張旭東

在中菲兩國政府的聯(lián)合聲明中，專門就南海問題進行了詳細闡述，尤為值得關注。在第四十點中，“雙方重申爭議問題不是中菲雙邊關系的全部”。

所謂“文無定式，水無常形。”地緣政治，亦是如此。中國外交迎來了今年甚至數(shù)年來最為驚人的一次歷史性轉圜，中菲關系在經歷疾風驟雨之后如今晨曦微露。千夫所指的國際臨時仲裁庭針對南海爭端做出的那一紙非法裁決猶如一個切點，盡管外界輿論聒噪，但中菲兩國從此之后的關系解凍已潤物細無聲般地悄然推進。當菲律賓總統(tǒng)將東盟國家之外的首次出訪確定為中國，并將訪問級別確定為最高端的國事訪問之時，世人方曉兩國外交術之魅力，宛如中國古代詩詞中形容的“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”。這次被各方贊譽的“歷史性訪問”，全面改善并提升了中菲關系，加強了兩國之間互利合作的緊密聯(lián)系，背后反映出的是堅持獨立自主外交政策的菲律賓政府對該國根本利益的判斷。中菲關系熱絡并不意味著菲律賓原有同盟的解體，但是如果某些域外大國執(zhí)迷不悟，則損害的將不僅是所謂同盟各方的利益，更會進一步與亞太地區(qū)持久和平與繁榮的努力背道而馳。

歷史性訪問全面改善中菲關系

毋庸諱言，在過去數(shù)年之中，阻礙中菲關系發(fā)展的癥結所在就是兩國圍繞南海問題日趨惡化的沖突與爭端。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特此次對中國進行的國事訪問，最受國際社會關注的也是在南海問題上中菲兩國將拿出怎樣的解決方案。在訪問之前，杜特爾特多次在這一問題上進行表態(tài)，外界明顯感受到他從國際臨時仲裁庭宣布結果之后要求中國履行裁決，轉移注意力至希望中菲以恰當方式緩和爭端，尤其是考慮菲律賓漁民的生計問題，在方式上從施壓轉向了對話協(xié)商。這種態(tài)度上的逐漸轉變，既是此次訪問成行的必要條件，也為中菲首腦會談商討南海問題鋪墊了較好的政治氣氛。

在與杜特爾特總統(tǒng)的會談中，習近平主席著重講了這樣一番話：“在兩國建交以來的大部分時間里，雙方在南海問題上通過雙邊對話協(xié)商妥善管控分歧，這是值得發(fā)揚的政治智慧，也是能夠延續(xù)的成功實踐，更是確保中菲關系健康穩(wěn)定發(fā)展的重要共識基礎。”這番話傳遞出來了極為重要的訊息，突出了“通過雙邊對話協(xié)商妥善管控分歧”對于兩國是長期交往歷史經驗的總結，也是未來必須堅持的方向，而且中菲關系能否健康穩(wěn)定發(fā)展，關鍵就在于此，其作為兩國領導人最重要政治共識的地位決定了兩國關系的大局。

為了進一步講明其積極意義，習近平主席進而強調：“只要我們堅持友好對話協(xié)商，可以就一切問題坦誠交換意見，把分歧管控好，把合作談起來，一時難以談攏的可以暫時擱置。雙方要堅持攜手共同發(fā)展，為兩國老百姓謀取更多實實在在利益?！庇绕渥⒁膺@番話中“一切問題”、“暫時擱置”、“實實在在利益”這三個表述。一來，這等于宣告只要雙方保持雙邊友好對話協(xié)商機制的有效運行，則在討論議題上沒有任何限制，即使兩國之間最具爭議的黃巖島的主權爭端和漁業(yè)爭端等問題，均可以建設性地交換意見。二來，雙方均深知涉及到主權爭端的問題，在短時間內難以獲得最終解決，而在此期間“擱置爭議”避免爭端惡化應該作為原則，應用到雙方后續(xù)的外交互動之中。三來，南海問題上牽涉的利益錯綜復雜，但是中菲兩國外交政策的根本出發(fā)點和落腳點都是為了捍衛(wèi)和增進兩國人民的根本利益。包括共同開發(fā)南海漁業(yè)資源等做法，是符合兩國漁民的實在利益的。雙方應該把側重點和聚焦點從主權爭端轉移至互利合作上來，通過創(chuàng)造實實在在的利益，進一步推動南海問題的政治解決。李克強總理在會見杜特爾特總統(tǒng)時指出的“南海問題不是也不應成為中菲關系的全部……兩國之間的共同利益遠大于分歧”，恰恰說明了這一點。

