鄭樹平

古語道：不以規(guī)矩，不成方圓。意思是說不使用規(guī)和矩這樣的工具，很難畫出合乎要求的方形和圓形來。后又有人為這句話加以注釋說：即便使用了規(guī)和矩作為工具，還需要考察工具是否精確標準，操作是否得當正確，才能最終得出畫出的方形和圓形是否完全符合要求。近日，北京市西城區(qū)發(fā)生了一件和“規(guī)矩”有關(guān)的大事，該區(qū)自2014年開始就由副區(qū)長姜立光掛帥、區(qū)市政市容委牽頭、區(qū)各個相關(guān)部門和街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)參與，歷時兩年開展了國家級社會管理與公共服務(wù)綜合標準化試點工作，工作中經(jīng)過對轄區(qū)區(qū)情的精細研判及廣泛征求意見，針對城市環(huán)境管理工作編制了一套《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準體系》（以下簡稱標準），并于今年6月29日正式通過國家標準化管理委員會（以下簡稱國標委）的驗收。這是西城區(qū)為自己量身訂制的 “規(guī)矩”，標志著該區(qū)的城市環(huán)境管理工作將從此進入按“規(guī)矩”辦事的標準化管理新時代。2016年8月23日，本刊記者就此事采訪了西城區(qū)市政市容委劉戍東主任……

西城特色與呼之而出的標準體系

記者：劉主任您好。我們知道，西城區(qū)的城市環(huán)境一直是北京的標桿和旗幟，在全國城市管理領(lǐng)域更是毫無疑義的榜樣，所以請先為大家介紹一下西城區(qū)的城市管理特點。

劉主任：好的。首先，任何一個城市和城區(qū)都必然的包含了諸多要素，我們稱之為城市要素。西城區(qū)也不例外，轄區(qū)內(nèi)既有全國金融監(jiān)管的最高機構(gòu)以及金融企業(yè)密集的金融街、又有富含北京市歷史文化內(nèi)涵的什剎海等文保區(qū)；既有國家機關(guān)集聚的月壇區(qū)域、又有成片的居民區(qū)；既有西單、馬連道這樣商場云集的區(qū)域、又有生活服務(wù)業(yè)高度集中的小街小巷；既有高樓大廈林立的區(qū)域也有老舊平房區(qū)……由此從西城區(qū)的區(qū)位特點、建筑形態(tài)、居民生活及工作場所，以及它的人口分布這些要素得出：這個區(qū)域的城市主體生活習慣和生活品質(zhì)不一樣，想法、需求千差外別，對服務(wù)的要求高低錯落。

用不同的角度如從北京看西城和從西城看西城是不一樣的。從北京看西城區(qū)都是“高大上”的，它是首都的核心功能承載體、首都形象的聚集點。這些特殊的區(qū)位性質(zhì)使它承載著展現(xiàn)首都形象和承接重大活動的任務(wù)，無論城市形象還是環(huán)境衛(wèi)生、綠化都是“整齊劃一”的最優(yōu)最好。而從西城看西城，就會細化和具體地看到，西城區(qū)既有長處也有短板、既有亮點也有亟需改進和提高的問題區(qū)域，不一樣的城市要素使得人們有對生活品質(zhì)不一樣的需求和要求。我們把西城分為重點區(qū)域和非重點區(qū)域，重點區(qū)域代表著首都形象、北京形象，非重點區(qū)域則是我們需要提供差別化的管理和滿足不同服務(wù)對象的不同需求。從2008年奧運會開始，西城區(qū)重點區(qū)域如西長安街及其沿線、金融街、西單等區(qū)域一直執(zhí)行的是城市環(huán)境管理的最高標準，形成西城區(qū)的亮點。為了鞏固和保障這樣的成果，西城各部門付出了巨大的人力、物力和財力，并不斷完善管理機制，逐步形成了一些特色有效的保障體系，不但服務(wù)保障了重大政治任務(wù)，轄區(qū)在全市市容環(huán)境綜合評比中也連年名列前茅。而在非重點區(qū)域，盡管轄區(qū)一直全力以赴補短板，但由于承接的工作內(nèi)容越來越多，原來那種“大而全”、“一刀切”的管理模式使得基層城市環(huán)境治理中存在著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不夠強、條專塊統(tǒng)不到位、責權(quán)利不統(tǒng)一、行政執(zhí)行力弱、監(jiān)察執(zhí)法手段單一、痼疾頑癥時有反彈等矛盾與問題，以及城區(qū)重點區(qū)域與非重點區(qū)域由于城市要素不同、基礎(chǔ)條件不同而無法達到統(tǒng)一的高標準。特別是長期以來，城市環(huán)境管理存在的標準“一刀齊”、考核“一刀切”問題使重點地區(qū)管理傾斜越來越重，力度越來越大，環(huán)境建設(shè)越來越好，而非重點地區(qū)環(huán)境建設(shè)問題嚴重，管理力量薄弱，廣大城管工作者失去積極性，從而嚴重阻滯了區(qū)域各項管理水平的整體提升。

