郝艷慧

摘要：國企監(jiān)督機(jī)制的完善是國企改革過程中的重要目標(biāo)和改革順利進(jìn)行的保證。文章結(jié)合中儲糧系統(tǒng)的一系列改革，從建立監(jiān)督基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)和執(zhí)行監(jiān)督程序、評估和報(bào)告監(jiān)督結(jié)果三個(gè)方面對中儲糧監(jiān)督機(jī)制變革的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢進(jìn)行了分析和總結(jié)，通過對具有不同組織特征（多級委托代理關(guān)系）和經(jīng)營特征（從事政策性業(yè)務(wù)）國企的細(xì)化分析，為我國國企監(jiān)督機(jī)制的完善提供參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督機(jī)制 中儲糧公司 變革研究

一、 引言

中儲糧總公司在全國各地設(shè)立了分（子）公司，分公司是總公司的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)總公司的授權(quán)委托負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)中央儲備糧油和直屬庫。2010年6月，河南許昌直屬庫主任和副主任涉嫌貪污、挪用上千萬元公款被檢察機(jī)關(guān)批捕，由此河南分公司貪污窩案曝光，涉及到河南分公司和許昌、周口、駐馬店、安陽等多個(gè)直屬庫。部分直屬庫的貪腐案件表明，中儲糧系統(tǒng)的監(jiān)督體制亟待完善。企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)在于為公司經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性、經(jīng)營信息和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性提供合理保證，而監(jiān)督作為內(nèi)部控制五要素之一，對內(nèi)控其他四個(gè)要素的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)控，在公司內(nèi)部控制中的重要性不言而喻。自2013年下半年以來，中儲糧總公司開始以建立人、財(cái)、物三條垂直管控機(jī)制為主線的改革，實(shí)現(xiàn)了分散型管理到集中型管控的轉(zhuǎn)變，監(jiān)督機(jī)制也得到了完善，提高了公司的經(jīng)營效率。筆者對中儲糧監(jiān)督機(jī)制的變革進(jìn)行了研究，總結(jié)了其監(jiān)督機(jī)制變革的經(jīng)驗(yàn)，并對監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步完善進(jìn)行了展望。

二、中儲糧變革后監(jiān)督機(jī)制分析及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

韓洪靈等（2009）根據(jù)2009年COSO頒布的《監(jiān)督內(nèi)部控制系統(tǒng)的指南》，總結(jié)了包括建立監(jiān)督基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)和執(zhí)行監(jiān)督程序、評估和報(bào)告監(jiān)督結(jié)果這三個(gè)程序的監(jiān)督模型。本文以此監(jiān)督模型為框架，對中儲糧變革后的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了分析。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出制度與組織的交互作用決定了制度變遷的方向，監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)需與組織的目標(biāo)、類型、氛圍、經(jīng)營方式等特征相結(jié)合，本文進(jìn)一步對中儲糧監(jiān)督機(jī)制變革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

（一）強(qiáng)化上級單位的集中管控

1.建立集中型管控體制。中儲糧總公司形成了三級架構(gòu)、兩級法人垂直管理體制，分（子）公司、直屬庫是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體，分公司、直屬庫分布范圍較廣，管理難度較大，為此，分公司根據(jù)直屬庫的區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行了一體化的改革，將所管轄的眾多直屬庫整合為大型的重點(diǎn)中心庫，中心庫對區(qū)域庫推行“經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、入賬并表統(tǒng)計(jì)”五統(tǒng)一管理，被整合庫作為分庫，無法人資格，僅履行基本職能。

