王大偉　張惠強

德化縣位于泉州市北部，縣域總面積2232平方公里，面積不??；但縣內“九山半水半分田”，平地很少；全縣常住人口28.4萬，外來人口約2萬人，是一個山地型面積大縣、人口小縣。德化位列三大古瓷都、四大現代瓷都，2015年，全縣陶瓷產業(yè)產值188億元，占全市工業(yè)產值的60%以上；全縣GDP182億元，城鎮(zhèn)居民收入26987元，農民居民收入11961元，其中縣城人口22萬。多年來，德化堅持“大城關”戰(zhàn)略，促進人口向縣城集聚，同時，加強配套制度改革，讓農村資產可變現、易變現，走出一條讓農民帶權益安心進城的新型城鎮(zhèn)化之路。

一、主要做法和成效

（一）堅持“大城關”戰(zhàn)略，縣城集聚和承載能力不斷增強

上世紀80年代中后期，德化縣針對陶瓷產業(yè)勞動密集、能源消耗大等特點，開始實施陶瓷產業(yè)集中發(fā)展政策，通過鼓勵發(fā)展小水電替代木柴燒瓷，為集中創(chuàng)造條件，開啟了“大城關”發(fā)展模式。

產業(yè)集中帶動了人口集聚。2015年，德化城關三鎮(zhèn)集中了近1500家企業(yè)，占全縣總數的95%以上，帶動了近10萬人的就業(yè)?？h城建成區(qū)和常住人口持續(xù)增加。1990年，縣城建成區(qū)約2.5平方公里，人口2.62萬；到2000年，縣城建成區(qū)面積5.63平方公里，常住人口達到10.2萬人；2013年，建成區(qū)達到18平方公里，人口增加到21.7萬；2015年，城市產業(yè)園區(qū)擴建等，建成區(qū)面積達到26平方公里，縣城常住人口達到22.3萬，占全縣人口的70%以上。

人口集聚帶動用地集約。城關地區(qū)具有較高的用地效率，2000—2011年期間，縣城人口密度基本保持在1.8萬人/平方公里；不僅居住密度高，產業(yè)用地也很集約，以位于城區(qū)的佳美集團公司為例，整個企業(yè)占地100畝，建筑面積達到16萬平方米，容積率為2.4，四周都是6層的廠房，只有中間一小塊空地，用地極為高效。到2015年，城關建成區(qū)以占全縣1%的國土面積建成區(qū)，創(chuàng)造出約占全縣75%的GDP，約占85%的財稅收入，90%以上的就業(yè)機會。

全面放開落戶限制。2014年，德化縣開始實施新一輪戶籍制度改革，明確規(guī)定，縣城地區(qū)租房居住滿1年的本縣戶籍務工人員及其子女可以落戶。在征得房屋產權人同意的情況下，可以將戶口遷入出租房所在地，出租房所有權人不同意的，可以投靠在縣城的直系親屬或親戚落戶。但總體看，近年來落戶數量并不大，2015年，遷入方面，省內遷入4131人，省外遷入461人；遷出方面，遷往省內其他地區(qū)4680人，遷往省外307人。

（二）通過提高公共服務投入滿足縣城人口聚集需求

在人口向城關地區(qū)大量聚集的同時，政府順應這一趨勢，以教育和住房為突破口，加大財政投入，滿足人口集聚需求。

教育方面。加大投入，近幾年投資超過3億元開展“校安工程”，先后改建、新建、遷建10多所中小學校，極大緩解了教育資源緊缺的壓力。進城務工人員子女全部入讀公辦學校，通過“志愿+電腦派位”安排在城區(qū)學校就學，同等享受免費義務教育。截止2014年底，全縣義務教育學校共有學生29148人，其中：小學在校生19840人，城鎮(zhèn)18375人，占92.6%，初中在校生9308人，城鎮(zhèn)8596人，占92.4%。2015年，上述兩個比例進一步提升到94%，比2000年提高了24個百分點。

住房方面。實施保障性安居工程，總計規(guī)劃建設2.2萬套、203萬平方米各類保障住房，其中，專門出臺規(guī)定，將限價房建設、分配與農村宅基地復墾、林權流轉相結合，實現了農村權益換住房。限價房面積90平方米左右、均價約3300元/平方米，比同等區(qū)位商品房低1500元左右。每復墾1畝宅基地或流轉120畝林地，可獲得一個限價房購買資格，對集體復墾或流轉的土地，可在村民內部通過抽簽或拍賣方式分配。三批建設3262套限價房，其中，農村宅基地復墾換指標2600套，林權流轉置換117套。第一批安置房已交房739套，第二批和第三批已簽約或完成選房。2013年開始實施相關政策以來，2014年即實現農村建設用地減少79.6公頃，是2000年來的首次下降。

