楊寶榮

肯尼亞日非峰會(huì)是近年來(lái)日本調(diào)整對(duì)非關(guān)系的集中體現(xiàn)。日本對(duì)非關(guān)系調(diào)整的核心是趕超近年來(lái)同中非關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)的落后局面，并最終贏得非洲國(guó)家在國(guó)際上對(duì)日本利益的支持。然而，由于日本隊(duì)非政策調(diào)整存在被動(dòng)性、功利性和局限性等特點(diǎn)，從而制約了日非關(guān)系深化。

2016年8月27—28日在肯尼亞召開(kāi)的第六屆“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”（TICAD-VI，簡(jiǎn)稱肯尼亞峰會(huì)）是日本繼中國(guó)與非洲的中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)后日本對(duì)非關(guān)系調(diào)整的重要舉措。日本對(duì)非合作的趕超戰(zhàn)略、政治化意圖反映了日本追求國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的迫切性。

日本對(duì)非關(guān)系調(diào)整的意圖和策略

隨著中非關(guān)系的深化，一直處心積慮謀求世界大國(guó)地位的日本緊迫感空前。因此，多舉并用提升對(duì)非關(guān)系成為日本對(duì)非外交工作的重點(diǎn)?？夏醽喎鍟?huì)表明，日本對(duì)非外交工作前所未有地急功近利。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是趕超意圖迫切，但不得不面對(duì)中非關(guān)系快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。肯尼亞峰會(huì)前，日本宣布將“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”召開(kāi)間隔時(shí)間由之前的五年改為三年，表明日本政府迫切希望加快對(duì)非合作進(jìn)程，凸顯趕超意識(shí)。就中日對(duì)非合作關(guān)系而言，“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”自1993年創(chuàng)立以來(lái)，合作成效并不突出，日非關(guān)系已經(jīng)嚴(yán)重滯后于中非關(guān)系。一方面，日非經(jīng)濟(jì)合作規(guī)模同中非合作已不處于同一級(jí)別。在貿(mào)易領(lǐng)域，近年來(lái)日本對(duì)非貿(mào)易規(guī)模僅為中非貿(mào)易的九分之一，2015年日非貿(mào)易總額約為200.6億美元，而中非貿(mào)易額為1790.3億美元。在投資領(lǐng)域，日本對(duì)非投資存量102.6億美元，而中國(guó)在非各類投資存量已經(jīng)超過(guò)1000億美元，共有3100多家中國(guó)企業(yè)在非洲地區(qū)投資經(jīng)營(yíng)。另一方面，中國(guó)對(duì)非合作理念認(rèn)同度高。中國(guó)在促進(jìn)非洲發(fā)展、提升其自主發(fā)展能力方面所做貢獻(xiàn)已成為國(guó)際共識(shí)。外交層面，同為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)所積極倡導(dǎo)的“命運(yùn)共同體”“不干涉內(nèi)政”“不附加條件合作”凸顯了中非關(guān)系的平等及主權(quán)尊重，備受非洲國(guó)家認(rèn)同。產(chǎn)業(yè)合作領(lǐng)域，經(jīng)歷多年的基礎(chǔ)設(shè)施合作，已經(jīng)極大地改善了非洲的發(fā)展環(huán)境，得到包括非洲在內(nèi)的世界廣泛認(rèn)同。此外，針對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施落后但提升自主發(fā)展能力意愿較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)還提出了與非洲發(fā)展水平和愿望高度契合的“三網(wǎng)一化”合作戰(zhàn)略。對(duì)此，很多非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)強(qiáng)調(diào)認(rèn)同中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，希望積極深化中非合作。可見(jiàn)，無(wú)論出于同中國(guó)在非洲市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，還是出于地緣外交競(jìng)爭(zhēng)，日本都迫切希望加快經(jīng)濟(jì)合作節(jié)奏以趕超中非合作。