這表明需要根據(jù)組織的職能和類型，明確監(jiān)督主體。監(jiān)督機(jī)制包括監(jiān)督理念選擇、監(jiān)督制度建設(shè)、監(jiān)督主體安排、監(jiān)督職責(zé)配置、監(jiān)督范圍劃分和監(jiān)督方式選用等要素。其中，監(jiān)督主體的安排較為關(guān)鍵，不同的監(jiān)督主體具有不同的監(jiān)督意愿和監(jiān)督能力，進(jìn)而會影響監(jiān)督理念、監(jiān)督制度、監(jiān)督方式等要素。中儲糧系統(tǒng)采取三級架構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)維護(hù)區(qū)域市場穩(wěn)定的目標(biāo)，在各地區(qū)設(shè)置了分公司和直屬庫，層層代理，基層單位信息不對稱程度高，利益相對獨(dú)立，在監(jiān)督機(jī)制變革后，總公司通過整合直屬庫縮減管理幅度的方式，為實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的集中管控奠定了基礎(chǔ)，借助多項(xiàng)信息化程度較高的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了日常實(shí)時(shí)監(jiān)督，采用關(guān)鍵人員委派制和巡視制加強(qiáng)了專項(xiàng)監(jiān)督力度，發(fā)揮了總公司監(jiān)督人員較為獨(dú)立、資源相對豐富等優(yōu)勢，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目標(biāo)。

2.重點(diǎn)監(jiān)管一把手權(quán)力。針對基層單位權(quán)力高度集中進(jìn)而很可能導(dǎo)致糧庫變成庫主任“家天下”的弊病，中儲糧系統(tǒng)在直屬庫基礎(chǔ)管理、權(quán)力監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)察、業(yè)績考核等出臺了一系列政策，總公司發(fā)布了《直屬庫經(jīng)營管理規(guī)范運(yùn)行權(quán)力清單》，梳理了10項(xiàng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的權(quán)力邊界和運(yùn)行流程，將權(quán)力分別配置給總公司、分公司和直屬庫，要求重大經(jīng)營決策、資金動用和人事安排實(shí)行前置審批，分公司和直屬庫重要崗位實(shí)行輪崗制，制約了一把手的權(quán)力，確立了從嚴(yán)治企的基調(diào)。

3.優(yōu)化監(jiān)督部門的配置。政策性糧食規(guī)模增加、管理業(yè)務(wù)擴(kuò)展和組織規(guī)模的擴(kuò)大使得中儲糧公司監(jiān)督的難度增加，為此，總公司在所有的分公司均配備了紀(jì)檢書記，并設(shè)立黨群監(jiān)察處，在管理規(guī)模較大的中心庫設(shè)立專職紀(jì)檢審計(jì)監(jiān)察員，在直屬庫設(shè)立紀(jì)委或配備紀(jì)檢委員，分期分批委派總會計(jì)師和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人；建立總公司質(zhì)檢中心、分公司質(zhì)檢中心、直屬庫檢化驗(yàn)室三級監(jiān)督檢查體系，監(jiān)督庫點(diǎn)糧油質(zhì)量，強(qiáng)化了監(jiān)督部門的力量。

（二）規(guī)范各項(xiàng)監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)和執(zhí)行

河南分公司貪腐案件多發(fā)與資源稟賦息息相關(guān)，初始稟賦包括天氣、地域、植物、動物和礦產(chǎn)，不同的稟賦特征使得人們的獲利機(jī)會不同，河南省是全國重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)和小麥生產(chǎn)第一大省，河南分公司每年收儲糧食規(guī)模大，財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用高。糧食資質(zhì)確認(rèn)時(shí)主觀性較高，儲備糧、托市糧和貿(mào)易糧三者并無明顯界限，存在轉(zhuǎn)換空間，固有風(fēng)險(xiǎn)較高，因此，在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)將那些糧食收儲規(guī)模較大、組織變革程度較高的單位作為重點(diǎn)監(jiān)督對象，在分析資源稟賦和業(yè)務(wù)特征后，明確監(jiān)督重點(diǎn)，并執(zhí)行以下監(jiān)督程序：

