何修冬

全國(guó)人大依法賦予設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了地方人大立法工作的積極性，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等方面做了大量工作，在程序立法出臺(tái)后，實(shí)體立法工作逐步陸續(xù)展開。筆者從立法工作者的角度，對(duì)如何做好設(shè)區(qū)的市的立法工作進(jìn)行探討。

一、深入研究，合理劃分立法類型

設(shè)區(qū)的市擁有的立法權(quán)屬于半個(gè)立法權(quán)，因?yàn)榱⒎ê筮€得經(jīng)過(guò)省一級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。這樣經(jīng)過(guò)省一級(jí)的審查，能夠較好地確保立法質(zhì)量，相當(dāng)于省在設(shè)區(qū)的市所設(shè)定的地方性法規(guī)，其效力大于省一級(jí)政府規(guī)章。因此，充分利用立法職權(quán)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展非常重要。在設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限中，全國(guó)人大授權(quán)限于城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。隨著我國(guó)改革進(jìn)程不斷加快，中央和地方事權(quán)的劃分，下一步全國(guó)人大賦予設(shè)區(qū)的城市的立法權(quán)將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。在現(xiàn)有的立法事項(xiàng)中，從立法目的和功能上可以劃分為三類。

一是引領(lǐng)式立法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)、新業(yè)態(tài)的興起和互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)的普及，人們的思想認(rèn)識(shí)和行為方式發(fā)生了很大的變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)生動(dòng)力不斷加強(qiáng)。這都需要地方立法來(lái)進(jìn)行引領(lǐng)。新形勢(shì)要求立法在一定方面要適當(dāng)引領(lǐng)，特別是要引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，在這方面，有些同志還習(xí)慣用會(huì)議、政策、文件和領(lǐng)導(dǎo)講話來(lái)統(tǒng)一思想，推動(dòng)工作。這種用行政手段來(lái)推進(jìn)工作的方式帶有不確定性、隨意性和變化大等特點(diǎn)，并不能夠適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，也與轉(zhuǎn)變政府職能的要求不相符。我國(guó)要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快治理結(jié)構(gòu)和治理體系現(xiàn)代化就必須注重通過(guò)立法的手段來(lái)推進(jìn)。譬如在城鄉(xiāng)建筑方面，目前我國(guó)建筑方式是以混凝土攪拌的現(xiàn)場(chǎng)施工方式為主，污染大，浪費(fèi)資源，與黨的十八屆五中全會(huì)倡導(dǎo)的綠色發(fā)展理念不相吻合。而鋼結(jié)構(gòu)建筑具有自重輕、抗震性能好、施工工期短、材料可回收再利用等特點(diǎn)，具有廣闊的發(fā)展前景。國(guó)外特別是歐美國(guó)家，大量地使用鋼結(jié)構(gòu)建造住宅。我們要調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這方面立法大有可為。我們?cè)谡{(diào)研基礎(chǔ)上，針對(duì)山東省萊蕪市型材鋼鐵的優(yōu)勢(shì)和鋼鐵工業(yè)大市的實(shí)際，著手起草了《萊蕪市鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進(jìn)條例》，結(jié)合外地經(jīng)驗(yàn)，研究制定了一系列政策措施。相信鋼結(jié)構(gòu)建筑立法的展開，必將有力促進(jìn)鋼鐵工業(yè)和建筑業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其他方面也一樣，只要立足調(diào)查研究，地方立法引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)一定會(huì)大有作為。引領(lǐng)類立法項(xiàng)目法律依據(jù)并不充分，屬于原創(chuàng)型的立法項(xiàng)目，對(duì)引領(lǐng)型這種立法項(xiàng)目要側(cè)重軟約束、倡導(dǎo)性、少?gòu)?qiáng)制。

