賈西津

《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》（以下簡稱《境外NGO法》）于2016年4月28日，由十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過，147票贊成、1票反對、1票棄權(quán)。這部法與2016年3月16日十二屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國慈善法》，相隔一個月。此前，兩部法律列入本屆人大立法計劃也幾乎是同步的，從起草到出臺大約經(jīng)歷了兩年的時間。相比而言，《境外NGO法》并未像《慈善法》那樣經(jīng)過廣泛持續(xù)的專家參與，不過二審稿也在全國人大網(wǎng)上向社會公開征詢了意見，最終出臺的法律吸納意見做了不少調(diào)整，包括將二審稿的法律名稱《中華人民共和國境外非政府組織管理法》改為針對性更確切的“境外非政府組織境內(nèi)活動管理法”。

《境外NGO法》的立法思路，最直接可以追溯到2013年11月十八屆三中《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第48條明確指出“加強(qiáng)對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動?！边@一方針也與十八屆四中高度提出“法治”理念相呼應(yīng)，明立法、定規(guī)則的指導(dǎo)思想，改變了改革開放長期以來對境外非政府組織“不承認(rèn)、不取締、不接觸”的“三不”政策，從懸置判斷、實踐經(jīng)驗，到鮮明法則、統(tǒng)一執(zhí)法，是境外非政府組織管理的思路，也反映了整個國家治理的取向。《境外NGO法》的立法目的，法案第一條即說明：“為了規(guī)范、引導(dǎo)境外非政府組織在中國境內(nèi)的活動，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交流與合作?！彼幕径ㄎ皇且徊恳?guī)制法，同時也要引導(dǎo)、保障和促進(jìn)對外交流合作。

依據(jù)《境外NGO法》，境外非政府組織和中國的社會組織構(gòu)成兩套不同的登記管理體系。對于境外非政府組織，法律賦予職權(quán)的監(jiān)管部門有四個層次：第一，登記管理機(jī)關(guān)，指國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)，他們是境外非政府組織登記代表機(jī)構(gòu)、年檢和監(jiān)管的職責(zé)部門；第二，監(jiān)督管理的執(zhí)法主體，是縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)，除登記備案、監(jiān)管外，對于涉嫌違法行為的，行使約談、進(jìn)入、查封、扣押等五項執(zhí)法權(quán)，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府公安機(jī)關(guān)可以行使處罰權(quán)等；第三，業(yè)務(wù)管理單位，指國務(wù)院有關(guān)部門和單位、省級人民政府有關(guān)部門和單位，它們是境外非政府組織設(shè)立代表機(jī)構(gòu)之前需經(jīng)同意的登記要件之一，并在其運作和年檢中承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)、協(xié)助公安機(jī)關(guān)查處違法行為，《境外法》授權(quán)國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門，應(yīng)公布業(yè)務(wù)主管單位名錄，以為境外非政府組織開展活動提供指引；第四，監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)制及其他有關(guān)部門，包括國家安全、外交外事、財政、金融監(jiān)督管理、海關(guān)、稅務(wù)、外國專家等部門，以及國務(wù)院反洗錢行政主管部門等，按照各自職能，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)管、服務(wù)。

《境外NGO法》將于明年1月1日生效，它會對境外非政府組織在中國的活動帶來什么影響？以及如何影響中國自身的社會組織發(fā)展呢？值得注意的是，法律文本到落地實現(xiàn)，還有幾個方面的不確定性。

首先是《境外NGO法》要求配套出臺的具體規(guī)則，其中最重要的三個是：業(yè)務(wù)主管單位名錄，應(yīng)由國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門制定公布；境外非政府組織活動領(lǐng)域和項目目錄，同樣應(yīng)由上述主體制定公布；境外非政府組織申請設(shè)立代表機(jī)構(gòu)以及開展臨時活動備案的程序，并在統(tǒng)一的網(wǎng)站公布，應(yīng)由登記管理機(jī)關(guān)制定發(fā)布。其他多項涉及按照“國家規(guī)定”或“國務(wù)院規(guī)定”辦理的流程，也有待具體明確，如：境外非政府組織開展臨時活動，中方合作單位辦理審批手續(xù)的國家規(guī)定；對境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)首席代表和代表中的境外人員辦理就業(yè)等工作的手續(xù)；境外學(xué)校、醫(yī)院、自然科學(xué)和工程技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)或者學(xué)術(shù)組織，與境內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、自然科學(xué)和工程技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)或者學(xué)術(shù)組織開展交流合作的國家有關(guān)規(guī)定；境外非政府組織在中國境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的國務(wù)院規(guī)定，境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)、開展臨時活動的境外非政府組織在中國境內(nèi)發(fā)展會員的國務(wù)院規(guī)定等。具體規(guī)定和流程的明確，決定了境外非政府組織依法進(jìn)行登記或?qū)徟鷤浒傅臏?zhǔn)備過程，在明年1月1日法律實施之日，還有一個對操作非常重要的問題，即：法律實施日是開始依法準(zhǔn)備申請登記的時間，還是對于沒有獲得合法身份的組織開始執(zhí)法的時間？無論如何，完成配套文件銜接，都是進(jìn)入法律準(zhǔn)備工作的前提。