1.分離政策性和市場性業(yè)務(wù)，明確經(jīng)營邊界。直屬庫的業(yè)務(wù)包括兩種，一是通過收儲和輪換儲備糧與托市糧這兩種政策性糧食獲取國家費(fèi)用補(bǔ)貼，二是通過開展貿(mào)易糧購銷業(yè)務(wù)盈利，這就為直屬庫可能挪用這三種糧食來盜賣出售或填充賬面套取補(bǔ)貼提供了便利。為此，總公司規(guī)定了直屬庫所從事的主業(yè)經(jīng)營范圍，剝離了以前與直屬庫混合經(jīng)營的加工企業(yè)，使其成為獨(dú)立法人，而直屬庫專注政策性業(yè)務(wù)的實(shí)現(xiàn)，這就提高了直屬庫提供政策性業(yè)務(wù)的能力。

2.考察承儲庫資質(zhì)，檔案化分類管理。托市收購時(shí)，承儲企業(yè)可動用提前劃撥的購糧款進(jìn)行收購，后續(xù)還能獲得國家支付的糧食保管費(fèi)和出庫費(fèi)，利益較大，很多糧商很可能會在不具備承儲資格時(shí)，向關(guān)鍵人物進(jìn)行尋租來獲取承儲資格，產(chǎn)生了收購時(shí)暗箱操作和收購后承儲庫問題頻出的風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對這一問題，各直屬庫根據(jù)轄區(qū)庫點(diǎn)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)狀況、企業(yè)信譽(yù)、法人素質(zhì)、管理水平等基礎(chǔ)條件，建立庫點(diǎn)業(yè)務(wù)檔案和誠信檔案，全面掌握轄區(qū)所有委托收儲庫點(diǎn)的基本狀況，分類管理，合格后上報(bào)分公司，經(jīng)分公司批準(zhǔn)后準(zhǔn)予收購，這就大大降低了此類風(fēng)險(xiǎn)。

3.建設(shè)智能化糧庫，完善糧食監(jiān)管制度。為了應(yīng)對糧庫陳舊、虧庫、出庫難和“轉(zhuǎn)圈糧”這一難題，中儲糧系統(tǒng)主要采取了如下措施：各分公司按照總公司的部署，積極建設(shè)智能化糧庫，直屬庫依托糧情遠(yuǎn)程監(jiān)測、糧食智能出入庫監(jiān)管、庫存數(shù)量監(jiān)測技術(shù)等，并采用簽訂保管合同、交納履約保證金、聯(lián)保（擔(dān)保）、加鎖、貼封條等措施予以配合，保證糧食安全，這就大大緩解了因地理位置和人力資源造成的約束，提高了糧庫的監(jiān)管效率。

4.采用網(wǎng)銀和ERP系統(tǒng)，監(jiān)控資金流向。為了保證收購銷售環(huán)節(jié)中的資金安全性，分公司在轄區(qū)所有直屬企業(yè)及參與收購的委托收儲企業(yè)范圍內(nèi)實(shí)行網(wǎng)銀結(jié)算，規(guī)定銷售貨款必須直接回籠到直屬企業(yè)銀行賬戶，對每筆購銷貸款的流向進(jìn)行監(jiān)控，建立月度貸款通報(bào)制，每月堅(jiān)持進(jìn)行財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)和倉儲三賬核對。利用ERP系統(tǒng)，進(jìn)行報(bào)表分析，將傳統(tǒng)的事后核算模式，變?yōu)闃I(yè)務(wù)活動和會計(jì)核算同步完成的模式，這就提高了財(cái)務(wù)信息的時(shí)效性。