二是保障式立法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是自由競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，最大限度的配置資源。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要外部環(huán)境的保障，譬如法制的環(huán)境，誠(chéng)信體系的建設(shè)等等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有其弊端，就是并不關(guān)注社會(huì)利益和弱勢(shì)群體，并不承擔(dān)社會(huì)的調(diào)節(jié)、保障功能。這方面就需要發(fā)揮政府的作用，來(lái)承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身不能解決的問題，這就需要以立法的方式來(lái)保障民生等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。以民生的進(jìn)步，來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就是政府的職責(zé)所在。加快促進(jìn)地方民生事業(yè)的發(fā)展并不是單純的社會(huì)問題，也是一個(gè)很重要的政治問題和經(jīng)濟(jì)問題。因此在調(diào)研的基礎(chǔ)上，政府要補(bǔ)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的短板，以地方立法來(lái)保障民生事業(yè)的發(fā)展。全國(guó)人大賦予的城鄉(xiāng)建設(shè)和管理立法權(quán)中，地方飲用水的安全保障，關(guān)系全局，十分重要。在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們著手起草《萊蕪市城市飲用水安全保障條例》。這項(xiàng)立法既在立法權(quán)限中，也能夠通過(guò)立法確保地方飲用水的安全。在保障方面，通過(guò)在財(cái)政、科技、體制、機(jī)制、責(zé)任、方式方法等方面集中規(guī)范，將極大地改善城市飲用水的質(zhì)量問題。對(duì)保障型的立法項(xiàng)目，側(cè)重于補(bǔ)缺，重點(diǎn)是規(guī)范主管主體的履職到位，措施的切實(shí)可行，違反規(guī)定的懲戒等。這類立法項(xiàng)目一般在規(guī)范性的表述方面量比較大。這類的立法項(xiàng)目應(yīng)多規(guī)范、多責(zé)任、有處罰。

三是規(guī)范式立法。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的規(guī)律告訴我們，發(fā)展的內(nèi)容和進(jìn)程任何時(shí)候都不是齊頭并進(jìn)的，某一方面的短板和制約將極大地制約經(jīng)濟(jì)或影響民生，恰恰是地方政府工作的努力方向。抓住其中的主要矛盾，才能解決其中的問題。在推進(jìn)治理方式和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，推進(jìn)規(guī)范式、約束式的立法占比重很大。俗話說(shuō)，沒有規(guī)矩，不成方圓，主要指的就是對(duì)人們行為方式的約束。這方面立法工作重點(diǎn)就是約束社會(huì)公民的行為方式，當(dāng)然也相對(duì)應(yīng)地約束管理主體的責(zé)任。這方面立法將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的規(guī)范管理。這類立法項(xiàng)目將是多禁止、多約束、多懲戒。

二、把握要義，合理設(shè)定立法結(jié)構(gòu)

在一定意義上，法規(guī)的結(jié)構(gòu)如同人體結(jié)構(gòu)。法規(guī)的總則如同人的頭部，確定立法的依據(jù)、目的、原則、適用范圍和管理主體等等。分則如同人的軀體，內(nèi)容涵蓋著管理的要求，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰和行政強(qiáng)制等內(nèi)容，既有管理者的權(quán)利和責(zé)任，也有管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。這是立法的主體所在，有些是將過(guò)去約定俗成的慣例上升為條款，有些是管理體系的本質(zhì)要求。附則如同人的雙腳，規(guī)定著法規(guī)實(shí)施的時(shí)間，如同邁開雙腳，跑步向前。筆者擬人化的表述就是想讓立法工作者能夠直觀地理解法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系，能夠更好地理解和做好立法工作。根據(jù)條文排列方式，法規(guī)結(jié)構(gòu)可分為以下兩類。

第一類是條款式立法。這類立法有個(gè)特點(diǎn)就是不分章節(jié)，直接用條款的方式表述，這種立法適合專業(yè)的、單一的、簡(jiǎn)單的立法項(xiàng)目。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，國(guó)家的法律體系將更加完善。屬于地方的立法項(xiàng)目就更應(yīng)該不做重復(fù)立法，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有幾條算幾條，抓住主要矛盾，解決了就能帶動(dòng)其他矛盾的順利解決。這方面需要立法工作者深入進(jìn)行調(diào)查研究，注意把握事物發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面。

第二類是章節(jié)式立法。這是法規(guī)的主要結(jié)構(gòu)。這類立法一般有總則、分則和附則。在分則中設(shè)立幾章，來(lái)分類表述管理的事項(xiàng)，按照法理和邏輯關(guān)系，在分則里面一般是管理的內(nèi)容，在手段上就是行政管理的方式方法，管理對(duì)象的具體要求，后面就是法律責(zé)任，規(guī)定違反相應(yīng)管理內(nèi)容應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

