文/周 洲/

從國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略視角看國(guó)內(nèi)谷物供需狀況

文/周 洲/

糧食問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家安全的基礎(chǔ)，是關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。2014年1月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，明確指出抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，把飯碗牢牢端在自己手上，實(shí)施 “以我為主、 立足國(guó)內(nèi)、 確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、 科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略進(jìn)一步明確了國(guó)家糧食安全工作的重點(diǎn)，通過(guò)合理配置我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，集中力量把最基本最重要的保住，即“確保谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”，在此基礎(chǔ)上，積極利用國(guó)際市場(chǎng)資源，通過(guò)“適度進(jìn)口”的方式，有效補(bǔ)充和調(diào)劑國(guó)內(nèi)糧食供給?？梢钥闯?，國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，這是我國(guó)糧食安全的底線，絕不能逾越。

一、我國(guó)當(dāng)前糧食產(chǎn)需狀況

2003年以來(lái)，在一系列促進(jìn)農(nóng)民增收，保護(hù)農(nóng)民利益政策的刺激下，我國(guó)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性得到了較大的提高，我國(guó)糧食產(chǎn)量逐年增長(zhǎng)，2015年我國(guó)的糧食產(chǎn)量達(dá)到62143.5萬(wàn)噸，比2014年增長(zhǎng)2.4%。其中谷物總產(chǎn)量57225.3萬(wàn)噸，比2014年增加1484.6萬(wàn)噸，增長(zhǎng)2.7%。在糧食連年增產(chǎn)的同時(shí)，我國(guó)糧食消費(fèi)也在不斷增長(zhǎng)。

我國(guó)糧食消費(fèi)量從2000年的48682萬(wàn)噸，逐年下降到2004年的48250萬(wàn)噸，降幅為0.9%；2004年以后，我國(guó)糧食消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)，在2012年達(dá)到了59565萬(wàn)噸，較2004年增長(zhǎng)了23%，年均增長(zhǎng)3%。我國(guó)糧食產(chǎn)量?jī)H在2008年略大于糧食消費(fèi)量，糧食產(chǎn)需在多數(shù)年份保持基本一致，相差不大，但總體上處于供需緊平衡狀態(tài)。

我國(guó)人均糧食消費(fèi)量和糧食消費(fèi)總量呈現(xiàn)出了一致的變化特征。2000～2004年我國(guó)人均糧食消費(fèi)量逐年下降，從2000年的人均消費(fèi)糧食384公斤下降到2004年的人均371公斤，累計(jì)下降了13公斤；2004年之后，我國(guó)人均糧食消費(fèi)量不斷增長(zhǎng)，在2012年達(dá)到了440公斤，較2004年增長(zhǎng)了19%，年均增長(zhǎng)2.4%。

2004年以來(lái)我國(guó)糧食需求的不斷增長(zhǎng)，一方面是由于人口增長(zhǎng)帶來(lái)的對(duì)糧食的剛性需求，一方面也是由于人們生活水平的提高，飲食結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)。另外，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)也是促進(jìn)糧食消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。城鎮(zhèn)化的過(guò)程不僅僅是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地從農(nóng)村遷移到城市，而是逐漸融入城市，包括生活習(xí)慣和飲食習(xí)慣的改變。由于城鎮(zhèn)居民相較農(nóng)村居民而言，飲食更傾向于增加畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品的需求，城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量進(jìn)入城市的農(nóng)村人口，會(huì)逐漸適應(yīng)城市居民的飲食習(xí)慣，增加對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品的需求，從而對(duì)飼料糧的需求不斷增長(zhǎng)。

二、我國(guó)谷物供需分析

谷物是我國(guó)糧食的主體，我國(guó)谷物播種面積占糧食作物總播種面積的 80%，谷物產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的90%。谷物生產(chǎn)的發(fā)展對(duì)保障我國(guó)的糧食安全具有至關(guān)重要的意義?！按_保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新的糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)的政策含義也正在于此。作為谷物的生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)谷物生產(chǎn)的發(fā)展不僅關(guān)系國(guó)內(nèi)的糧食安全，同時(shí)也影響著世界的糧食安全。