在中菲兩國政府的聯(lián)合聲明中，專門就南海問題進行了詳細闡述，尤為值得關注。在第四十點中，“雙方重申爭議問題不是中菲雙邊關系的全部”。特別需要強調的是，兩國在聲明中明確“由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議?！边@就等于以政府文件的形式進一步固化了雙方的官方立場，對于國際臨時仲裁庭的非法裁決是最為直接有力的回擊，凸顯其“廢紙一張”的尷尬地位。在第四十一點中，中菲雙方“承諾全面、有效落實《南海各方行為宣言》，愿共同努力在協(xié)商一致基礎上早日達成‘南海行為準則?！边@也就進一步肯定并強化了《宣言》的地位，那些試圖貶低和降格《宣言》，而抬升國際臨時仲裁庭裁決的徒勞，并再一次遭到打擊。

除了上述既往已經相對明朗的立場再次被確認之外，聯(lián)合聲明中還對雙方的磋商機制進行了額外規(guī)定，頗為引人注目。在第四十二點中提到：“雙方同意繼續(xù)商談建立信心措施，提升互信和信心，并承諾在南海采取行動方面保持自我克制，以免使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩(wěn)定。鑒此，在作為其他機制的補充，不損及其他機制基礎上，建立一個雙邊磋商機制是有益的，雙方可就涉及南海的各自當前及其他關切進行定期磋商。雙方同意探討在其他領域開展合作?！?/p>

這樣一段富有深意的話，透露了至少三方面信息。首先，中菲之間將在建立互信方面持續(xù)發(fā)力，而這必然有利于南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，雙方行為均會保持克制，這也是對整個亞太地區(qū)和國際社會傳遞的重要信號。其次，中菲之間將建立一個專門針對南海問題、不局限具體議題范疇、定期舉行會晤的雙邊磋商談判機制。再有，聲明中未言明的在“其他領域”開展合作，暗示了中菲很可能在備受矚目的一些存在共同開發(fā)可能的事項上取得突破。值得一提的是，在10月20日的中國外交部記者招待會上，新聞發(fā)言人面對記者關于杜特爾特總統(tǒng)訪華期間是否就黃巖島附近捕魚問題與中方進行商談的提問時，回應稱雙方討論了在南海開展?jié)O業(yè)合作包括兩國漁業(yè)產業(yè)合作問題?！俺鲇趦蓢押们檎x，中方愿就有關問題做出妥善安排。”隨后的事實也驗證了中菲在黃巖島就漁業(yè)爭端已經出現(xiàn)了重要的緩和跡象。

除了南海問題這個焦點之外，杜特爾特總統(tǒng)訪華的另一重頭戲在于兩國之間全方位互利合作的敲定。習近平主席在會談中表示，中菲之間雖然經歷了風雨，但是睦鄰友好的情感基礎和合作意愿沒有改變。雙方要做“感情上相近相通、合作上互幫互助、發(fā)展中攜手前行的睦鄰友好伙伴。”杜特爾特回應稱中菲兩國的發(fā)展戰(zhàn)略高度契合，雙方合作擁有廣泛的增長空間，菲方致力于積極發(fā)展兩國關系，加強同中方合作，這將造福兩國人民。在同李克強總理的會談中，杜特爾特總統(tǒng)還專門強調，菲方愿意學習和借鑒中方發(fā)展經濟、減貧等有益經驗，提升菲律賓政府治理能力，助力菲律賓經濟社會發(fā)展和民生改善?？梢哉f，菲律賓領導人在加速實現(xiàn)國內經濟發(fā)展，改善民眾生活水平，提升政府工作效能，根除社會頑疾等方面的訴求是極為迫切的，也因此兩國領導人在推進互利合作問題上一拍即合，雙方同意共同推動中菲“致力于和平與發(fā)展的戰(zhàn)略性合作關系穩(wěn)定健康發(fā)展?！?