二是綁架國(guó)際對(duì)非合作議題，對(duì)非合作體現(xiàn)日本謀求實(shí)現(xiàn)“國(guó)家戰(zhàn)略”的新“策略”。促進(jìn)世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家最為集中地區(qū)的發(fā)展是重要的全球議題。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家正?；嵌?zhàn)后日本政府的主要外交目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，日本國(guó)家正常化的目標(biāo)并沒(méi)有顯著進(jìn)展。近年來(lái)，美國(guó)全球戰(zhàn)略重心東移，為日本提供了絕佳的歷史機(jī)會(huì)。即借助美國(guó)遏制中國(guó)需求，日本在釣魚島、南海問(wèn)題等相關(guān)議題上積極造勢(shì)以綁架美國(guó)政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)家正?；摹皣?guó)家戰(zhàn)略”?？夏醽喎鍟?huì)的一個(gè)重要現(xiàn)象是日本也試圖利用非洲國(guó)家的國(guó)際合作需求達(dá)到此目的。峰會(huì)期間，日本積極推動(dòng)安理會(huì)改革和涉及中國(guó)南海問(wèn)題的所謂“海洋航行自由”議題進(jìn)入與非洲合作并不相關(guān)的討論，并試圖引導(dǎo)參會(huì)非洲國(guó)家認(rèn)同日本在安理會(huì)改革和“南海仲裁”問(wèn)題上的立場(chǎng)。峰會(huì)后日本單獨(dú)發(fā)布的宣言中綁架非洲與會(huì)國(guó)意志，宣稱日非就安理會(huì)改革、“南海仲裁”達(dá)成共識(shí)。具有諷刺意味的是，日本單方面發(fā)布的“峰會(huì)宣言”隨后遭到了肯尼亞政府的公開(kāi)否定?？夏醽喺诠_(kāi)否認(rèn)日本聲明并非日非峰會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，重申了支持安理會(huì)改革問(wèn)題上的非盟“共同立場(chǎng)”及支持中國(guó)在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)。如果說(shuō)重視非洲的發(fā)展是發(fā)達(dá)國(guó)家在積極履行國(guó)際義務(wù)的話，那么在峰會(huì)中公開(kāi)將合作議題政治化并單獨(dú)發(fā)表利己“宣言”則凸顯了日本對(duì)非關(guān)系的狹隘與自私。

三是利用多邊平臺(tái)表現(xiàn)對(duì)非合作“道德高度”，尋求對(duì)非合作的國(guó)際認(rèn)同“捷徑”。國(guó)際多邊組織是開(kāi)展非洲發(fā)展國(guó)際合作議題的重要平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)“快速”提升對(duì)非合作影響力，取得多邊關(guān)注無(wú)疑是重要的捷徑。目前看，日本走“捷徑”意圖明顯。在非洲層面，日本重視利用非盟這一平臺(tái)打造對(duì)非合作亮點(diǎn)。由于非盟主張“開(kāi)展廣泛的國(guó)際合作促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”并倡導(dǎo)提高非洲人權(quán)以促進(jìn)發(fā)展，因此日本強(qiáng)調(diào)在“民主”、“良治”基礎(chǔ)上開(kāi)展同非洲的廣泛經(jīng)濟(jì)合作。日非峰會(huì)確定在肯尼亞召開(kāi)后，非盟在其網(wǎng)站以“2016年：非洲人權(quán)年”欄目下大幅報(bào)道該次峰會(huì)將對(duì)非洲的發(fā)展及人權(quán)產(chǎn)生積極影響，由此可見(jiàn)日本走非盟認(rèn)同捷徑頗具效果。在非洲以外的國(guó)際組織層面，由于日本的發(fā)達(dá)國(guó)家屬性，高調(diào)開(kāi)展對(duì)非合作也得到了支持。2016年是全球“可持續(xù)發(fā)展2030議程”啟動(dòng)年，也是非洲“2063議程”第一個(gè)十年計(jì)劃起始年。作為發(fā)達(dá)國(guó)家，日本主動(dòng)將峰會(huì)設(shè)到非洲召開(kāi)，有助于提升發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)非洲發(fā)展的關(guān)注度并促進(jìn)非洲發(fā)展，由此得到聯(lián)合國(guó)、世行等關(guān)注非洲發(fā)展的國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的支持。其突出表現(xiàn)是聯(lián)合國(guó)非洲問(wèn)題特別顧問(wèn)辦公室將日本的非洲發(fā)展計(jì)劃納入非盟、世行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)對(duì)非業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管國(guó)際組織開(kāi)展對(duì)非合作的成效備受質(zhì)疑，但日本利用國(guó)際組織平臺(tái)開(kāi)展對(duì)非合作凸顯了日本就日非合作的巨大造勢(shì)效應(yīng)。