稻谷、小麥和玉米是我國(guó)的三大谷物品種，其產(chǎn)量占我國(guó)谷物總產(chǎn)量的98%左右，而稻谷和小麥?zhǔn)俏覈?guó)的主要口糧品種，我國(guó)口糧消費(fèi)的90%是稻谷和小麥。

從2000～2003年，我國(guó)稻谷的產(chǎn)需缺口不斷擴(kuò)大，2004年以來(lái)產(chǎn)需缺口大幅縮小，并且從2005年開(kāi)始，稻谷一直處于產(chǎn)大于需，略有盈余的態(tài)勢(shì)。小麥產(chǎn)需缺口在2000～2003年逐漸擴(kuò)大，2004年以來(lái)產(chǎn)需缺口逐漸縮小，在2006～2010年保持產(chǎn)大于需的狀態(tài)，在2011～2012年，又出現(xiàn)了產(chǎn)小于需的缺口。玉米的產(chǎn)需缺口呈現(xiàn)出產(chǎn)需余缺交替出現(xiàn)的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，并且在2009年之前，產(chǎn)需余缺不大，在2009年出現(xiàn)了較大的產(chǎn)需缺口，但之后迅速減小，在2011年后保持產(chǎn)大于需的態(tài)勢(shì)。

我國(guó)稻谷和小麥的消費(fèi)量自2000年以來(lái)一直保持平穩(wěn)波動(dòng)的態(tài)勢(shì)，而玉米的消費(fèi)量不斷增長(zhǎng)。作為飼料用糧和工業(yè)用糧的首要品種，玉米消費(fèi)需求的快速增長(zhǎng)，一是由于國(guó)內(nèi)肉、禽、蛋、奶等高耗糧食品消費(fèi)的增加，二是由于工業(yè)用玉米的大幅增長(zhǎng)。因此，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，人們收入水平的不斷提高，人們對(duì)糧食的間接消費(fèi)需求還將不斷增長(zhǎng)，作為飼料糧和工業(yè)用糧的首要品種，玉米的消費(fèi)需求在未來(lái)還將不斷增長(zhǎng)。因此，雖然我國(guó)當(dāng)前的谷物自給率處在比較高的安全水平，但未來(lái)我國(guó)谷物的安全形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，確保谷物基本自給仍需要付出不懈的努力，絲毫不能松懈。

三、我國(guó)口糧消費(fèi)和進(jìn)口分析

我國(guó)口糧產(chǎn)量占谷物產(chǎn)量的65%，是我國(guó)谷物的絕對(duì)主體，保障口糧絕對(duì)安全是我國(guó)糧食安全新戰(zhàn)略的核心。

從總體上來(lái)看，1981年以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民的人均口糧消費(fèi)在不斷下降。城鎮(zhèn)居民人均口糧消費(fèi)量一直處于不斷下降之中，從1981 年的人均消費(fèi)145.4公斤下降到2012年的78.8公斤，下降幅度達(dá)46%，年均下降1.4%，其中2008年人均口糧消費(fèi)為63.6公斤，為1981年以來(lái)的最低點(diǎn)。城鎮(zhèn)居民人均口糧消費(fèi)在2000年以來(lái)基本趨于平穩(wěn)，除2008年之外，人均消費(fèi)量在78公斤左右小幅波動(dòng)。農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)在1984年達(dá)到了最高點(diǎn)，為266.5公斤，總體上來(lái)看，在1981～2000年，農(nóng)村人均口糧消費(fèi)基本處于平穩(wěn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)，變化幅度很小，2000年人均口糧消費(fèi)量為250.2公斤，較1981年的256.1公斤只下降了2.3%，2000年之后農(nóng)村居民口糧消費(fèi)不斷下降，且下降速度很快，2012年農(nóng)村居民口糧消費(fèi)為164.3公斤，較2000年下降了34%，年均降幅近3%。總體上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)量要高于城市居民，但近些年來(lái)由于農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)的大幅下降，兩者之間的差距在逐步縮小，不過(guò)2012年的農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)仍比城鎮(zhèn)居民高出了1倍多。

