孟靈霞

摘要：社會保險基金預(yù)算制度在我國建立時間相對較短，預(yù)算編制實踐中遇到的問題也較多，文章主要結(jié)合實際工作中遇到的相關(guān)問題，探尋相應(yīng)的解決辦法，以期對基金預(yù)算編制工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：社會保險基金 預(yù)算編制 問題 對策

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0109-02

社會保險基金預(yù)算是根據(jù)國家社會保險和預(yù)算管理法律法規(guī)建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。隨著社會保險覆蓋面不斷擴大、參保人數(shù)較快增長，待遇支付逐年提高，加之較多復雜的歷史遺留問題等影響，我國社會保險事業(yè)的發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，社會保險基金平穩(wěn)運行更顯得尤為重要。社會保險基金實行預(yù)算管理，對于增強政府宏觀調(diào)控能力、強化社會保險基金的管理和監(jiān)督、保證社會保險基金安全完整、提高社會保險基金運行效益、促進社會保險制度可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。我國從2010年開始試編獨立的社會保險基金預(yù)算，在全國范圍內(nèi)建立了社會保險基金預(yù)算制度。過去幾年里，社會保險基金預(yù)算管理取得了較快的發(fā)展，但社保經(jīng)辦機構(gòu)在基金預(yù)算管理實踐中仍存在不少問題，尤其是作為其中重要一環(huán)基金預(yù)算編制中遇到的問題顯得更為突出。

一、經(jīng)辦機構(gòu)社會保險基金預(yù)算編制中存在的問題

（一）基層經(jīng)辦機構(gòu)及人員對社保基金預(yù)算編制的參與度較低。眾所周知，我國社?；鸢唇y(tǒng)籌地區(qū)進行管理，各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)辦模式各有不同，缺乏全國統(tǒng)一的管理模式，相關(guān)的基金管理模式及流程區(qū)別也較大。就社?；痤A(yù)算編制來講，一般是上級部門編報制定所屬省市年度預(yù)算指標，下達指標至各基層經(jīng)辦機構(gòu)，基層經(jīng)辦機構(gòu)負責預(yù)算指標的具體執(zhí)行，這樣的模式因基層經(jīng)辦機構(gòu)及人員對社?；痤A(yù)算編制的參與度較低，不利于基層經(jīng)辦機構(gòu)主觀能動性的發(fā)揮，可能造成基層經(jīng)辦機構(gòu)實際執(zhí)行結(jié)果與上級下達的預(yù)算指標相脫節(jié)，出現(xiàn)較大偏差。

實踐中，社?；痤A(yù)算建立的時間較短，部分省市和地區(qū)掌握大量一線動態(tài)和情況的基層經(jīng)辦機構(gòu)還未能參與進社保基金預(yù)算編制工作中來，通常由上一級管理部門統(tǒng)一下達征繳指標，通過單一的擴面任務(wù)完成指標接受考核，而上級管理部門管轄的基層經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)量又較多，且各經(jīng)辦機構(gòu)情況各有差別，相應(yīng)的基金預(yù)算編制工作的難度也會加大。這種情況下，如果上級管理部門負責預(yù)算編制的人員對各基層經(jīng)辦機構(gòu)情況了解較為全面，那么其制訂的預(yù)算指標與實際情況的契合度會比較高，基層經(jīng)辦機構(gòu)執(zhí)行預(yù)算情況也會較為理想；反之，則非常容易造成基層經(jīng)辦機構(gòu)因面臨的所屬區(qū)域內(nèi)特殊情況而完成預(yù)算指標較為困難或者完成預(yù)算指標超額較多。究其原因，主要在于基層經(jīng)辦機構(gòu)所屬區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等宏觀因素直接影響該區(qū)域參保企業(yè)及人數(shù)的規(guī)模，而上級預(yù)算編制部門很難及時全面獲悉這些區(qū)域內(nèi)更為細化及具體的政策，則基層經(jīng)辦機構(gòu)在預(yù)算指標的實際執(zhí)行中勢必會與預(yù)算指標出現(xiàn)較大偏差，難以真正實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算管理中預(yù)算考核的初衷。

