文/牛文強(qiáng)

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廣西高速公路PPP融資模式下的探索

文/牛文強(qiáng)

當(dāng)前，我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的融資主要采用傳統(tǒng)融資模式，主要模式為銀行貸款。隨著資金需求的不斷加大，銀行貸款這種比較單一的融資模式已經(jīng)很難滿足高速公路發(fā)展需求，通過股票發(fā)行及公司債券的發(fā)行一定程度上緩解了高速公路資金的壓力。但是，因傳統(tǒng)融資模式審批程序較復(fù)雜，企業(yè)債務(wù)壓力大，這些成為了高速公路建設(shè)快速發(fā)展的瓶頸。為有效保障我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)高速公路的可持續(xù)發(fā)展，改善高速公路投融資體制及環(huán)境，發(fā)展新的投融資渠道和組合結(jié)構(gòu)尤其重要，進(jìn)一步完善高速公路項(xiàng)目的信用評(píng)級(jí)和擔(dān)保制度，有效識(shí)別和防范高速公路項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步改善高速公路經(jīng)營(yíng)管理方式，設(shè)計(jì)出更加適合現(xiàn)代投融資管理體制的激勵(lì)和約束機(jī)制，已成為目前高速公路建設(shè)非常重要的任務(wù)。

廣西高速公路；PPP融資模式；創(chuàng)新

“十三五”期間，廣西的高速公路建設(shè)事業(yè)還需要有新的發(fā)展，有必要深入研究中央和廣西人民政府新的政策導(dǎo)向有可能對(duì)廣西高速公路投融資體制和運(yùn)行機(jī)制所產(chǎn)生的重要影響，并抓住這一有利時(shí)機(jī)，進(jìn)一步探索廣西高速公路投融資模式，為廣西高速公路事業(yè)實(shí)現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

一、廣西高速公路PPP模式目前現(xiàn)狀及存在的問題

（一）當(dāng)前PPP模式遇到的困難

1.當(dāng)前我國(guó)PPP模式遇到普遍現(xiàn)象之一，就是政府方契約意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)資本碰到政府方違約時(shí)無所適從，救濟(jì)成本特別的高。假如政府與社會(huì)資本在相互合作，政府認(rèn)為自己地位較高，不具有平等協(xié)商的理念及守法依約的意識(shí)，而一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本要投資運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的義務(wù)，同時(shí)政府對(duì) PPP合同按照自己的理解進(jìn)行隨便解釋，PPP項(xiàng)目是不會(huì)取得成功的，政府和社會(huì)資本無法實(shí)現(xiàn)合作。

2.融資支持體系未建立

一是融資渠道不暢。PPP項(xiàng)目融資規(guī)模大，時(shí)間長(zhǎng)，從國(guó)內(nèi)看，銀行信貸依然是最主要的融資渠道，而全球金融危機(jī)后，銀行監(jiān)管新舉措使得融資期限變短，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的融資來源，導(dǎo)致融資渠道不暢。

二是融資成本偏高。對(duì)于實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行融資，政府希望是低成本下的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，資金成本最好能維持在基準(zhǔn)利率的水平，國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行也許可以提供此類貸款，而商業(yè)銀行、信托、基金等提供的貸款，資金的成本往往會(huì)在8％左右，這種資金成本上的差異，也使得項(xiàng)目難以談成，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的合作。

3.配套政策有待進(jìn)一步完善

一是配套政策阻礙。大部分的PPP項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身難以產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性的收益，需連帶其他項(xiàng)目，實(shí)踐中多為土地資源，而土地需要走招拍掛流程，這塊土地能否會(huì)落入到項(xiàng)目承包方，就存在疑問。項(xiàng)目承包方大多數(shù)無法獲得土地使用權(quán)，這樣的連帶條件，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，在大型企業(yè)的投資委員會(huì)上是很難獲得通過，也無法實(shí)現(xiàn)順利合作。

二是調(diào)價(jià)機(jī)制不明確。在PPP項(xiàng)目前期規(guī)劃及后期的實(shí)施中，社會(huì)資本最關(guān)注的無疑是投入資本的回報(bào)率，而PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度較長(zhǎng)、投資額度較大，隨著環(huán)境和政策的變化，社會(huì)資本的利潤(rùn)能不能得到保障，會(huì)在很大程度上影響社會(huì)資本在PPP模式項(xiàng)目上投資的信心，所以探索建立有效的浮動(dòng)收益機(jī)制，這是社會(huì)資本能否參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比較重要的因素。政府和社會(huì)資本需要形成一種動(dòng)態(tài)合作伙伴關(guān)系，在協(xié)議中確定重新談判的觸發(fā)機(jī)制及調(diào)解機(jī)制，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的。

（二）民間資本對(duì)公路投資意愿低，高速公路PPP模式融資受限

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1-4月民間投資鐵路運(yùn)輸業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)的資金分別是42億元、1007億元，分別增長(zhǎng)-35.8％、8.3％，分別僅占全部鐵路、道路運(yùn)輸業(yè)比例是2.9％、14.58％。這與前四月的全國(guó)固定資產(chǎn)投資中民間投資占比62.1％差距很大。這也表明，目前民企對(duì)鐵路、公路等并不感興趣。

