摘 要：商事制度改革，是以簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓徟贫雀母锏闹匾e措，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批部門(mén)的自我革命、主動(dòng)放權(quán)，打破了市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的重重限制，為“簡(jiǎn)化審批流程，激發(fā)市場(chǎng)活力”提供了制度保障。但在放低門(mén)檻的“寬進(jìn)”之后，如何輔之以有效監(jiān)管手段，確保進(jìn)得來(lái)、管得住，是各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)當(dāng)前必須重視和解決的課題。本文從促進(jìn)觀念更新、加快職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，探究零售許可后續(xù)監(jiān)管實(shí)踐中的不足和成因，進(jìn)而提出“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機(jī)制”的措施建議。

關(guān)鍵詞：商事制度改革；零售許可；后續(xù)監(jiān)管

一、引言

“重許可，輕監(jiān)管”甚至“只許可，不監(jiān)管”的現(xiàn)象是多年來(lái)始終影響煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管體系有效運(yùn)行的難題之一，一定程度上削弱了市場(chǎng)管控的實(shí)際成效，同時(shí)部分制度本身設(shè)計(jì)的不合理也使得現(xiàn)有監(jiān)管體制的作用大打折扣。在推行商事制度改革后，事中、事后監(jiān)管成為煙草專賣(mài)管理部門(mén)實(shí)施行政許可權(quán)的新趨勢(shì)、新要求，后續(xù)監(jiān)管工作必須突破傳統(tǒng)監(jiān)管觀念束縛，改變過(guò)去單純依靠行政手段實(shí)施監(jiān)管的方式方法，以適應(yīng)新形勢(shì)下維護(hù)卷煙市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)秩序的迫切需要。

二、商事制度改革對(duì)煙草部門(mén)后續(xù)監(jiān)管工作帶來(lái)的影響

所謂行政許可后續(xù)監(jiān)管，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施許可后對(duì)被許可人行使的監(jiān)督檢查權(quán)。以零售許可為例，行政許可后續(xù)監(jiān)管就是指煙草專賣(mài)管理部門(mén)對(duì)零售許可持證人實(shí)施零售許可活動(dòng)所進(jìn)行的督促和檢查，以確保持證人的證件使用和經(jīng)營(yíng)行為能夠得到規(guī)范實(shí)施。在商事制度改革的大背景下，市場(chǎng)許可準(zhǔn)入的門(mén)檻大大降低，這就催生了大量的卷煙市場(chǎng)零售主體，加大了基層煙草專賣(mài)管理部門(mén)后續(xù)監(jiān)管的壓力和工作量，也直接暴露出煙草專賣(mài)行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管管理職能方面的問(wèn)題。

1.后續(xù)監(jiān)管主體不足，監(jiān)管效率低

近年來(lái)，部分煙草專賣(mài)管理部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家局“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”新要求，嘗試建立“法無(wú)禁止即允許”的煙草專賣(mài)零售許可負(fù)面清單制度，進(jìn)一步放寬了準(zhǔn)入條件，以此營(yíng)造公平有序的卷煙零售市場(chǎng)環(huán)境。此舉在提高煙草專賣(mài)行政許可質(zhì)量、零售客戶滿意度、行業(yè)社會(huì)形象等方面起到了積極的推動(dòng)作用，也最大限度地消除了專賣(mài)許可制度在實(shí)施過(guò)程中的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。但是，零售市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻的降低，使持證零售戶規(guī)模逐步擴(kuò)大，受管轄范圍廣、持證戶數(shù)多、監(jiān)管人員少等因素的制約，零售許可證管理常出現(xiàn)效率低下的問(wèn)題。一些地區(qū)的專賣(mài)管理人員配置不足，人均監(jiān)管戶數(shù)接近400戶，并且要兼顧案件查辦等其他工作，致使市場(chǎng)走訪檢查的周期過(guò)長(zhǎng)，零售戶長(zhǎng)期處在無(wú)人監(jiān)管的“真空”狀態(tài)。