5.總公司加大巡視力度，強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)督。除了完善日常監(jiān)督程序外，中儲糧總公司也加大了專項(xiàng)監(jiān)督力度，如完善巡視制度，設(shè)立巡視辦公室，對重點(diǎn)投資項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)，對分公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。組織全系統(tǒng)開展糧油數(shù)量、質(zhì)量、安全和租庫的“四查”工作，并派出督查組對分（子）公司進(jìn)行專項(xiàng)督查。一般來說，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制可分為三個(gè)層級，對于大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)，可通過企業(yè)業(yè)務(wù)部門人員自行檢查和遵循性查核化解；對于因新流程規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)意識不足或作業(yè)生疏、曾出現(xiàn)過事故等內(nèi)控薄弱之處的非預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，采用證實(shí)性查核來應(yīng)對；對于高層忽視內(nèi)部控制、帶頭徇私舞弊、內(nèi)部監(jiān)督資源不足等風(fēng)險(xiǎn)，外部稽核較為有效。中儲糧將基層單位自查上報(bào)和上級單位巡視整改機(jī)制相結(jié)合，配合使用事前審批機(jī)制和事后監(jiān)督程序，符合成本效益原則。

（三）重視監(jiān)督結(jié)果的評估和報(bào)告

中儲糧依托信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了對各直屬庫糧食收儲、資金運(yùn)作、人員選聘等方面的實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將在糧食出庫、糧食收購、庫存管理及資金使用中易出現(xiàn)的四大違規(guī)行為視為“四害”，列入依紀(jì)依規(guī)從重或加重處分的范疇，適用“一旦發(fā)生，堅(jiān)決予以嚴(yán)厲處分”的零容忍規(guī)定，河南分公司貪腐等違規(guī)事件的主要負(fù)責(zé)人得到了黨政紀(jì)處分、經(jīng)濟(jì)處罰、移送司法機(jī)關(guān)的處理，并在全系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行了通報(bào)，可見中儲糧總公司增加了懲處力度，以便形成威懾。

積極利用監(jiān)督結(jié)果，對違規(guī)問題進(jìn)行反饋。內(nèi)部控制的高效運(yùn)行需要打造一個(gè)連貫且閉合的“設(shè)計(jì)-實(shí)施-監(jiān)督-考核評價(jià)-優(yōu)化改進(jìn)-再實(shí)施”的閉環(huán)，中儲糧積極利用分公司自查、總公司巡視的查核結(jié)果，對違規(guī)行為加大懲罰力度，既可提高違約成本，減少高層利用規(guī)則漏洞設(shè)租尋租的動機(jī)，也可通過對已涉案人員的處置，形成一種心理威懾效應(yīng)，起到教育效果，營造一個(gè)“不敢貪”的環(huán)境氛圍。

三、中儲糧監(jiān)督機(jī)制變革趨勢展望

（一）建立監(jiān)督基礎(chǔ)：發(fā)揮基層監(jiān)督優(yōu)勢

1.總公司以垂直管控為主，地方以分級管理為輔。地方政府和地方企業(yè)之間的信息不對稱程度較低，完善地方分級管理制度勢在必行，在現(xiàn)有中儲糧實(shí)行垂直管理的基礎(chǔ)上，可采取如下措施：一方面，應(yīng)明確中儲糧總公司、地方分公司、地方政府（糧食局）三者的權(quán)責(zé)，給予地方政府充分的監(jiān)管權(quán)；另一方面，建立激勵(lì)相容的獎(jiǎng)懲機(jī)制，可將分公司目標(biāo)完成情況納入政府相關(guān)責(zé)任人的考核中，提高地方監(jiān)管積極性。

2.健全群眾舉報(bào)制度，激發(fā)基層監(jiān)督活力。中儲糧主要依靠自上而下的檢查巡視機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，針對中儲糧基層人員較多、業(yè)務(wù)規(guī)模較大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)激發(fā)基層的監(jiān)督活力。一是可嘗試引入同一層級不同業(yè)務(wù)流程員工之間的相互監(jiān)督機(jī)制，如讓下一環(huán)節(jié)的員工監(jiān)督上一環(huán)節(jié)員工的作業(yè)，并計(jì)入績效考核。二是完善不同層級員工的監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，讓下級員工監(jiān)督上級員工，舉報(bào)制度能否真正發(fā)揮作用，除了明確界定責(zé)任義務(wù)外，還有賴于舉報(bào)結(jié)果反饋、舉報(bào)人保護(hù)和相應(yīng)的績效評價(jià)及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的配合。