四是由“道義”外交向“功利”外交轉(zhuǎn)型，借力高訪和援助手段。長(zhǎng)期以來(lái)，日本對(duì)非關(guān)系更多體現(xiàn)“發(fā)達(dá)國(guó)家”對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的“道義”關(guān)注。這種定位很大程度上決定了“東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”運(yùn)行多年卻成效平平。隨著近年來(lái)日本在國(guó)際事務(wù)中對(duì)非需求的增加，高訪配套援助手段在拉攏非洲事務(wù)中的重要性日益突出。一方面，非洲重點(diǎn)國(guó)家備受日本高訪關(guān)注。歷史上日本在任首相訪非共四次，包括2001年森喜朗訪問(wèn)南非、肯尼亞、尼日利亞三國(guó)，2006年小泉純一郎訪問(wèn)埃塞俄比亞和加納，2014年安倍訪問(wèn)莫桑比克、科特迪瓦和埃塞俄比亞，及本次安倍出席肯尼亞峰會(huì)。相比長(zhǎng)期的冷落，短短十六年間四位首相訪非，且安倍任期內(nèi)訪非兩次，不可謂不密集。而受訪國(guó)主要是地區(qū)大國(guó)或資源大國(guó)，且在非洲有著較強(qiáng)的影響力。獲取這些國(guó)家的認(rèn)同，對(duì)于提升日本在國(guó)際事務(wù)中的影響力具有重要作用。此外，多數(shù)受訪國(guó)集中在東非地區(qū)，同近年來(lái)該地區(qū)一些國(guó)家被確認(rèn)為新的資源國(guó)有密切關(guān)系，如莫桑比克成為非洲第六大天然氣儲(chǔ)備國(guó)，烏干達(dá)成為非洲第三大石油儲(chǔ)備國(guó)。在這些國(guó)家資源經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，東非已經(jīng)成為非洲投資熱點(diǎn)地區(qū)。加強(qiáng)同這些國(guó)家的合作，可形成“以點(diǎn)帶面”的合作局面。另一方面，援助大幅傾斜重點(diǎn)國(guó)家。據(jù)經(jīng)合組織數(shù)據(jù)，2006—2014年間，日本對(duì)非洲官方發(fā)展援助年均水平高于六千萬(wàn)美元的國(guó)家主要集中在坦桑尼亞（年均1.82億美元）、埃塞俄比亞（0.88億美元）、肯尼亞（0.86億美元）、蘇丹（0.84億美元）、剛果（金）（0.76億美元）、莫桑比克（0.65億美元）、加納（0.61億美元）等國(guó)。除資源因素外，持續(xù)高增長(zhǎng)、地區(qū)大國(guó)等特點(diǎn)也體現(xiàn)在這些國(guó)家身上。

日本對(duì)非關(guān)系調(diào)整的特點(diǎn)

其一，被動(dòng)性。盡管日本積極開(kāi)展對(duì)非合作，但從日本的“國(guó)家戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)策略和國(guó)際利益結(jié)構(gòu)來(lái)看，其對(duì)非關(guān)系仍具有很大的被動(dòng)性。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是政治層面的被動(dòng)。一方面，對(duì)于日本提出的核心問(wèn)題“安理會(huì)改革”，非洲國(guó)家不可能為蠅頭小利放棄非盟提出的聯(lián)合國(guó)“安理會(huì)改革”方案。特別是在中非合作為非洲國(guó)家擺脫長(zhǎng)期同發(fā)達(dá)國(guó)家“有條件合作”的模式提供了新選項(xiàng)的背景下，要獲得非洲國(guó)家在國(guó)際政治議題上的支持，日本處于有求于人的地位。另一方面，在同中國(guó)的對(duì)非合作競(jìng)爭(zhēng)中，日本處于被動(dòng)地位。這不僅在于中國(guó)和非洲國(guó)家共同的歷史遭遇和發(fā)展中國(guó)家屬性，也同近年來(lái)日本右翼傾向嚴(yán)重導(dǎo)致的地區(qū)安全形勢(shì)緊張有關(guān)。對(duì)長(zhǎng)期遭受不平等殖民關(guān)系影響的非洲國(guó)家而言，更多希望通過(guò)平等互利對(duì)外合作促進(jìn)自身的發(fā)展，即“發(fā)展是最大的政治”，而不希望被動(dòng)卷入地區(qū)外糾紛。因此，以合作為幌子尋求非洲國(guó)家達(dá)成對(duì)華不友好不符合非洲國(guó)家的利益。其次是經(jīng)濟(jì)層面的被動(dòng)。相比于中非合作的領(lǐng)先地位，日本的全球利益格局與對(duì)非洲合作需求存在脫節(jié)。從經(jīng)貿(mào)角度分析，非洲并不是日本的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。以2015年為例，日本對(duì)非出口總額占對(duì)外貿(mào)易的比重僅為1.4%，列全球各地區(qū)倒數(shù)第二；而日本從非洲地區(qū)的進(jìn)口貿(mào)易僅占1.8%，列倒數(shù)第一。投資方面，到2015年，日本對(duì)非投資存量在各地區(qū)（亞洲、北美、拉美、加勒比地區(qū)、歐洲、）中排名（倒數(shù)第二）僅高于對(duì)中東地區(qū)的投資（約71.2億美元），且高度集中，其中對(duì)南非一國(guó)投資存量（約71.6億美元）就占比69.8%。因此，要在全非層面布局市場(chǎng)，日本還有著較長(zhǎng)的路要走。

