只要中美雙方尊重和照顧彼此核心利益，避免戰(zhàn)略誤解誤判，堅持以建設(shè)性方式妥善處理在緬甸問題上的分歧，中美在緬甸不沖突不對抗、實(shí)現(xiàn)利益共享就存在現(xiàn)實(shí)可能性。

當(dāng)然，合作的可能性并不一定能轉(zhuǎn)化成“雙贏”結(jié)果。隨著美國軍力向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，緬甸已成為美國“亞太再平衡”政策的重要組成部分，美國對中國在緬影響力上升的疑慮不斷增長，美國利用緬甸問題針對中國的意圖也正日益明顯。2016年5月，美國宣布放松對緬甸的制裁，在將緬甸國有企業(yè)和國有銀行從美國財政部“特別指定清單”中剔除的同時，卻又將與軍人關(guān)系密切的緬甸前大毒梟羅星漢之子羅平忠所屬、曾參與中緬密松項目建設(shè)的“亞洲世界”企業(yè)集團(tuán)下屬企業(yè)列入此制裁名單中，明顯帶有阻撓緬甸企業(yè)與中國進(jìn)行正常經(jīng)濟(jì)往來的企圖。

因此，中美在緬甸問題上雖然存在很大的合作空間，但合作未必能實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“共贏”。要實(shí)現(xiàn)雙方在緬甸問題上的“皆大歡喜”，還需要美方與中國加強(qiáng)雙邊協(xié)調(diào)，建立兩國包容、良性競爭關(guān)系而非排他性的惡性競賽關(guān)系?！傲愫汀眲荼厣鷮梗献鞑拍苤肮糙A”。（責(zé)任編輯：張凱）