事實(shí)上，除了國(guó)家鐵路外，很多中西部的二三線城市要修地鐵，包括洛陽、西安、貴陽等，因?yàn)槌菂^(qū)人口不是很多，未來如何盈利是個(gè)難題。對(duì)此，西南交大交通運(yùn)輸學(xué)院教授彭其淵認(rèn)為，民營(yíng)資本不愿介入鐵路等，可能與相關(guān)的體制因素沒有解決有關(guān)系，因?yàn)殡y以參與調(diào)度和運(yùn)營(yíng)。國(guó)家要吸引社會(huì)民營(yíng)資本進(jìn)入，需要解決機(jī)制體制等問題。鐵路投資還是要多渠道。“國(guó)家投入、地方投入，民企等都必不可少。”“PPP東部熱西部冷，西部地區(qū)是城鎮(zhèn)化率的洼地，這表明未來在西部地區(qū)將有極大的投資需求。”李國(guó)平稱，在西部地區(qū)地方政府財(cái)政較弱的背景下，社會(huì)資金的參與顯得非常重要。

（三）PPP融資成本控制的全過程難點(diǎn)

PPP融資成本控制的風(fēng)險(xiǎn)包括融資風(fēng)險(xiǎn)、資金未及時(shí)足額到位、設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤、征地拆遷延誤、合同文件不完備、建設(shè)工期超期、投資額超支、施工安全風(fēng)險(xiǎn)、施工質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求不足風(fēng)險(xiǎn)、政府補(bǔ)貼不能及時(shí)到位風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)超支風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

1.征地拆遷工作的順利實(shí)施是工程施工正常推進(jìn)的重要前提。若征遷工作滯后，或國(guó)家拆遷補(bǔ)償政策發(fā)生變化，將直接影響施工進(jìn)度。征地拆遷滯后造成工期延誤，將會(huì)給投資方帶來建安成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。

2.投資額超支風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)對(duì)投資方產(chǎn)生很大的影響。項(xiàng)目前期對(duì)工程可能存在的技術(shù)、工程量等情況分析深度不夠，后期也可能會(huì)存在設(shè)計(jì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及超概算風(fēng)險(xiǎn)。另外，利率變動(dòng)也會(huì)影響項(xiàng)目的投資額。

二、高速公路PPP融資模式分析

（一）PPP招標(biāo)融資成本控制分析

PPP項(xiàng)目前期工作到位、方案設(shè)計(jì)優(yōu)秀、投資競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，各個(gè)投標(biāo)人能在實(shí)施方案編制階段財(cái)務(wù)測(cè)算區(qū)間內(nèi)報(bào)價(jià)，可以充分實(shí)現(xiàn)有效的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)投資的社會(huì)資本，有水平適中的回報(bào)，盈利而不是暴利，可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)招標(biāo)流程公正規(guī)范、成本可以控制、市場(chǎng)化與專業(yè)化?？梢詣?chuàng)新項(xiàng)目競(jìng)價(jià)方式，為高速公路建設(shè)單位確定合作伙伴提供更加開闊的操作思路。高速公路建設(shè)單位目的，主要在其支出最小的情況下，能提高高速公路服務(wù)質(zhì)量和安全性；社會(huì)資本參與的目的是，利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，在最可能短的時(shí)間內(nèi)收回相應(yīng)的投入成本，并獲得較合理回報(bào)。平衡兩方利益訴求是非常重要的，關(guān)系到項(xiàng)目能否順利實(shí)施，所以，高速公路建設(shè)單位在設(shè)計(jì)競(jìng)價(jià)方式時(shí)，就要考慮給予社會(huì)資本一定的自主選擇權(quán)，考慮可行性缺口補(bǔ)貼支付年限，社會(huì)資本可以根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受的能力、回報(bào)的要求等因素綜合考慮，自由選擇購(gòu)買30年特許經(jīng)營(yíng)期的合理權(quán)利金。高速公路建設(shè)單位應(yīng)充分尊重各社會(huì)資本投資偏好，高速公路建設(shè)單位的得到社會(huì)投資人中標(biāo)后提交的權(quán)利金以后，將此權(quán)利金用于成立高速公路專項(xiàng)支持基金?；鹬匈Y金專門用于項(xiàng)目中后期高速公路配套設(shè)施保養(yǎng)，以最大可能地降低項(xiàng)目資產(chǎn)總體成本。