2.后續(xù)監(jiān)管流于形式，監(jiān)管不到位

一些專賣(mài)管理部門(mén)及其專賣(mài)管理人員對(duì)許可證審批發(fā)放高度重視，甚至存在隨意提高準(zhǔn)入門(mén)檻、不當(dāng)設(shè)置準(zhǔn)入條件的思想和做法，但對(duì)于零售許可證后續(xù)管理的重要性則認(rèn)識(shí)不夠，往往存在“重事前審批，輕事后監(jiān)管”的監(jiān)管誤區(qū)。對(duì)于后續(xù)監(jiān)管工作認(rèn)識(shí)上的偏差，造成了缺乏對(duì)零售許可證實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的局面。在監(jiān)管實(shí)踐中，有的專賣(mài)管理人員對(duì)于停業(yè)、歇業(yè)、注銷等問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、手續(xù)辦理不規(guī)范，使得部分零售許可證長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)；零售戶許可證丟失或過(guò)期仍繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象也時(shí)有存在，甚至還存在人證不符、證照不符等現(xiàn)象。致使零售許可的后續(xù)監(jiān)管往往流于形式，起不到應(yīng)有的監(jiān)管效果。

3.后續(xù)監(jiān)管方式落后，監(jiān)管手段單一

現(xiàn)今，煙草專賣(mài)管理部門(mén)主要采用日常巡查和專項(xiàng)治理的方式履行監(jiān)管職責(zé)，后續(xù)監(jiān)管缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度、流程設(shè)計(jì)。雖然“APCD”工作法在各地得到了廣泛應(yīng)用，但在目前的市場(chǎng)監(jiān)管中，專賣(mài)人員的工作方式仍未完全轉(zhuǎn)變，大部分時(shí)間是在市場(chǎng)進(jìn)行例行巡查，或者對(duì)零售戶經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查，缺乏對(duì)零售戶經(jīng)營(yíng)行為的有效分析。同時(shí)，市場(chǎng)檢查主要針對(duì)零售戶的經(jīng)營(yíng)行為，往往忽略了對(duì)持證人零售許可使用方面的監(jiān)督管理，如對(duì)私自轉(zhuǎn)讓零售許可證的行為，調(diào)查取證只局限于對(duì)相關(guān)人員的詢問(wèn)，能夠采取的監(jiān)管查處手段過(guò)于單一。

三、加強(qiáng)煙草專賣(mài)零售許可后續(xù)監(jiān)管的對(duì)策和建議

商事制度改革的推行，要求各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)必須圍繞“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則尋求后續(xù)監(jiān)管工作的新模式，其核心就是要迅速轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，改變過(guò)去以許可審批替代后續(xù)監(jiān)管的慣性思維，變前端控制為后端控制，變靜態(tài)監(jiān)管為動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并充分預(yù)見(jiàn)基層專賣(mài)管理部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題、難題，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路，以盡快適應(yīng)商事制度改革后新的常態(tài)化監(jiān)管需求。

1.突出監(jiān)管重點(diǎn)，進(jìn)一步完善改革制度

商事制度改革中“職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)”的著力點(diǎn)，就是加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管?？梢赃@樣說(shuō)，放權(quán)的過(guò)程也是強(qiáng)化監(jiān)管的過(guò)程，監(jiān)管的過(guò)程也是創(chuàng)新的過(guò)程。在新形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)加深對(duì)后續(xù)監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)，通過(guò)厘清現(xiàn)有監(jiān)管體系，進(jìn)一步完善制度，明確煙草專賣(mài)管理部門(mén)許可證后續(xù)監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管程序。一是在完善各項(xiàng)許可后續(xù)監(jiān)管制度的過(guò)程中，要突出對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和熱點(diǎn)問(wèn)題的監(jiān)管，細(xì)化各級(jí)煙草專賣(mài)監(jiān)管主體的權(quán)限功能和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)，以便于基層煙草專賣(mài)管理部門(mén)集中力量實(shí)施有效監(jiān)管。二是要建立起“相互配合、齊抓共管”的工作機(jī)制，避免基層煙草專賣(mài)管理部門(mén)交叉監(jiān)管、模糊監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生，從而真正使多元監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