關于具體合作領域的選定與如何開展，菲律賓總統(tǒng)一口氣列出了包括經貿、投資、農業(yè)等在內的14個領域，足見菲方希望全面從中國取經，并借力中國實現(xiàn)自身發(fā)展的宏遠目標。習近平主席在對中菲關系提出的四點指導意見中，著重對雙方開展的務實合作進行了闡述，概括而言包括四個方面：第一，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略對接，在“一帶一路”倡議框架下開展合作。中方將積極參與菲律賓的鐵路、城市軌道、交通等方面的基礎設施建設，惠及菲普通民眾。第二，加強執(zhí)法防務合作。中方支持菲律賓在禁毒、反恐、打擊犯罪方面的努力，并愿同菲方展開相關合作。第三，加強經貿投資合作。中方愿意推動企業(yè)加大對菲律賓的投資，幫助菲律賓實現(xiàn)更快更好的發(fā)展。第四，深化農業(yè)減貧合作。中方愿意幫助菲律賓提高農業(yè)生產和農村發(fā)展能力，支持兩國漁業(yè)企業(yè)開展合作。應該說，上述每一項合作提議都是有的放矢，針對菲律賓最迫切的需求，針對菲民眾最急切的期盼，針對菲社會經濟的面貌改善。除此之外，中菲兩國還將進一步推動民間往來，在旅游、教育、新聞和文化交流方面持續(xù)加強。

此次雙方簽署的13項合作協(xié)議有力承載了菲律賓新政府的國家富強夢想，在中菲雙方的聯(lián)合聲明中針對兩國之間的具體合作逐項還進行了詳細闡述。杜特爾特總統(tǒng)對此次訪華非常滿意，感謝中方對菲方經濟社會發(fā)展的大力支持。在主題為“新篇章、新活力、新發(fā)展”的中菲經貿合作論壇上，杜特爾特總統(tǒng)再次贊賞了中方對其他國家發(fā)展的真誠幫助和對其他國家的尊重，承諾將把發(fā)展對華關系作為對外政策的重點之一。

獨立自主驅動菲方外交政策轉變

有記者曾在中國外交部記者會上提出了一個非常具有代表性的問題，即對于杜特爾特宣布將同美國“分道揚鑣”的言論，美國對此表示失望，而中國政府究竟把有關言論當真還是當做笑話？對此，外交部新聞發(fā)言人回應道：“中方對于菲律賓作為主權國家根據自身判斷、根據本國和本國人民根本利益決定外交政策予以尊重?！痹诖酥埃跻阃忾L還曾講了一番更加清晰明了的話：“前兩年，（中菲）兩國關系的倒退損害了菲律賓人民的利益，也影響了地區(qū)形勢穩(wěn)定。杜特爾特總統(tǒng)就任后，做出了與中國重建友好的選擇，愿意回到對話合作的軌道，體現(xiàn)了菲律賓人民的愿望，符合菲律賓國家民族的利益。”

上述問答和表態(tài)，反映出中國對于菲律賓政府政策轉變的基本認知，即在于菲律賓政府認清了什么樣的外交政策才是最符合本國根本利益的，怎樣同大國交往才能更好地維護本國民眾的切實利益。在此不得不提到菲律賓前任阿基諾政府堅定奉行的“親美反中”政策，不僅造成中菲關系嚴重惡化，同時也并沒有對亞太地區(qū)的安全做出貢獻，反而不斷引起各種矛盾糾紛升級。其根源在于阿基諾政府過于看重美國的外交支持對維系自身政權的意義，盲目依賴美菲軍事同盟，使得美菲關系嚴重不平衡，因此也一定程度傷害了菲律賓本國民眾的利益。

對于如何處理同盟內部的關系，顯然在阿基諾政府任期內美菲同盟的實踐相當糟糕，從而引起了新上臺的杜特爾特政府的強烈反彈，針對奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略以及美國在人權、禁毒等方面進行了諸多措辭激烈的批評。如果外界審慎看待菲律賓政府的真正訴求，就會從杜特爾特總統(tǒng)各種極富沖擊性的言論中，看到一條主線，也就是追求“獨立自主”的外交政策。

《菲律賓星報》曾在近期發(fā)表一篇社論，題目就是“獨立自主的外交政策”。文章中寫道：“當杜特爾特總統(tǒng)‘重新調整菲律賓外交政策之際，菲律賓的傳統(tǒng)盟國也必須做出調整。然而，宣布外交獨立和追求新友誼，并不意味要放棄老朋友和切斷原有關系……中國已經成為全球第二大經濟體，它的繁榮并非只靠內部發(fā)展，而是向世界展開雙臂，通過結交朋友而非斷絕關系拋棄老朋友來影響全球大事。地緣政治一如地方政治，是加法?！?/p>