記者：聽您介紹，發(fā)現(xiàn)西城一面是“閃閃發(fā)光”，一面又困擾重重。而在這個進程中，西城區(qū)立項、修訂完成了《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準體系》并通過國標委驗收，很想知道為什么要訂這樣一套標準體系出來？

劉主任：您說的非常對，西城的“閃閃發(fā)光”是靠西城全體城市環(huán)境建設(shè)管理者付出巨大的人力、物力和財力得以保障和保持的，而“困擾和困惑”是源于管理模式不夠精細化，沒有標準。所以我最真實的感受是這套標準體系是被一件件具體工作中的問題“逼”出來的。

城市管理是一個動態(tài)過程，管理者在日常管理工作中不斷解決矛盾和問題促進了城市的不斷發(fā)展進步。西城的城市管理一要面對首都體制和行業(yè)專業(yè)的影響與制約、面對城市管理體制的復(fù)雜多樣形勢與局面、面對廣義城市管理與狹義城市管理的歷史淵源與既成形態(tài)、面對西城區(qū)的不同區(qū)域的個性化問題，還要面對西城區(qū)作為首都形象、北京形象的代表，必須承擔承接舉辦重大慶典、重大活動的任務(wù)，且這樣的任務(wù)幾乎天天有，轄區(qū)的城市管理者必須思考不僅要在重要慶典和重大活動中塑造好城市形象，保持好環(huán)境衛(wèi)生、市容綠化的最優(yōu)狀態(tài)，更要持續(xù)性、常態(tài)化的保持最優(yōu)效果，這就“逼”著我們要找到保障工作質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的辦法和機制；二要面對城市主體多樣性、多元化的需求和要求，以及區(qū)域內(nèi)部條件和要素的不均衡特性，要面對管理標準不再適用以前那種“大而全、一刀切”的管理模式，這種差異“逼”著決策層必須思考如何通過差別化管理保護基層工作者的積極性；三是由于長期奮戰(zhàn)在高標準、高要求的區(qū)域管理一線，塑造了西城管理者“逢標必奪、決不認輸”的特性，這種特性同樣“逼”著我們要在轄區(qū)的城市環(huán)境管理中不斷學(xué)習創(chuàng)新，保持常態(tài)化的高標準；四是要面對進一步提升城市精細化管理水平的新要求，“精細化”的核心要求是“精、準、細、嚴”，體現(xiàn)的就是一種精益求精的執(zhí)行文化，同樣“逼”著我們必須在管理中挖掘亮點，不斷創(chuàng)新。記得有一句話說得好：巨匠是在嚴格的規(guī)矩中施展他的創(chuàng)造才能。西城必須要成為這樣的巨匠。

在這種情況下，西城既要保持最優(yōu)，又要解決困擾和問題，《標準》必然呼之而出、應(yīng)運而生了。

分類分級管理與統(tǒng)一實施

“菜單式”作業(yè)

記者：我們知道要架構(gòu)一套體系，必須要經(jīng)歷無數(shù)次相關(guān)信息的分解和再聚合，繁瑣而辛苦。修訂這套標準，大家一定也是歷經(jīng)辛苦，翻閱百千冊，參讀無數(shù)規(guī)章制度。接下來請您談?wù)勱P(guān)于《標準》的情況。