三、恪守底線，堅(jiān)持立法技術(shù)原則

地方立法工作者在立法工作中，涉及多方利益調(diào)整，特別是在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，立良法善規(guī)，就是要按照中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，大量的條款要約束政府的行政行為。這勢(shì)必對(duì)當(dāng)前的政府行為形成一種監(jiān)督，政府立法的積極性必將受到影響。而全國(guó)人大授予地方的立法權(quán)中，立法的內(nèi)容基本上都屬于行政立法，都屬于地方政府行政管理當(dāng)中的事情。如何處理好地方立法中人大常委會(huì)與地方政府的關(guān)系，有些地方的做法是一般性法規(guī)的起草由政府法制部門準(zhǔn)備，由人大法制工作部門把關(guān)審查。有些地方人大委托專家教授參與起草，草案返回政府研究后再提報(bào)人大。立法法明確規(guī)定，要發(fā)揮地方人大在立法中的主導(dǎo)作用。對(duì)地方人大主導(dǎo)起草的法規(guī)草案有無(wú)必要再通過(guò)政府研究后提報(bào)。目前，國(guó)內(nèi)專家態(tài)度不一。有的專家認(rèn)為，地方立法的事項(xiàng)，都是行政管理的事項(xiàng)，制定出來(lái)的法規(guī)還是由政府來(lái)落實(shí)，為協(xié)調(diào)好關(guān)系，最好還是經(jīng)政府研究后提報(bào)人大審議。有的專家認(rèn)為，立法權(quán)屬于地方人大，政府由人大產(chǎn)生，人大制定出來(lái)的法規(guī)不能再通過(guò)政府審議后提報(bào)，那樣會(huì)影響人大的立法權(quán)威。在國(guó)家對(duì)地方立法尚無(wú)嚴(yán)格具體界定的情況下，筆者認(rèn)為人大法制機(jī)構(gòu)應(yīng)該在立法計(jì)劃的確定、起草把握的重點(diǎn)、法規(guī)的結(jié)構(gòu)等方面注意把關(guān)，無(wú)論是否通過(guò)政府審議，都不影響立法工作。那么在地方立法工作中應(yīng)該堅(jiān)持以下原則。

一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則。設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)，并不是漫無(wú)邊界、毫無(wú)目的地進(jìn)行立法，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究，找準(zhǔn)地方立法中最需要規(guī)范的事務(wù)。查找上位法，如果無(wú)上位法，就需要引領(lǐng)性、原創(chuàng)性的立法；如果有上位法，規(guī)定得比較原則，那就制定可操作性強(qiáng)的立法項(xiàng)目；如果上位法很具體，操作性也很強(qiáng)，就需要找準(zhǔn)法律法規(guī)落實(shí)不力的原因，能通過(guò)執(zhí)法檢查促進(jìn)工作的，就在人大工作上加大執(zhí)法監(jiān)督力度，促進(jìn)法律法規(guī)落實(shí)；如果通過(guò)立法能解決法律法規(guī)落實(shí)，就要找準(zhǔn)立法點(diǎn)，在立法權(quán)限范圍內(nèi)把握角度，確保不出現(xiàn)超越立法權(quán)限的情況。另一方面，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，要堅(jiān)持以國(guó)家政策為指導(dǎo)，做好與地方立法工作結(jié)合文章，突出地方特色，不盲目追求立法面面俱到。通過(guò)立法，使問題得到解決，充分彰顯立法功能。

二是符合法理的原則。依法立法是立法中的應(yīng)有之義。 但在立法工作中，特別是在引領(lǐng)性、原創(chuàng)性立法中沒有直接上位法依據(jù)，立法任務(wù)又很迫切，這方面立法一定要符合法理原則，符合法治精神。只要立法符合人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而不傷害人民群眾的現(xiàn)有合法利益，只要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和事物發(fā)展的趨勢(shì)，而不是倒行逆施，就應(yīng)該大膽地試，大膽地闖。這方面就要認(rèn)真學(xué)習(xí)法學(xué)的基本理論、掌握法學(xué)的基本內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，保證制定的法規(guī)能夠站立得住、行得通、真管用。

三是堅(jiān)持平衡性的原則。在地方立法工作中最忌諱走偏。在設(shè)定行政部門的權(quán)力和責(zé)任，公民的權(quán)利和義務(wù)中應(yīng)該堅(jiān)持對(duì)等和平衡性的原則。不能有沒有責(zé)任的權(quán)力，也不能有沒有權(quán)利的義務(wù)。對(duì)違法的權(quán)力要設(shè)定依法查處、需承擔(dān)法律后果的條款，對(duì)違法的公民義務(wù)要給予依法維護(hù)合法利益，給予救濟(jì)的渠道。只有這樣，才能使法規(guī)有強(qiáng)大的生命力。

（作者系山東省萊蕪市人大法制委員會(huì)主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任）