（三）建立農村產權交易市場，農村資產流通性和變現能力提高

2014年，政府主導成立全省首個農村產權交易中心，集信息發(fā)布、產權交易、招商推廣、銀農對接于一體，將分散在各個部門的農權交易信息、產品進行整合，集合中介、金融、公證等相關服務機構提供一站式服務，并建立專門的網站作為信息發(fā)布平臺。目前，交易中心收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送信息近千條，庫存林地、耕地流轉、休閑農莊建設等招商引資項目181個，成功招引項目27個。

到2016年7月，開展產權流轉交易154宗，交易金額3.39億元，其中森林資源流轉38宗，面積4.77萬畝，金額3887萬元；農村土地承包經營權流轉26宗，面積5533.7畝，交易金額2679萬元；農村房屋產權租賃16宗涉及28戶，面積4480平方米，交易金額48.1萬元；集體物業(yè)出租18宗，面積2.13萬平方米，交易金額4725萬元，從已經出租和正在出租的集體物業(yè)看，多數為閑置校舍、再就業(yè)培訓中心、村集體辦公用房等；開展農村產權抵押貸款登記24宗，貸款金額2.14億，主要包括農村小水電建設和農民及集體經濟組織承包地抵押等，其中，農行、信用社、農商行、郵儲銀行對接新型農業(yè)經營主體95家，發(fā)放貸款5379萬元，年利率在6%—8%不等。

二、經驗與啟示

（一）住房是進城農民穩(wěn)定下來的關鍵

德化縣放開落戶限制，但農民在沒有住房的情況下，輕易不愿將戶口遷入。買房后的農戶，因為子女入學方面的考慮，才將戶口遷入。

（二）現階段推動農村權益流轉離不開政府支持和引導

當前，各地農村產權交易市場不發(fā)達，即使工商資本進入農村的意愿較高，但面臨信息不暢、法律法規(guī)不完善、不確定性因素多等問題。政府搭建平臺增強了公信力，也有利于在初期調動各方面資源加快交易市場形成建設。

（三）農民家庭戶口拆分，一家分兩戶，一農一城是當前很多農民的“理性”選擇

雖然德化明確規(guī)定了進城農民享有農村權益，但農民心底的顧慮仍然存在；而為了更便利地享受城鎮(zhèn)公共服務，德化縣農民入駐的第一批限價房東順社區(qū)，登記入駐的600戶中，老人或父母一方帶子女遷入的597戶，全家遷入的只有3戶。農民以家庭分戶方式享受城鄉(xiāng)兩邊的政策便利和福利。

三、政策建議

（一）制定戶改過渡期間的戶籍管理辦法

德化縣城以吸收本地人進城為主，德化目前在農村常年居住人口的年齡大概在60—65歲，農村常住人口不到戶籍人口的1/4。城關地區(qū)城鎮(zhèn)戶籍人口約9萬人，農村戶籍人口約12萬人。對類似德化的廣大中小城市，已經購房、參加城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農業(yè)轉移人口，戶籍管理上視同城鎮(zhèn)戶籍，在農村權益上，視同農村戶籍。對于未在城鎮(zhèn)購房，但參加城鎮(zhèn)相關保險的農業(yè)轉移人口，設立集體戶，提供自由落戶的選擇。

（二）加大對農村產權流轉的引導和規(guī)范

加快農村相關權益確權頒證登記。前期要注重發(fā)揮政府主導作用，在縣或地級市培育和發(fā)展農村產權交易市場；在市場逐步形成后，要注重引入市場主體和發(fā)揮互聯網優(yōu)勢，促進產權交易市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。目前農村產權抵押貸款等，以地方農信社、農商行為主，德化農信社相關貸款占比在60%—70%，相比其他銀行，貸款利率高1—2個百分點，應制定相關政策，促進工商銀行、建設銀行等國有大銀行參與農村產權抵押貸款，為產權流轉增資、增信。

（三）允許縣內統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)學校建設資金；鼓勵引入社會資本，適度發(fā)展民辦教育

德化縣15個非城關地區(qū)鎮(zhèn)中，都只有一所小學，楊梅鄉(xiāng)小學甚至出現7個老師1個學生的情況，同時，縣城大班額現象比較突出?？h城學校改擴建給政府財政帶來較大壓力，扣除上級政策資金補助，目前“校安工程”債務已經達到約1.7億元。建議允許縣內統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)學校建設資金；對吸納進城務工人員子女多的地區(qū)，在義務教育達標考核等方面，允許班額有一定彈性。此外，鼓勵適度引入社會資本，發(fā)展民辦教育，降低財政壓力。