（二）設(shè)計(jì)和執(zhí)行監(jiān)督程序：明確監(jiān)督目標(biāo)和思路

1.根據(jù)企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，確定監(jiān)督目標(biāo)。中儲糧既具有政策性業(yè)務(wù)，也有市場性業(yè)務(wù)，應(yīng)根據(jù)此特點(diǎn)，執(zhí)行不同的監(jiān)督程序。承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的直屬庫的監(jiān)督目標(biāo)應(yīng)該以保證糧食安全、應(yīng)對突發(fā)事件、調(diào)控市場、穩(wěn)定糧價(jià)等保障能力目標(biāo)為首，以進(jìn)行成本控制、提高營運(yùn)效率等財(cái)務(wù)目標(biāo)為次，并建立健全糧食周轉(zhuǎn)率、庫存變動率，補(bǔ)貼費(fèi)用變動率等細(xì)化指標(biāo)監(jiān)督機(jī)制；對于承擔(dān)盈利性業(yè)務(wù)的部門來說，可適當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督目標(biāo)，重點(diǎn)監(jiān)督那些有助于實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)的關(guān)鍵性控制程序。

2.轉(zhuǎn)變監(jiān)督思路，從過程控制到結(jié)果分析。中儲糧通過關(guān)鍵人員委派制和巡視制來進(jìn)行監(jiān)管，體現(xiàn)了過程控制的監(jiān)督思路，但巡視制度不可能形成常規(guī)性的監(jiān)督局面，不排除巡視中發(fā)現(xiàn)的一些問題會反彈的情況，且監(jiān)督成本較高，可從強(qiáng)調(diào)過程控制的監(jiān)督思路轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)對報(bào)告信息質(zhì)量監(jiān)督思路上去。舉措如下：分公司在梳理業(yè)務(wù)核算流程的基礎(chǔ)上，依據(jù)管理的不同需求，出具成本報(bào)告、社會責(zé)任報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告等，由總公司考察報(bào)告的可靠性和決策有用性，這樣不僅可降低監(jiān)督成本，還可對不同區(qū)域分公司的責(zé)任履行、績效完成情況進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，提高?jīng)營效率。

（三）評估和利用監(jiān)督結(jié)果：重視信息公開和信譽(yù)機(jī)制

1.依托現(xiàn)有信息平臺，加大信息公開力度。中儲糧系統(tǒng)應(yīng)在已公開的總公司組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)類型、規(guī)章制度、文化建設(shè)等狀況披露的基礎(chǔ)上，從橫向上擴(kuò)展對財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬、監(jiān)督中問題及整改情況的詳細(xì)說明，增加信息數(shù)量；從縱向上加深對各分公司和直屬庫的單獨(dú)披露，豐富披露層級，發(fā)揮媒體輿論和社會公眾的監(jiān)督作用。

2.違規(guī)計(jì)入誠信檔案，發(fā)揮信譽(yù)機(jī)制的作用。因契約具有不完全性，高昂的監(jiān)督和實(shí)施成本使得違約、偷盜和欺騙行為不能完全避免。信譽(yù)機(jī)制在促使契約的自我實(shí)施中發(fā)揮著重要的作用，可將相關(guān)人員的違規(guī)違紀(jì)情況詳細(xì)記錄，并加強(qiáng)在人員選聘晉升中對誠信、思想道德素質(zhì)的考核。對正直、誠實(shí)等觀念的信奉，利用傳統(tǒng)文化重視名聲的習(xí)俗，能促使人們做出恰當(dāng)?shù)男袨檫x擇。Z

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