其二，功利性。首先，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)日本的全球政治目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)非關(guān)系并不是日本的外交重點(diǎn)。但2005年安理會(huì)改革日本所倡導(dǎo)的“四國(guó)集團(tuán)”方案遭遇挫折后，日本認(rèn)識(shí)到獲取非洲國(guó)家支持的重要性。由此，專門針對(duì)非洲的密集外交工作開(kāi)始展開(kāi)。除上文提到的高訪、援助外，日本還加大了在非使領(lǐng)館的設(shè)立。2006年日本提出未來(lái)十年在全球設(shè)立30個(gè)大使館的外交工作目標(biāo)，并于當(dāng)年在非落實(shí)3個(gè)。2005年日本在非使館24個(gè)，目前已經(jīng)達(dá)到34個(gè)。其次，謀求現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。在日本政府的積極推動(dòng)下，近年來(lái)日本對(duì)非投資增長(zhǎng)較快。2006年，日本對(duì)非投資由之前長(zhǎng)期在1—4億美元之間徘徊迅猛增加到8.99億美元，之后兩年仍保持了較快增長(zhǎng)，并于2008年達(dá)到15.18億美元高峰。之后受金融危機(jī)影響，對(duì)非投資額有所下降，但2014年仍達(dá)15.1億美元。相應(yīng)的，投資存量在2006年之后也保持了較快增長(zhǎng)，并于2013年達(dá)到120.8億美元高峰，2015年為102.6億美元。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，投資的增加同2005年日本政府確定重點(diǎn)開(kāi)展對(duì)非外交的政策調(diào)整高度吻合。

其三，局限性。首先，“道德高度”備受質(zhì)疑。對(duì)于長(zhǎng)期遭受殖民經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)影響的非洲國(guó)家而言，日本積極倡導(dǎo)的“西方價(jià)值觀”并沒(méi)有市場(chǎng)。正如肯尼亞總統(tǒng)就日非峰會(huì)所述，希望日非合作可以促進(jìn)非洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大就業(yè)和包容性增長(zhǎng)。而這些目標(biāo)單靠 “西方民主”是難以解決的。此外，日本近年來(lái)積極支持美國(guó)在全球的霸權(quán)行為，給非洲人民留下了深刻印象，也直接影響了日本的形象。其次，產(chǎn)業(yè)合作存在脫節(jié)。由于自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，日本投資流出主要集中在高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，對(duì)接非洲的低起點(diǎn)工業(yè)化合作很不現(xiàn)實(shí)。這可以解釋為何非洲國(guó)家雖然對(duì)開(kāi)展日非合作表示歡迎，但又重視同中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接等領(lǐng)域的合作。再次，援助手段力不從心。日本國(guó)內(nèi)政府負(fù)債率超過(guò)200%，要執(zhí)行長(zhǎng)期的發(fā)展援助力不從心。由此，日本政府在對(duì)非合作中大肆宣揚(yáng)的援助也口惠而實(shí)不至。據(jù)經(jīng)合組織公布數(shù)據(jù)，2006—2014年間，日本對(duì)非官方發(fā)展援助并沒(méi)有明顯提升。相反，2006—2008年卻有大幅下降，日對(duì)非官方發(fā)展援助占發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展援助的比例由35.7%，下降到23%，援助額由25.9億美元減少到15.7億美元。2009—2014年間，該比例也僅維持在25%左右，援助金額年均水平為17.5億美元。此外，2006—2014年間，日本政府承諾對(duì)非官方發(fā)展援助的落實(shí)僅達(dá)到67.8%。因此，日本有意淡化長(zhǎng)期執(zhí)行的經(jīng)合組織國(guó)家的對(duì)外援助政策，也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)合作的互利共贏。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所副研究員，非洲室副主任）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）