（二）社會保險基金預(yù)算編制人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗，水平層次不齊。社會保險基金預(yù)算制度建立時間相對較短，相關(guān)領(lǐng)域的研究理論及成果也相對較少，基金預(yù)算管理人員專業(yè)經(jīng)驗不足，水平層次不齊的問題較為突出。社會保險基金收入預(yù)算與所屬區(qū)域上年度基金預(yù)算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟社會發(fā)展水平預(yù)測以及社會保險工作計劃等方面緊密相關(guān)，而這些因素具有高度的宏觀和全局性，往往與該區(qū)域的長遠規(guī)劃發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)布局政策及發(fā)展規(guī)劃等密切相關(guān)。參與社?；痤A(yù)算編制人員則往往對此類信息關(guān)注不夠或者受政策公開程度等因素所限，對所屬經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)的區(qū)域全局性及產(chǎn)業(yè)政策及導向了解不足，缺乏相關(guān)經(jīng)驗，這樣預(yù)算編制時難以全面通盤考慮，一定程度上會影響所制定的預(yù)算指標的準確性。此外，眾多參與基金預(yù)算編制人員的學歷及專業(yè)背景差別較大，短時間內(nèi)提升預(yù)算編制人員的專業(yè)水平也難以實現(xiàn)，這些對預(yù)算編制工作質(zhì)量影響頗為顯著。

（三）基金預(yù)算編制方法較為單一，有待發(fā)掘?qū)嵅傩暂^強的編制方法。目前，社會保險基金預(yù)算編制主要做法是通過計算分析歷年指標增長變動情況，主觀估計調(diào)整后得出一個增長率，在上年實際執(zhí)行數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上測算出相關(guān)預(yù)算指標，而非依據(jù)各險種具體情況和影響因素不同、因地制宜，采用相應(yīng)的方法進行編制。社會保險基金預(yù)算編制主要分為基金收入、基金支出預(yù)算兩大部分，其中收入預(yù)算編制涉及主要參數(shù)為繳費人數(shù)、繳費基數(shù)及繳費費率，根據(jù)歷史情況結(jié)合本年主要變動因素，分別估算一個較為合理的增長比率，據(jù)以測算基金收入預(yù)算指標較為合理，這種方法相對較為簡單也易操作，目前在基金預(yù)算編制中普遍采用，其關(guān)鍵點在于綜合通盤考慮編制單位預(yù)算收入重大影響因素確定合適的增長率。然而基金支出預(yù)算影響因素則涉及多項，社會保險各險種待遇支付政策及項目類別差別較大，且歷年數(shù)據(jù)無明顯的線性規(guī)律，如果仍采用單一的增長率測算，可以預(yù)見，得出的預(yù)算編制結(jié)果與實際結(jié)果會出現(xiàn)較大的差距。這也是近幾年基金支出預(yù)算與決算結(jié)果差異較大的重要原因之一。預(yù)算方法的單一化問題對預(yù)算編制精度及質(zhì)量影響尤為關(guān)鍵，就目前情況看，預(yù)算編制方法的研究及提高是預(yù)算編制亟需解決的問題。

二、基金預(yù)算編制工作的相關(guān)建議及對策

（一）調(diào)動基層經(jīng)辦機構(gòu)參與所屬區(qū)域的基金預(yù)算編制工作，加大基金預(yù)算編制人員培訓力度。上級管理部門可以嘗試將基金預(yù)算編制工作分解下放至各基層經(jīng)辦機構(gòu)，將預(yù)算編制和考核分開，基層經(jīng)辦機構(gòu)負責基金預(yù)算編制工作，而上級部門負責制訂統(tǒng)一的預(yù)算管理制度并對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核激勵，這也有利于調(diào)動基層經(jīng)辦機構(gòu)的積極性，提高基金預(yù)算管理工作的精度。北京市在編制2015年預(yù)算時，已經(jīng)改變以往由市一級統(tǒng)一確定各區(qū)縣經(jīng)辦機構(gòu)擴面征繳指標并以此為依據(jù)對各區(qū)縣經(jīng)辦機構(gòu)進行考核的做法，而改為由下一級區(qū)縣經(jīng)辦機構(gòu)負責制訂所屬區(qū)域的基金預(yù)算指標，完成相關(guān)預(yù)算編制工作，市中心重點負責預(yù)算數(shù)據(jù)匯總調(diào)整、預(yù)算工作指導及考核等。

基層經(jīng)辦機構(gòu)可以抽調(diào)相關(guān)經(jīng)驗較為豐富的人員，組建基金預(yù)算編制專業(yè)團隊，詳細分析和了解其所服務(wù)區(qū)域內(nèi)參保企業(yè)及人員現(xiàn)有的實際情況，與所屬區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)溝通，獲悉對區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的宏觀發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)調(diào)整等重點政策，綜合歷年變動情況，更為科學、客觀地展開預(yù)算編制工作。上一級部門據(jù)此匯總分析各基層經(jīng)辦機構(gòu)預(yù)算數(shù)據(jù)后得出的最終預(yù)算指標將更為客觀和準確。基層經(jīng)辦機構(gòu)今后在實際工作中，可以通過定期與非定期的專業(yè)培訓，嘗試網(wǎng)絡(luò)課堂、面授等多種培訓形式，多方法多途徑大力提高預(yù)算編制工作相關(guān)人員的專業(yè)水平與能力，使得基金預(yù)算編制團隊的工作更為高效和精準。