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)需求的下降，我國(guó)口糧消費(fèi)總量也呈下降也很明顯，我國(guó)居民口糧消費(fèi)總量在1990年之前處于波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，在1990年之后開(kāi)始呈波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)，并且在1996年之后，口糧消費(fèi)總量逐年下降，并且下降速度很快，從1996年的25331萬(wàn)噸下降到2012年的16161萬(wàn)噸，下降了36%，年均降幅為2.3%。

自我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，除個(gè)別年份外，我國(guó)口糧（稻谷和小麥）進(jìn)口量并不大。我國(guó)稻谷在2000～2010 年均是凈出口，2011年首次出現(xiàn)凈進(jìn)口。2000 年以來(lái)，我國(guó)小麥除 2003、2004 年進(jìn)口量較大外，2009 年及之前其他年份的進(jìn)口都不大。2003、2004 年小麥進(jìn)口迅猛增長(zhǎng)是因?yàn)橹皣?guó)內(nèi)小麥連續(xù)4年減產(chǎn)，國(guó)內(nèi)小麥價(jià)格快速上漲，國(guó)家主動(dòng)取消了小麥進(jìn)口增值稅擴(kuò)大進(jìn)口，2004年進(jìn)口量達(dá)到了 728萬(wàn)噸的歷史高位。

近年來(lái)我國(guó)口糧進(jìn)口激增。稻谷2012年進(jìn)口335萬(wàn)噸，是2011年進(jìn)口量的近4倍，是2010年進(jìn)口量的6倍多.小麥的進(jìn)口在2011年以來(lái)增加迅猛，2011年進(jìn)口275萬(wàn)噸，是2010年進(jìn)口量的近3倍，而2013年的進(jìn)口達(dá)到了677萬(wàn)噸，又較2011年增長(zhǎng)了1.5倍。在我國(guó)口糧的進(jìn)口中，小麥的進(jìn)口占了較大的比重。

我國(guó)口糧近年來(lái)進(jìn)口激增，并不能說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前的口糧是不安全的，口糧進(jìn)口的激增一方面是由于國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格相較國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)明顯，另一方面也是我國(guó)口糧品種調(diào)劑的需要。在2011 年以前，我國(guó)進(jìn)口的大米主要以泰國(guó)香米為主，主要用于滿足高端消費(fèi)需求，總體進(jìn)口量不大，對(duì)國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)的影響也較為有限。小麥一般是進(jìn)口優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋麥和弱筋麥， 用于滿足國(guó)內(nèi)高端面制品加工需要，除2003、2004年之外，進(jìn)口量也不大。而在2011年之后，口糧進(jìn)口品種和市場(chǎng)格局發(fā)生了一些變化， 主要原因是進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)成本較低，具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，國(guó)內(nèi)供應(yīng)也出現(xiàn)了一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。從總體上來(lái)看， 我國(guó)口糧產(chǎn)需平衡，進(jìn)口量占口糧產(chǎn)量和消費(fèi)量的比重都比較低，口糧進(jìn)口對(duì)我國(guó)口糧安全影響不大。但同時(shí)也應(yīng)該提高警惕，口糧進(jìn)口的持續(xù)增加及比重的持續(xù)提升，將使我國(guó)的糧食儲(chǔ)備及糧價(jià)調(diào)控面臨更多不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和人們收入水平的提高，我國(guó)居民的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。由于玉米是飼料糧的首要品種，可以預(yù)期，未來(lái)對(duì)玉米的需求必將不斷增長(zhǎng)，而這會(huì)促使我國(guó)玉米種植面積進(jìn)一步增加。2012年我國(guó)玉米的產(chǎn)量已經(jīng)超過(guò)稻谷，成為國(guó)內(nèi)第一大糧食品種。我國(guó)耕地面積增加的空間十分有限，玉米種植面積的不斷增加勢(shì)必會(huì)造成谷物品種之間的用地競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于未來(lái)我國(guó)的口糧安全也將是一個(gè)威脅。另外，糧食的消費(fèi)需求受人口規(guī)模的變動(dòng)影響較大，由于我國(guó)人口紅利的逐漸消失和老齡化社會(huì)的提前到來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也必將受到影響，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)對(duì)計(jì)劃生育政策進(jìn)行了調(diào)整，繼“單獨(dú)二孩”政策之后又全面放開(kāi)了二胎，而人口政策在未來(lái)未必不會(huì)進(jìn)一步寬松，因此我國(guó)人口的增長(zhǎng)將不可避免，這也將對(duì)我國(guó)谷物的自給和口糧安全形成挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論及對(duì)策建議

