梁建忠

摘 要：作為政策評估的初始階段，公共政策事前評估在整個政策評估中具有不可替代的地位。基于文獻分析法，本研究從形式、事實、價值三個維度構建了我國公共政策事前評估指標體系，為我國的公共政策評估體系夯實了理論基礎。

關鍵詞：公共政策；事前評估；指標體系

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）29-0156-02

1 引 言

美國著名行政管理學家J·Anderson（1979）認為：“若把政策看成某種有序的活動過程，那么其最后一個階段便是政策評估”。改革開放以來，我國政府制定了一系列的公共政策，大大的促進了我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展，全方面提升了人民的生活水平。隨著社會的發(fā)展、人民生活水平的進一步提高，人們對公共政策越來越看重，因為這著實影響著每一個人的生活。

由此可見，如何更科學、更合理的對公共政策進行事前評估，制定和實施 “中國好政策”，對于政策制定者而言尤為重要。黨的十八大明確指出“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性”，在實際中將“決策”舉過頭頂，要求各級黨政機關做到科學決策。

可見，決策在我國公共政策中的地位越來越重要。而決策與公共政策事前評估是緊密聯(lián)系著，從另外一方面而言，科學合理的決策需要一套科學合理的公共政策事前評估體系的支撐。不難看出，黨和國家日益重視公共政策事前評估對于國計民生的重要性。

當前，國內外學界對于公共政策事前評估的內涵和概念尚未達成統(tǒng)一的共識。

美國著名公共行政學家Nicholas Henry（2002）對于公共政策事前評估的研究是比較早的，他認為公共政策事前評估的內涵是相對的，僅僅是對政策效果的預測。

M：C Alkin（1972）的研究更廣泛，更深入，他認為公共政策事前評估是一種過程，在這個動態(tài)的過程中政府工作的重點在于確定重要的決策范圍。

我國著名管理學家張金馬（1991）的研究更具藝術性，他指出公共政策事前評估是一項創(chuàng)造性的活動，目的是在既定的政策原則指導下尋求最優(yōu)的政策方案。

我國臺灣學者林水波、張世賢（1982）認為公共政策事前評估的作用是論斷政策概念與設計是否周全完整，有無偏離既定的政策方向，指明社會干預政策的效用。

綜合國內外學者對于公共政策事前評估的認識，本研究為公共政策事前評估的內涵提出見解，供學術界討論。

本文認為公共政策事前評估主要是指公共政策評估主體依據(jù)一定的評估方法和標準對政策方案（待評估稿）進行評估，目的是對政策的效果進行預測，從而促進政策的良性發(fā)展。

2 形式維度指標構建：公共政策的合法性基礎

形式是事物存在的外在方式，一切事物都離不來形式。對公共政策事前評估形式維度的評估，主要是對政策本身的外部表現(xiàn)形態(tài)進行評估，具體包括政策文件形式、公共政策體系形式以及公共政策程序指標。

2.1 政策文件形式

在浩如煙海的公共政策中，無論是上下級關系，還是平級關系，公文的公布和傳遞是不能孤立的，一般都要借助文件本身的”形式“，即由文字語言構成的書面形式來構成。美國管理學家詹姆遜（1998）明確提出文件的“內在形式”就是專指文本形式，它能夠反映文件在當時環(huán)境背景下的政治，社會、歷史等內在方面。無論在哪個國家，公共政策都是作為一種規(guī)范性的文件而存在和流通，而能夠直接體現(xiàn)這種“規(guī)范”的主要是通過文本形式體現(xiàn)出來的。本文認為對文本形式的評估，主要包括三個指標：政策目標的明確性、政策條文的邏輯性、政策文本的規(guī)范性。

2.2 公共政策體系形式

體系是個綜合性的概念，它是各種要素的統(tǒng)一體。在一個主權國家內，存在著權力等級不一的公共政策制定主體，也存在不同類型、不同種類的公共政策主體，及時是同一類型的政策主體，在不同時期甚至同一時期也會制定出種類不同的政策，正是基于這些原因，構成了國家內部政策體系的多樣性。我國政策 “打架“現(xiàn)象頗為嚴重，因此近年來學者們都將政策體系作為公共政策事前評估的一大范疇。我國學者劉華，周瑩（2013）提出將“協(xié)同”的概念和理論運用到公共政策體系的評估之中。本文認為對公共政策體系的評估，主要包括政策的連續(xù)性、政策的穩(wěn)定性，政策的協(xié)調性等三個評估指標。