（二）PPP融資模式途徑選擇

高速公路集團(tuán)公司部分效益差、政治影響力弱、偏遠(yuǎn)山區(qū)的高速公路項(xiàng)目可以采用政府擔(dān)保+交通產(chǎn)業(yè)基金+補(bǔ)償機(jī)制PPP模式，使擔(dān)保增信作用得以有效發(fā)揮，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)參與 建設(shè)PPP項(xiàng)目的積極性、主動(dòng)性，共同推動(dòng) PPP 項(xiàng)目建設(shè)。政府擔(dān)保+交通產(chǎn)業(yè)基金+補(bǔ)償機(jī)制PPP模式體現(xiàn)以下3個(gè)方面特點(diǎn)：第一引入擔(dān)保增信，管控各方風(fēng)險(xiǎn)，從而保證交易順利實(shí)施；第二設(shè)置了 PPP 項(xiàng)目的資本金模式，積極引進(jìn)交通產(chǎn)業(yè)基金參與PPP 項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)交通產(chǎn)業(yè)和金融資本；三是綜合成本可控制，綜合融資的成本原則上控制在每年 7.5％內(nèi)，最高不超過每年 8％。同時(shí)可以促進(jìn)集團(tuán)公司由大交通及實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)向產(chǎn)融結(jié)合過渡階段。高速公路集團(tuán)公司部分車流量大、政治影響力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)附加值高的高速公路項(xiàng)目可以暫不建議PPP模式。

高速公路集團(tuán)公司實(shí)際上具有一定程度的政府職能和不完全市場(chǎng)主體的雙重身份，必須在承擔(dān)政府職責(zé)、建設(shè)高速公路的同時(shí)，保持相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)主體身份、維護(hù)投融資主體的必要利益，實(shí)現(xiàn)兩者間的平衡。如何實(shí)現(xiàn)兩者間的平衡，保障投融資主體擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，并最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更好的為高速公路融資擔(dān)當(dāng)主力軍，這就需要集團(tuán)公司在發(fā)展過程中如何思考創(chuàng)新融資方式， 構(gòu)建現(xiàn)金流保障平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，謀求跨越發(fā)展。

三、廣西高速公路PPP模式對(duì)策研究

（一）建立有效的政策保障體系

PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)施，需要政府方面積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供全方位保障。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，政府的角色需要由領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成全程參與者和全力保障者，并要出臺(tái)項(xiàng)目配套的相關(guān)政策，同時(shí)需成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，更好的保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（二）建立完備PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

政府應(yīng)全程參與PPP建設(shè)項(xiàng)目，履行監(jiān)督管理職能。要通過監(jiān)管的方式確定承諾機(jī)制，保證企業(yè)資金安全，降低融資成本，并建立對(duì)企業(yè)的投資激勵(lì)機(jī)制。政府監(jiān)管須要保障企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，使接受監(jiān)管企業(yè)能獲得足夠多的收益，包含運(yùn)營(yíng)成本，保障企業(yè)按時(shí)回收固定成本。明確政府與市場(chǎng)的邊界、設(shè)計(jì)詳細(xì)的監(jiān)管機(jī)制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管的重要一環(huán)。政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計(jì)劃、申請(qǐng)的審批及建設(shè)、試運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收、備案，運(yùn)營(yíng)的過程和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查三個(gè)方面，不同階段的政府監(jiān)督控制，政府的監(jiān)督應(yīng)貫穿事前、事中、事后的全過程。監(jiān)管范圍上是投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過程；監(jiān)督時(shí)序是事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管；監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合明確內(nèi)容，遵守能量化盡量量化，不能量化盡量細(xì)化原則。

（三）明確PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則

PPP項(xiàng)目一般是周期長(zhǎng)，可能產(chǎn)生市場(chǎng)變化、政策變動(dòng)等各種風(fēng)險(xiǎn)，所以必須明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因公共政策及外部環(huán)境等因素造成的風(fēng)險(xiǎn)主要應(yīng)由政府承擔(dān)，而私人部門承擔(dān)主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本與政府的合作中往往處于相對(duì)弱勢(shì)地位，必須要避免政府將太多風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本。同時(shí)，也要避免灰色交易及利益輸送，避免政府為社會(huì)資本承擔(dān)隱性擔(dān)保，從而加劇已經(jīng)存在的地方債問題。總之，政府與企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系必須厘清。為了政府與社會(huì)投資人具有長(zhǎng)期穩(wěn)定合作關(guān)系，以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配作為核心，整體考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府方與社會(huì)投資人之間進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。一是對(duì)于項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，如利率或融資成本上升、建設(shè)成本的超支、建設(shè)進(jìn)度延期、運(yùn)營(yíng)成本超支等風(fēng)險(xiǎn)則由社會(huì)投資人承擔(dān)。二是對(duì)于車流量需求不足的風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)投資人承擔(dān)；政府可以通過設(shè)置最低車流量保障機(jī)制，減少社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，實(shí)際車流量需求水平高于預(yù)期時(shí)，設(shè)置收益分成機(jī)制。三是對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。四是對(duì)政策與法律風(fēng)險(xiǎn)，分為兩類：一類政府方可控的政府規(guī)章和政策變化引起的損失和成本增加，由政府承擔(dān)；二類超出政府方可控范圍的政策和政府規(guī)章的變化風(fēng)險(xiǎn)（如由國(guó)家或上級(jí)政府頒行的法律、法規(guī)和政策風(fēng)險(xiǎn)），則由雙方共同承擔(dān)。

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（作者單位：廣西交通投資集團(tuán)有限公司）