黃　瑤

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都　610225)

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二元制下集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化研究
——基于貴州省180件集體土地行政案件的分析

黃瑤

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610225)

中國土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析,歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實施中存在的不足,指出行政機(jī)關(guān)征收執(zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位*國有土地上房屋定位為獨(dú)立的法律地位，屬于獨(dú)立的征收對象。而集體土地上房屋定位為土地的附著物，基于房隨地走的原則而附屬于土地征收補(bǔ)償。、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制(包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價值確定程序等)完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和信訪以及群體性事件的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題存在不同認(rèn)識，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級法院之間也存在不同認(rèn)識，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足,指出行政機(jī)關(guān)法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故,重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

(一)案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見表1。

表1　2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況

說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權(quán)人開始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當(dāng)事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

表2　2011-2015年貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件結(jié)案方式對比

說明：數(shù)據(jù)來源于全國法院司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)行政案件二審統(tǒng)計表。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案*詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

(二)案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個人是否有權(quán)對征地行為提起訴訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)群體性事件。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請的訴訟代理人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟代理人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的88.24%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個問題引發(fā)多個糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發(fā)多個案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請一案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復(fù)后再向省政府對用地批復(fù)的合法性申請復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請三案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關(guān)法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯誤、起訴時機(jī)和舉證時限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對人有的“信訪不信法”，采取信訪等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過法定起訴期限而敗訴。

之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

(一)征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個部門規(guī)定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權(quán)利授權(quán)給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,其對集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。實踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時,除了一些宣示性的法條外,幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)只針對國有土地上的房屋,不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時,要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍,如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》(法行他字〔2005〕5號)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后,被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán),房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的,應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

(二)“公共利益”法律界定不明確,公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對類似案件裁判的不同[6]。

(三)政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號,將土地征收的審批權(quán)下放,如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定,還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫,出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：(1)以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個人獨(dú)資企業(yè)為實租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。(2)先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程,先征收土地再辦理報批手續(xù),違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當(dāng)事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實存在。(3)化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條*《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；(三)其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國務(wù)院批準(zhǔn)征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過化整為零的手法,或擅自調(diào)整規(guī)劃,或拆分項目多次征地,達(dá)到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國務(wù)院實施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。(4)臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務(wù)院申請對省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報國務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。(4)強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

(五)行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、濫用職權(quán)等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實施的幾個環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條*《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理條例》第42條*《貴州省土地管理條例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第37條*《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。”、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條*《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第45條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個必經(jīng)程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條*《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門對征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實踐中，存在公告主體(地方政府或土地管理部門)混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級政府申請協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請書后，有責(zé)任對此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議行政協(xié)調(diào)案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府強(qiáng)制拆除房屋案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑強(qiáng)制拆除，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府強(qiáng)制拆除案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷強(qiáng)制拆除決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設(shè)社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。

(一)加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國家整體利益、社會經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實現(xiàn)征收主體、對象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場價格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場等價有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國家的經(jīng)驗采取通過股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

(二)嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對于當(dāng)前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營性用房、違法建筑，可根據(jù)實際經(jīng)營使用狀況、是否辦理營業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時行使的程序不完善，從實質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯優(yōu)勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。，省國土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認(rèn)為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條*《政府信息公開條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。”之規(guī)定。

(三)依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1.從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋，司法應(yīng)對是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實踐中，司法審查應(yīng)通過嚴(yán)格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案*詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2.嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對人權(quán)利保護(hù)、是否對相對人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

3.明確“明顯違法”審查標(biāo)準(zhǔn)，加大合理性審查力度

對于事實認(rèn)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，一般采取實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，如房屋性質(zhì)、房屋面積、權(quán)利人等；對于法律問題的審查，具有高度的獨(dú)立判斷權(quán)，如是否符合公共利益；對程序問題的審查標(biāo)準(zhǔn)，采取重新審查標(biāo)準(zhǔn)。如無送達(dá)回證或無法證明行政行為已確切送達(dá)至被申請人的，具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序，損害被申請人的，應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。明顯違法的具體情形包括：如缺乏征收依據(jù)，補(bǔ)償安置方案未公告的，未按照補(bǔ)償安置協(xié)議或決定進(jìn)行補(bǔ)償安置或不到位的；超越法定職權(quán)范圍的；具體行政行為的實施必然造成案外人合法權(quán)益重大損害的。 對于合理性審查問題，重點(diǎn)在于審查補(bǔ)償安置的合理性，包括安置方式是否合理，搬遷期限是否合理，補(bǔ)償價格是否明顯背離公認(rèn)的市場價值，相同對象是否存在不合理區(qū)別對待。

[1]錢忠好,曲福田.中國土地征用制度：反思與改革J.中國土地科學(xué),2004(5):5-11.

(責(zé)任編輯胡志平)

Legal consideration on the advancement of legalization of collective land expropriation compensation and compensation for housing under the background of the dural structure:Based on the analysis of 180 Cases of collective land administrative cases in Guizhou Province

HUANG Yao

(School of Law,Sichuan University,Chengdu 610225,P.R.China)

There is a unique binary system structure of China’s collective land expropriation compensation and compensation for housing because of China’s land ownership.It cannot satisfy the need of reality for the collective land on the housing expropriation and compensation in practice to Real Rights Law and Land Administration Law.This article will sum up the problems exist in the implementation of the collective land on the housing expropriation and compensation,point out main problems exist in the process of law enforcement by administrative expropriation,and put forward the collective land on the housing expropriation and compensation of the rule of law in the construction of legislation,law enforcement,and strengthen the judicial path by analyzing 180 cases in Guizhou Province Higher People’s court from 2011 to 2015.

collective land; land expropriation; housing expropriation; expropriation and compensation; judicial review

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.05.012

歡迎按以下格式引用：黃瑤.二元制下集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化研究——基于貴州省180件集體土地行政案件的分析[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(5):122-129.

Format:HUANGYao.Legal consideration on the advancement of legalization of collective land expropriation compensation and compensation for housing under the background of the dural structure:Based on the analysis of 180 Cases of collective land administrative cases in guizhou province[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2016(5):122-129.

2016-04-25

黃瑤，女，四川大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士研究生，四川大學(xué)人權(quán)研究中心特約研究員，貴州省高級人民法院法官，主要從事憲法及行政法學(xué)研究，Email:huangyaoscu@126.com。

D923.3

A

1008-5831(2016)05-0122-08