2.立足當(dāng)前實(shí)際，優(yōu)化健全監(jiān)管執(zhí)法體系

在依法行政的總要求下，各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)的后續(xù)監(jiān)管工作，應(yīng)該按照“依據(jù)明確、責(zé)罰對(duì)等、監(jiān)督到位、規(guī)范高效”的基本要求，通過(guò)優(yōu)化健全執(zhí)法體系，建立科學(xué)合理的后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法組織體系和規(guī)范高效的后續(xù)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。一是在后續(xù)監(jiān)管工作中，要突出“提升監(jiān)管成效”和“科學(xué)配置資源”的原則，充分發(fā)揮一線煙草專賣(mài)管理部門(mén)和專賣(mài)人員的監(jiān)管“角色”作用，對(duì)卷煙市場(chǎng)零售主體實(shí)施精細(xì)、準(zhǔn)確的管理控制，加快市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)新轉(zhuǎn)型步伐，不斷提高工作效能。二是要完善“橫縱結(jié)合”的監(jiān)管執(zhí)法體系，以后續(xù)監(jiān)管“管、查、處、核”四項(xiàng)職能為主線，通過(guò)實(shí)施橫向聯(lián)合其他行政管理部門(mén)，縱向協(xié)調(diào)各級(jí)專賣(mài)管理部門(mén)的模式，明確各監(jiān)管主體的主要任務(wù)、職責(zé)分工和管理權(quán)限，提高后續(xù)監(jiān)管工作驅(qū)動(dòng)性，形成“職責(zé)明確、相互監(jiān)督”的后續(xù)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。

3.轉(zhuǎn)變工作理念，探索監(jiān)管新模式

隨著卷煙零售主體數(shù)量的快速增長(zhǎng)，監(jiān)管難度將不斷增加，各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)只有不斷創(chuàng)新理念，探索新型市場(chǎng)監(jiān)管模式，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“嚴(yán)管”。一是在實(shí)踐工作中，要從根本上突破現(xiàn)行市場(chǎng)監(jiān)管的主流模式，不再按固定線路、固定頻次漫無(wú)目的地檢查市場(chǎng)，通過(guò)有效運(yùn)用“APCD”市場(chǎng)檢查工作法，落實(shí)“帶著問(wèn)題上市場(chǎng)、提高市場(chǎng)檢查的針對(duì)性和有效性”的要求，實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的精細(xì)化管理，切實(shí)提高后續(xù)監(jiān)管的效率和水平。二是要提升專賣(mài)隊(duì)伍的整體分析研判能力，通過(guò)科學(xué)設(shè)定一系列指標(biāo)和參數(shù)，由專賣(mài)管理人員科學(xué)分析判斷卷煙市場(chǎng)零售主體的真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況，準(zhǔn)確把握整個(gè)卷煙市場(chǎng)的脈搏，便于有的放矢地對(duì)后續(xù)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的梳理、改進(jìn)和提升。

4.創(chuàng)新信用體系建設(shè)，提高監(jiān)管效能

卷煙作為特殊商品，它不僅關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，也直接涉及人民大眾的身體健康。隨著卷煙零售市場(chǎng)的快速發(fā)展，市場(chǎng)零售主體售假、售私等信用缺失問(wèn)題也屢禁不止。因此，加強(qiáng)“卷煙零售主體誠(chéng)信體系”建設(shè)，也是零售許可后續(xù)監(jiān)管的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一是要建立信用登記機(jī)制，加強(qiáng)信息互利共享。通過(guò)積極推動(dòng)零售市場(chǎng)主體違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)和涉證信息庫(kù)的建立和完善，搭建零售市場(chǎng)主體信息資源共享與應(yīng)用平臺(tái)，根據(jù)監(jiān)管需求暢通查詢市場(chǎng)主體誠(chéng)信狀態(tài)、優(yōu)良誠(chéng)信記錄及監(jiān)管警示信息的渠道，發(fā)揮“誠(chéng)信系統(tǒng)”的監(jiān)督效應(yīng)。二是建立信用制約機(jī)制，發(fā)揮信用制約效應(yīng)，增大卷煙市場(chǎng)零售主體的失信違法成本，形成“一處失信、處處制約”、“一處違法、處處受限”的懲戒機(jī)制，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。

四、結(jié)束語(yǔ)

商事制度改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策，也是當(dāng)前各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)的一項(xiàng)重要職能轉(zhuǎn)變，從某種程度上說(shuō)是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。各級(jí)煙草專賣(mài)管理部門(mén)要嚴(yán)格按照“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“先照后證”等許可登記制度，并通過(guò)“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機(jī)制”等手段，盡快適應(yīng)改革推進(jìn)需要，真正實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的目標(biāo)要求。

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作者簡(jiǎn)介：吳春剛（1981.07- ），男，大學(xué)學(xué)歷，通過(guò)煙草專賣(mài)管理師職業(yè)資格（二級(jí)）鑒定，現(xiàn)任職于遼寧省沈陽(yáng)市煙草專賣(mài)局，為煙草行業(yè)職業(yè)技能鑒定專業(yè)專家組成員，煙草專賣(mài)管理師職業(yè)技能鑒定培訓(xùn)教材（三至五級(jí)）編寫(xiě)專家