第二個方面是待明確的法意。這方面非常多，舉幾個重要的問題：其一，法律的規(guī)制對象是是“在境外合法成立的基金會、社會團(tuán)體、智庫機(jī)構(gòu)等非營利、非政府的社會組織”，那么各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他組織，是否在登記范圍視為境外非政府組織呢？其二，《境外NGO法》第三條規(guī)定，境外非政府組織可以在若干領(lǐng)域開展“有利于公益事業(yè)發(fā)展的活動”，那么絕大多數(shù)互益性的社團(tuán)，包括商會、學(xué)會、互益協(xié)會等，有沒有依法從事自身宗旨所規(guī)定的、服務(wù)會員活動的合法途徑呢？其三，法律附則規(guī)定境外學(xué)校、醫(yī)院、自然科學(xué)和工程技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)或者學(xué)術(shù)組織，與境內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、自然科學(xué)和工程技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)或者學(xué)術(shù)組織開展交流合作，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定另行辦理，那么這三類主體，當(dāng)不是與境內(nèi)的同類主體之間開展活動時，是否在規(guī)制范圍，如果是，依據(jù)什么規(guī)則呢？其四，“活動”與“臨時活動”的法律內(nèi)涵。比如機(jī)構(gòu)里的某個專家來訪參會、非營利樂團(tuán)暑期校演、組織到中國的旅游地召開內(nèi)部會議、在中國購買物資、國際學(xué)會在中國發(fā)征稿通訊，或者準(zhǔn)備登記過程中委托中國律師，代理咨詢、研究注冊程序，是不是都屬于“活動”，不依法取得資質(zhì)不得進(jìn)行呢？其五，“變相”的法律內(nèi)涵，比如GRE考試中心既有企業(yè)注冊，也有非營利注冊，在中國的商業(yè)性考試，算不算非營利機(jī)構(gòu)的變相活動呢？其六，“營利性活動”、“政治活動”、“非法宗教活動”的法律內(nèi)涵。比如為了利息的銀行存款是不是營利性活動，如果購買成銀行的理財產(chǎn)品呢，或者小額信貸、社會企業(yè)投資呢？總之，法意的明確，對于面向國際組織的法律而言，尤顯重要。

第三個方面是政府體系內(nèi)部的準(zhǔn)備。公安系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)界關(guān)系，縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)、設(shè)區(qū)的市級以上人民政府公安機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，與登記管理機(jī)關(guān)即國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，在省級以下的公安部門，不是登記管理機(jī)關(guān)，它們是僅限于配合省部級執(zhí)法，還是自行對不在其登記權(quán)限的組織即擁有執(zhí)法權(quán)？民政部門不在協(xié)調(diào)機(jī)制的各部門之列，對于境內(nèi)外社會組織難以截然劃開的關(guān)聯(lián)和活動，放入兩套完全不同的體系管理，如何協(xié)調(diào)之間的關(guān)系？

最后，伴隨“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，中國正在鼓勵社會組織“走出去”、國際化，今年8月兩辦剛發(fā)的《關(guān)于改革社會組織鼓勵制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》中，專門提到積極參與新建國際性社會組織，發(fā)揮社會組織在民間對外交往中的平臺作用。實踐中已經(jīng)遇到，“走出去”的社會組織，在國外出于工作方便或稅收待遇，注冊為境外社會組織，那么這些“走出去”的組織，在與境內(nèi)母體交往、合作、資源共享時，同樣面臨能否“回來”的問題。在一個國際化的時代，境內(nèi)外的交融是時時處處的，管理體制的二分化，必然會帶來許多意料不到的隔閡，這些都是法律實施過程將面對的。

《境外NGO法》的諸多不確定性因素，意味在法律條文出臺和實施實現(xiàn)之間，還有著大量工作。立法的本意是確立規(guī)則、依法而治，要實現(xiàn)法治，進(jìn)一步的工作必須要明確法意、暢通法律程序，只有合法途徑順暢了，才有可能依法運作、依法規(guī)制、杜絕違法，如果合法途徑不清、不暢，無論對于依法運作，還是違法查處，顯然都是很難真正去做的。對于這部《境外NGO法》而言，法律文本完成，法體系建設(shè)才剛開始。