對于菲律賓而言，作為一個發(fā)展中的小國，美菲同盟既是其安全上的基本保障，也是其與中美等大國互動的重要背景。從理性的角度分析，同時與多個大國進行安全上的對抗，顯然對小國極為不明智；而從既有的軍事同盟驟然脫離并與該同盟的主導國關系驟降甚至走向對抗，無論是否有新的大國接納并對其進行保護，同樣也存在巨大風險。相對而言，對小國來說較為有利的是身處軍事同盟之中，既得到盟國的保護，又不讓渡過多的外交自主權，同時與同盟外的大國保持經濟等方面的聯(lián)系，這樣既能得到各大國的重視而獲得外交實利，又避免與任一大國陷入對抗而承擔大的風險得失。修正過度依賴美國，執(zhí)迷于美菲軍事同盟的外交方針，轉向奉行獨立自主的外交政策，對于杜特爾特政府而言是相對更好的選擇。在此次中菲聯(lián)合聲明的第五點，著重強調“雙方同意進一步豐富建立于相互尊重、真誠、平等和互惠互利原則基礎上的雙邊關系”也反映出菲方對“獨立自主”外交政策的認同與追求。

從中國的角度看，人們無疑非常在意菲律賓現(xiàn)政府是否值得信賴？杜特爾特是否會如其前任一樣經常自食其言？中菲兩國領導人此番達成的諸多重要共識是否會真正全面落到實處？未來中國對菲律賓的經濟援助和投資會不會竹籃打水一場空？杜氏政權及其政策究竟會延續(xù)多久？

上述每一個問題都至關重要，也都反映出剛剛回暖的中菲關系所面臨的種種不確定性。對于菲律賓政府及其領導人是否言行一致，關鍵看其背后的根本利益考量。前面已經分析過，在防御性安全同盟的庇護下尋求相對自主的外交政策對菲律賓更為有利。因此，中方就應該對中菲關系的發(fā)展抱有客觀而合理的期待。不能指望中菲關系持續(xù)突飛猛進，也不能回避中菲互利合作剛剛重新走上正軌的現(xiàn)實，更不能幻想菲律賓會貿然脫離美菲同盟而尋求中國安全保護。中國自身奉行不結盟政策，堅持“共同、綜合、合作與可持續(xù)”安全觀，發(fā)展和完善伙伴關系網絡，這些都是既定的方針政策，不會因其他某一個國家而改變。因此，只要中菲雙方均從自身的利益出發(fā)，在共同利益方面著力，所開展的合作符合合理期待，就具有較大的把握取得預期中的成果。

至于在六年一任的任期中以及任期之后中菲關系是否會發(fā)生轉折式變化，受到的制約因素很多，從根本上保障中菲關系健康發(fā)展的做法是加強兩國高層的政治互信和領導人的戰(zhàn)略引領。也正因為如此，相信未來數(shù)年中，中國領導人將會加強同菲政府高層的持續(xù)互訪與多邊溝通合作。2017年作為東盟成立50周年和中國-東盟旅游合作年具有特殊意義，而且菲律賓還將擔任東盟輪值主席國。中國強調希望同菲方在中國-東盟框架下加強合作，并持續(xù)鞏固雙邊關系向前發(fā)展。相信來年中國領導人訪問菲律賓將促進兩國關系更上一個臺階。

菲外交政策轉向的亞太沖擊波

顯而易見的是，菲律賓的外交政策轉向令一些國家感到驚訝甚至是憤怒。這些國家尚摸不清菲律賓領導人的真實意圖，更不用說其外交政策轉向背后的國家利益考量。美國白宮發(fā)言人歐內斯特針對杜特爾特揚言與美國“分道揚鑣”的言論，稱其應該認識到自己的發(fā)言將引發(fā)怎樣的事態(tài)，其具有這方面的重要責任。歐內斯特認為杜特爾特的言論將給美菲關系帶來“不必要的不確定性”，其言行具有攻擊性并充滿混亂。

中國古語中有“司馬昭之心，路人皆知”的說法，這是一個極富貶義色彩的表達，用在外交辭令之中可見厭惡程度之深。然而，日本現(xiàn)政府似乎將“司馬昭之心”變成了一則專屬慣用語，不斷以令人無法接受的言行惡化中日關系。據日本共同社的報道，日本政府對于中菲兩國領導人就擱置南海爭議達成共識而擔憂加深。日本首相安倍晉三試圖利用菲律賓總統(tǒng)訪日的機會摸清其真實想法。日本內閣官房長官菅義偉表示，南海問題是國際社會共同關心的問題，為了確保海洋的自由與和平，希望與包括菲律賓在內的國家展開合作。日外務省有官員甚至揚言：“基于國際法的裁決不是僅靠中國和菲律賓就能擱置的?！睂Υ?，中國外交部用了四個字來回應日本政府的言行：“不識時務?！倍诜坡少e總統(tǒng)訪華后，美日兩國還施展了一系列“政策組合拳”：