劉主任：首先是辛苦。我覺得《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準體系》的立項和最終修訂成功并順利通過驗收，既是腦力勞動也是體力勞動。這件事對外界來說或許只是一個消息，對業(yè)內(nèi)來說又或許只是一套標準，但幕后確實有很多同志為此付出了努力，做出了犧牲。參與修編的人員歷經(jīng)兩年多的攻堅克難，參考參閱的相關(guān)國家標準、領(lǐng)域內(nèi)規(guī)章制度無以數(shù)計，他們對涉及內(nèi)容進行了橫向縱向多角度分析與結(jié)合。僅被本套標準體系收錄的標準就有251項，其中包括國家標準57項、行業(yè)標準35項、北京市地方標準86項、西城區(qū)自制標準73項。

其次是意義重大。當時即2014年4月，國標委社會管理和公共服務(wù)綜合標準化工作聯(lián)席會議審議通過《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理綜合標準化試點》項目，不僅是國標委首批社會管理與公共服務(wù)綜合標準化試點項目，在全國以及城市管理領(lǐng)域更是首次獲批?，F(xiàn)在《標準》修編成功及發(fā)布同樣也是全國以及城市管理領(lǐng)域的首例，因此意義重大。

更要說明的是，這套《標準》并不“高大上”，很接地氣。若從2014年4月《標準》試點項目立項算起，這項工作扎扎實實進行了兩年多，而從實際的一線工作經(jīng)驗算起，西城區(qū)2008年奧運會結(jié)束后就開始了在城市環(huán)境領(lǐng)域進行分類分級管理模式的探索和實踐，當時重點區(qū)域和非重點區(qū)域就實施了區(qū)別化管理標準，只是當時的標準是零散不成體系的被應(yīng)用于各專業(yè)區(qū)域，所以說《標準》一直就體現(xiàn)在我們工作中的每一個細微之處，在實踐工作中幾經(jīng)驗證和鞏固，吸納了原有環(huán)境管理模式的很多優(yōu)點，緊密結(jié)合西城區(qū)的區(qū)域功能及屬性特征，把曾經(jīng)應(yīng)用在日常管理工作中的優(yōu)秀經(jīng)驗變成了統(tǒng)一執(zhí)行的《標準》，與城市管理領(lǐng)域內(nèi)的一些國家標準、市級標準相銜接的、符合西城區(qū)情特色的“區(qū)級標準”服務(wù)于西城區(qū)域。

再從內(nèi)容上說，整個標準體系包括建設(shè)指導(dǎo)層和西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準體系。涵蓋西城城市環(huán)境的管理工作目標、實現(xiàn)目標的手段和監(jiān)督考評全過程。標準體系編制中，還形成了一批具有西城區(qū)特色的標準與研究成果。如《西城區(qū)城市環(huán)境管理要素指導(dǎo)目錄》、《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理指南》、《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理規(guī)范》、《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理要求》和西城區(qū)各個功能區(qū)域劃分與管理規(guī)范等標準，在全國是個創(chuàng)新。

記者：剛剛聽您介紹《標準》立項、修編情況以及《標準》的意義，請詳細說明《標準》體系中關(guān)于“分類分級”的具體內(nèi)容。

劉主任：說“分類分級”的具體內(nèi)容其實就是說到了《標準》的具體執(zhí)行和具體做法。首先涉及到從環(huán)境要素、區(qū)域特征、運行機制等三大方面解決西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理怎么分的問題；其次涉及到從分類分級的目標與所涉及的環(huán)境專業(yè)等兩大方面，解決城市環(huán)境在西城城市管理中分成什么樣，以及怎么實現(xiàn)分類分級管理的問題。這里，我們總結(jié)了三句話：即城市區(qū)域功能分類、環(huán)境管理分級、專業(yè)工作支撐，前兩句就是說的分類分級問題。