（二）加強信息系統(tǒng)建設(shè)力度，開發(fā)相關(guān)的社會保險基金預(yù)算軟件。在當前信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，基金預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)工作則顯得較為落后。很多經(jīng)辦機構(gòu)在編制基金預(yù)算時，多數(shù)以歷年基金收入的單一總量數(shù)據(jù)為依據(jù)進行簡單的測算，無法采用較為復雜的預(yù)算模型及方法。如果能建立專用的社?；痤A(yù)算信息系統(tǒng)，提取和搜集大量的歷史數(shù)據(jù)，深度分析挖掘以往歷史數(shù)據(jù)的特征和規(guī)律，建立相關(guān)精算模型，用于預(yù)算編制工作，尤其是研究開發(fā)與各地社會保險政策配套相關(guān)的基金預(yù)算專業(yè)軟件，將會大大提高預(yù)算的精度和科學性，提升預(yù)算編制水平。

當前實際工作中，全國各省市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)都有相關(guān)的社保經(jīng)辦操作系統(tǒng)，這對于相關(guān)社保數(shù)據(jù)信息搜集和管理來講相當于一個非常強大的信息平臺，依據(jù)這一平臺所提供的實際數(shù)據(jù)，有針對性地開發(fā)相關(guān)基金預(yù)算軟件，對于社會保險基金預(yù)算管理整體工作都有重要的意義。

（三）探索發(fā)掘?qū)嵱眯詮姟⒍鄻踊幕痤A(yù)算編制方法。可以嘗試通過與高校、科研院所等單位多渠道多途徑合作，積極探索基金預(yù)算方法方面的研究。實踐中，大力鼓勵和引導各省市預(yù)算編制人員鉆研相關(guān)基金預(yù)算編制理論，與實踐結(jié)合，因地制宜，針對不同的險種，尋找更為適合的基金預(yù)算編制方法。

在當前實際工作中，社會保險基金收入預(yù)算主要通過測算相關(guān)影響因素的增長率的方法簡單易行，從2015年北京市各區(qū)縣社會保險基金預(yù)算收入編制與相應(yīng)基金決算結(jié)果對比來看，排除重大政策性調(diào)整等非常規(guī)影響，基金預(yù)算收入指標完成率達到了預(yù)期。這也說明該方法對于基金收入預(yù)算編制較為實用，但該方法用于基金支出預(yù)算的編制則會產(chǎn)生較大偏差，基金支出預(yù)算編制方法需要根據(jù)不同險種差別選擇，其關(guān)鍵點在于依據(jù)影響待遇支付的關(guān)鍵因素確定相應(yīng)的編制方法。以養(yǎng)老保險基金支出預(yù)算為例，養(yǎng)老金支出主要受待遇支付人數(shù)及支付標準兩個因素影響，待遇支付人數(shù)可以通過社會保險信息系統(tǒng)統(tǒng)計出預(yù)算年度新增退休人員，估算預(yù)算年度待遇支付減少人數(shù)，合理調(diào)整后確定待遇支付人數(shù)，而待遇支付標準相對較為固定，兩項主要因素確定后，基金支出預(yù)算指標測算的關(guān)鍵問題也就迎刃而解。但對于工傷保險基金支出預(yù)算來講，工傷保險支出與待遇支付人次及標準有關(guān)，難點在于工傷待遇支付人次的確定，這就需要較為科學的精算模型，嘗試操作性強的編制方法。根據(jù)不同險種基金支出影響因素，研究探討實用可行的預(yù)算編制方法是基金支出預(yù)算編制亟需解決的問題。

目前，全國所有的省級行政區(qū)都制定了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的制度，醫(yī)保統(tǒng)籌地區(qū)是以2 800多個區(qū)縣為單位的，其他社會保險也是統(tǒng)籌于市縣一級。各省市預(yù)算涉及的項目類別和指標也各不相同，從實際出發(fā)，結(jié)合基礎(chǔ)基金預(yù)算編制理論和要求，研究改進現(xiàn)有的較為單一薄弱的預(yù)算編制方法，對于提高基金預(yù)算管理工作成效有重要的意義。

總之，由于社會保險基金預(yù)算管理工作起步時間較晚，可供借鑒的經(jīng)驗也相對有限，任重而道遠，基金預(yù)算編制作為其中重要一個環(huán)節(jié)，也存在和面臨很多問題需要重點研究和解決。尤其作為基金預(yù)算管理工作中的前端環(huán)節(jié)，基金預(yù)算編制更應(yīng)被各方給予必要的重視，從實際出發(fā)，著力解決預(yù)算編制中存在的問題，大力提高預(yù)算編制水平，對于社會保險基金管理工作有重要的意義。

參考文獻：

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