2.3 公共政策程序

程序是一個固定、規(guī)范的概念，它貫穿于公共政策在制定、執(zhí)行、評價與終止的過程中（李建華，2009）。程序合法對于政策形式合法具有重要作用。因此，對公共政策程序的評估，主要是針對政策制定方面的內容，包括政策形成的民主化程度、政策形成的科學化程度、政策形成的合法化程度三個評估指標。

3 事實維度指標構建：公共政策預期結果有效性的 保證

事實是事物存在的本質，能夠反映事物將來存在狀況的具體情況。一般而言，“3E”即經(jīng)濟性、效率性、效益性是事實維度評估的三大指標，因此，公共政策事前評估的事實維度主要是對這“3E”進行預測。

3.1 經(jīng)濟性

公共政策在未來是否具有經(jīng)濟上的可行性，直接影響到公共政策是否有存在的必要性，它是公共政策運行的基礎。如果一項政策投入的成本太大，或者評估的成本太高，那么從經(jīng)濟角度來看，該政策就應該停止，否則得不償失。本研究認為對經(jīng)濟性的評估一般包括以下三個方面：預期運行成本、預期評估成本和預期社會損耗。

3.2 效率性

陳振明（2000）指出效率性即是政策效益與政策投入之間的比例。我們一般都會追求公共政策本身的效率性，因為這能夠直接決定了政策在未來短時間內產出的最大化。本研究認為公共政策事前評估的效率性指標主要是基于以下三個具體指標：預期資源配置的效率、預期產出的最大化程度、預期政策執(zhí)行的效率等指標。

3.3 效益性

公共政策預期效益是公共政策運行的根本，人們很難想象一項沒有效益、毫無用途的政策能給他們帶來什么。簡而言之，效益性關注的是產出的最大化程度。在學界研究的基礎上，本研究認為公共政策事前評估的效益性標準一般包括預期經(jīng)濟效益、預期社會效益、預期環(huán)境效益等三個指標。

4 價值維度指標構建：公共政策價值的合理性的 源泉

價值維度直接反映了政策制定者的信念、理想和價值追求，它是政策運行的基本原則。對公共政策事前評估價值維度的評估主要包括三個指標：社會生產力標準、社會公正、人的全面發(fā)展。

4.1 社會生產力標準

在現(xiàn)實生活中，人們很難去判斷一項政策的好壞，或者可以這么理解：判斷一項政策好壞的標準是多樣的。經(jīng)過幾代人的研究，現(xiàn)在人們普遍認為判斷政策好壞的標準就是看該政策是否有利于發(fā)展社會主義社會生產力。因此，本研究將社會生產力視為公共政策事前評估的重要指標，具體包括政策的必要性、政策的適用性、政策的合理性等三項指標。

4.2 社會公正

市場經(jīng)濟的局限性導致了公正、公平的分配并不一定能夠實現(xiàn)，因此需要政府的干預。而政府干預市場的前提就是因為政府本身所具有的公正和公平性，因此公共政策事前評估社會公正評估指標主要包括政策的公平性、政策的公共性、政策的滿意度。

4.3 人的全面發(fā)展

社會主義和諧社會的內在要求就是實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此公共政策的根本目的在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展。本研究認為人的全面發(fā)展主要包括三個內容：個體基本權益的保障程度、個體發(fā)展機會的平等程度、個體全面發(fā)展的實現(xiàn)程度。

參考文獻：

[1] James E. Anderson， Public Policy - making： An Introduction， Fifth Edition [M]. Boston： Houghton Mifflin Company， 20031135.

[2] 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建設小 康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012：28.

[3] 張金馬：政策科學導論[M].北京：中國人民大學出版社，1991：5.

[4] 林水波，張世賢.公共政策[M].臺灣：五南圖書出版社，1982.

[5] 弗雷德里克·詹姆遜.王逢振等譯.政治無意識[M].北京：中國社會科學 出版社，1998.

[6] 劉華，周瑩.我國知識產權公共政策體系協(xié)同運行機制研究—以技術 轉移政策體系為研究對象 [J].武漢知識產權，2013（2）.

[7] 李建華.公共政策程序正義及其價值[J].中國社會科學，2009（1）.

[8] Willianm N. Dunn.Public Policy Analysis： An lntroducation. New jersey： Prentice Hall， 1981.52.

[9] 陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，2000：349.