所謂城市區(qū)域功能分類，是指根據(jù)城市資源的分布情況和功能定位將所在城市或者轄區(qū)劃分為若干類型的功能相對突出、環(huán)境特征鮮明的區(qū)域，即西城區(qū)針對轄區(qū)各個區(qū)域的環(huán)境功能特征和管理要素劃分出政務(wù)活動、金融商務(wù)、繁華商業(yè)、傳統(tǒng)風貌、交通樞紐、公共休閑和生活居住區(qū)等7個類型。經(jīng)過認真研判，對全區(qū)不同區(qū)域要素強弱的不同分析，將全區(qū)細分為7個政務(wù)活動區(qū)、2個金融商務(wù)區(qū)、3個繁華商業(yè)區(qū)、3個傳統(tǒng)風貌區(qū)、1個交通樞紐區(qū)、10個公共休閑區(qū)和其他若干生活居住區(qū)。同時針對“看得見、管得了”的范疇，將區(qū)域的專業(yè)部門作業(yè)相匹配地分為包括市政道路、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌、園林綠化、施工管理和環(huán)境保護等7方面管理領(lǐng)域。就管理角度而言，分類就是為管理執(zhí)行者提供的研判區(qū)情的依據(jù)和具體方法。通過運用這種方法，區(qū)域管理者可以一目了然根據(jù)轄區(qū)內(nèi)要素高低強弱的不同，準確辨析不同區(qū)域的工作側(cè)重點。而我們編制的服務(wù)標準是與區(qū)域類別管理等級進行匹配的，并根據(jù)提供服務(wù)的級別再確定相匹配的資金、人力、資源等。在當前城市管理精細化、管理職能下沉的大前提下，街道辦事處作為政府派出機構(gòu)，承擔著城市管理職能的最低層級，擔負著屬地內(nèi)所有的城市管理的責任，所以它是具體執(zhí)行標準的層級，更是城市管理的最具體執(zhí)行者。所以分類就是給街道辦事處提供一個數(shù)據(jù)分析的工具和辨析區(qū)域?qū)傩缘墓ぷ鞣椒ā?/p>

所謂環(huán)境管理分級，首先是針對已經(jīng)劃分的7個類型的區(qū)域制訂出三級差別的基礎(chǔ)條件標準，使得功能區(qū)域有了級別的區(qū)分。其次是根據(jù)劃分出的區(qū)域級別制訂出符合各個區(qū)域環(huán)境特征與要求的不同的管理目標和工作標準，并針對區(qū)域作業(yè)部門的7大類別制訂出分等級的作業(yè)標準。即將管理目標、考評考核標準針對具體區(qū)域功能分層級區(qū)別化管理，并納入城市監(jiān)督中心平臺與系統(tǒng)。所以環(huán)境管理分級是為專業(yè)部門提出的管理作業(yè)要求。

特別需要說明的是，城市要素的不均衡導(dǎo)致城市管理的投入力度和難度不一樣，從前那種“一刀切、一碼齊”的管理方法在慣例上，一般都是由相關(guān)部門進行制訂，大致以全國范疇內(nèi)大多數(shù)城市作為參照物，不能吻合任何一個區(qū)域的情況。因為有的標準，要素基礎(chǔ)不好的區(qū)域再怎么努力也不可能達到，基礎(chǔ)差的和基礎(chǔ)好的區(qū)域在管理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量上永遠不可能劃齊，沒有任何一個城市或個人可以做到統(tǒng)一高度統(tǒng)一標準。長期處于這種狀況，導(dǎo)致管理工作出現(xiàn)很多矛盾和問題，管理人員情緒低落，甚至對工作失去了信心。所以我們才提出并編制出分類分級管理標準體系。當然，我們制訂的《標準》是一個創(chuàng)新，參照了很對相關(guān)標準和法規(guī)條例等，對這些參照標準進行了橫向?qū)Ρ群涂v向分析，選擇的都是符合西城區(qū)情，適合在西城區(qū)域內(nèi)真正落地和執(zhí)行的內(nèi)容。既有類型的區(qū)分，又有級別的區(qū)分，是正確分析投入力量的一個指標，從而達到城市管理的動態(tài)平衡。說通俗點，執(zhí)行《標準》就是實現(xiàn)“菜單式”作業(yè)、考核、監(jiān)督，管理部門與基層單位完全可以照單處置問題。