總體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)谷物的供需形勢(shì)是好的，我國(guó)谷物的自給和口糧的安全是有保障的。隨著我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，城市化的不斷推進(jìn)，人口的增長(zhǎng)以及人們收入水平的提高，對(duì)谷物的消費(fèi)需求在未來(lái)將呈剛性增長(zhǎng)，我國(guó)糧食供需的緊平衡局面一時(shí)還將難以改變。我國(guó)人多地少和水資源短缺的基本國(guó)情，以及氣候變化對(duì)谷物生產(chǎn)的不利影響，都會(huì)使得在未來(lái)保障我國(guó)谷物和口糧的安全面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，為了確保我國(guó)谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全，必須采取措施。

1.進(jìn)一步健全耕地保護(hù)和建設(shè)用地管理制度，努力提高耕地質(zhì)量。耕地資源是確保我國(guó)糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝的耕地紅線絕不動(dòng)搖。依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

2.為了避免主要作為飼料糧的玉米種植面積的不斷擴(kuò)大擠占口糧作物的播種面積，更好地確保我國(guó)口糧的絕對(duì)安全，要更加合理地布局玉米生產(chǎn)，提高飼料糧的利用效率。

3.隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，依靠增加谷物播種面積來(lái)提高谷物產(chǎn)量的空間已經(jīng)十分有限，因此未來(lái)促進(jìn)我國(guó)谷物生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于不斷促進(jìn)谷物單產(chǎn)的增長(zhǎng)，提高土地生產(chǎn)率。因此，應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入力度，力爭(zhēng)在谷物高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品種的選育、科學(xué)高效的栽培技術(shù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的高效利用方面取得新突破，讓科技進(jìn)步對(duì)我國(guó)的谷物生產(chǎn)起到積極的支撐作用。同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)單產(chǎn)增長(zhǎng)乏力的中低產(chǎn)田的改造，完善農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)，提高谷物的綜合生產(chǎn)能力。

4.實(shí)踐證明，土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、糧食專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體為我國(guó)谷物生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展提供了制度性保障。因此，要積極推進(jìn)谷物規(guī)?；a(chǎn)，在穩(wěn)定普通種糧農(nóng)戶谷物生產(chǎn)積極性的同時(shí)，大力扶持發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。

5.在谷物生產(chǎn)的比較收益不斷下降，種地機(jī)會(huì)成本不斷提高的今天，農(nóng)民谷物生產(chǎn)積極性的提高離不開(kāi)政府的政策扶持。我國(guó)當(dāng)前的谷物生產(chǎn)補(bǔ)貼政策雖然有力地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但補(bǔ)貼的力度和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大的差距，并且隨著時(shí)間的推移，補(bǔ)貼政策的效果在逐漸減小。因此應(yīng)適度加強(qiáng)對(duì)谷物生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。與此同時(shí)，應(yīng)在完善現(xiàn)有谷物生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，積極探索新的更加有效的保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)谷物生產(chǎn)發(fā)展的補(bǔ)貼機(jī)制。

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）