“標準化”與“精細化”的結(jié)合

記者：近年來，城市精細化管理被提到非常的高度。請教一下，這套《標準》在城市精細化管理過程中又有著什么樣作用，相互是否有交叉？

劉主任：從概念上看，“標準化”就是指在經(jīng)濟、技術(shù)、科學(xué)和管理等社會實踐中，對重復(fù)性的事物和概念，通過制訂、發(fā)布和實施標準達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益。而“精細化管理”是源于發(fā)達國家的一種管理理念和管理技術(shù)，是以“精確、細致、深入、規(guī)范”為特征的全面管理模式，通過對規(guī)則的系統(tǒng)化和細化，運用程序化、標準化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行。我認為對于城市管理本身而言，執(zhí)行“標準化”體現(xiàn)的就是“精細化”的核心內(nèi)容，二者不僅交叉而且相融，西城區(qū)就是將“標準化”與“精細化”有機結(jié)合。

城市管理領(lǐng)域按照精細化的要求，必須“明確管理內(nèi)容標準，細化管理監(jiān)控指標，優(yōu)化管理流程環(huán)節(jié)，合理設(shè)置崗位職責，全面落實管理責任，建立分工明確、責權(quán)一致、溝通快捷、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效”，這是一個管理系統(tǒng)和一種管理模式，要實現(xiàn)城市管理的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理，使復(fù)雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化。《標準》正是解決上述問題的具體辦法和工具，我們把區(qū)域城市進行細分，把提供作業(yè)的級別進行細分，從而達到對管理所投入的人、財、物進行了量化和細分，對達到的管理效果確立了明確的目標等級，對監(jiān)督與考核明確的細化要求。所以，執(zhí)行《標準》就是精細化管理的具體實施和落地。

記者：之前您提到，本套《標準體系》是西城區(qū)政府結(jié)合西城特征與區(qū)情制訂的符合西城區(qū)管理特點的管理標準，那這個標準對于其他城市、其他城區(qū)有什么樣的借鑒意義？

劉主任：其意義是引申為引領(lǐng)和規(guī)范。我們知道任何一個城市和區(qū)域都存在共性特征，在共性特征基礎(chǔ)上又有自己的區(qū)域?qū)傩蕴卣鳌，F(xiàn)在我們編制的《標準》，參照物都是符合區(qū)域?qū)嵡榈模墙Y(jié)合我們自己的實踐工作率先尋找出更加能夠提升區(qū)域管理水平和各項服務(wù)質(zhì)量的一套可行而適用的辦法，幾經(jīng)驗證最終形成共識和行為準則，是把實踐經(jīng)驗升華為理論體系并得到了權(quán)威部門驗收和肯定?，F(xiàn)在我們做的是把這套標準放回到工作實踐中，結(jié)合實踐工作對理論體系的再檢驗。任何理論都要不斷接受社會實踐的檢驗并不斷修正，才能得到完善和升華。

我們在制訂《標準》的過程中，一面盡最大努力全面覆蓋，同時還為未來增補預(yù)留了內(nèi)容空間，任何一個城市和區(qū)域都可以按照這個方法分析區(qū)域特點、要素，可以根據(jù)區(qū)域情況增加或者減少內(nèi)容。對《標準》中共性經(jīng)驗共享、共用，再結(jié)合轄區(qū)個性要素，為每個崗位、每個工種、每項作業(yè)、每種行為制訂標準，制訂符合區(qū)域特征的管理目標與工作標準，也只有這樣的標準才能真正成為區(qū)域管理與被管理者之間的“共同語言”。

目前，《標準》分類主要是針對 “看得見、管得了”的范疇把區(qū)域的專業(yè)部門作業(yè)也分為7大類，還有一些“看得見、管不了”的事我們不是不管，而是要把“看得見、管得了”的事情作為抓手，試行創(chuàng)新的管理模式，先把“應(yīng)管盡管”的做深做細之后，再將管理的觸角延伸到更廣更遠的范疇，把以前“看得見、管不了”的事也納入到標準，讓它變成“管得了”而且能夠管得好的范疇。

歸根結(jié)底，管理就是要“立規(guī)矩”，有了“規(guī)矩”才能獲取滿意的目標和結(jié)果。