招式一，出訪滅火。在杜特爾特訪問中日兩國的間歇期，美國派出負責東亞和太平洋事務的助理國務卿丹尼·拉塞爾（Daniel Russel）前往菲律賓訪問，以修復美菲關系當前“若即若離”的非正常狀態(tài)。拉塞爾在會晤了菲律賓外長后面對媒體表示，美國仍然是菲律賓“穩(wěn)健及可靠”的伙伴?！懊绹С址坡少e同中國之間的直接對話與談判，因此認為馬尼拉與北京關系改善會造成美國的損失是錯誤的……美國不希望其他國家必須在美國與中國之間做選擇?！泵绹伺e一方面安撫整個亞太地區(qū)美國的同盟國的焦慮情緒，另一方面竭力避免形成多米諾骨牌效應，防止同盟國紛紛重新考量對美與對華政策，而進一步惡化美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢。很顯然，拉塞爾無法言明的是，事實上是美菲關系惡化在先而中菲關系改善在后，因此損害美菲關系的罪名怪不到中國頭上。另外，只有在某些國家選擇了親近中國而非美國時，美國才會虛偽地拋出不希望第三方在中美之間做選擇這樣的言論。

招式二，多向施壓。美國政府高官一再批評菲律賓在打擊販毒罪行方面的一些舉措，并得到菲律賓內部一些前政府官員的呼應。拉塞爾近來表示：“連串的爭議聲明，言論以及菲律賓立場的不確定性，已經引起好幾個國家的憂慮與不安。不只是在我的國家或是在政府內部，其他社區(qū)的擔憂也在加深，包括在海外菲律賓人社區(qū)以及企業(yè)會議室內。這不是一個正面的趨勢?！泵绹倪@些言論，都在試圖從內外部多個方向向杜特爾特政府施加壓力，以期使其改弦更張，重新成為美國的附庸。這在一定程度上已干涉菲律賓的內政，勢必對修復美菲關系造成反效果。菲律賓外長亞賽在同拉塞爾一同會見記者時就表明，美國仍是菲“最親密的朋友”，但是菲律賓希望擺脫在經濟和軍事上依賴和從屬于美國的心態(tài)，欲與其他國家建立更緊密的聯(lián)系。

招式三，軍事侵犯。美國海軍“迪凱特”號導彈驅逐艦近期曾駛入中國西沙群島中建島附近海域，嚴重違反了國際法，是極不負責任的挑釁行動，再次打著“航行自由”的幌子危害南海地區(qū)和平，與地區(qū)各方當前積極努力維護南海穩(wěn)定，保持克制避免爭端升級的主流做法背道而馳。中國軍隊對美軍艦船進行了識別和驅離，并強調將堅決捍衛(wèi)領土主權與國家安全。隨著美國政府即將換屆，美軍在南海地區(qū)的未來動向，非常引人關注。

招式四，拉攏收買。在訪問中國數(shù)日后，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就開啟了訪問日本的行程。作為美國在亞太地區(qū)最重要的盟友，日本對于美日菲三國的安全合作極為看重，日本媒體指出安倍政府一直試圖打造針對中國的包圍圈，而菲律賓是其中的關鍵一環(huán)。國際臨時仲裁庭關于南海問題的裁決始終被安倍視為在南海牽制中國的利器，如今菲律賓視其為“廢紙一張”，甚至要同中俄進行聯(lián)合軍演，令安倍政府極為尷尬。且不說南海仲裁問題上，日本這個沒名分的配角喧賓奪主，端看日本已經允諾提供給菲律賓的10艘巡邏艦已經于8月開始交付，并將在兩年內移交給菲律賓政府。如此一來菲方莫不是要用日本提供的艦船同中俄進行安全合作而針對起美日同盟？為了避免這樣的尷尬局面，安倍政府只能利用經濟利益拉攏菲律賓，通過菲方迫切需要的援助和基建等方面的貸款合作，試圖讓其回心轉意。同時，安倍將繼續(xù)游說菲方接受其安全保障觀，特別是美日菲同盟攜手針對中國的戰(zhàn)略。值得一提的是，日本還將專門提供50億日元（約3.25億人民幣）的貸款以幫助菲棉蘭老島地區(qū)發(fā)展，而杜特爾特恰好擔任過棉蘭老島達沃市的市長，言外意義溢于言表。

對于美日的這些心機，菲律賓自然洞悉于心。杜特爾特政府持續(xù)同時安撫和敲打其盟友。一方面，杜特爾特在訪日前對媒體說：“同盟依然存在……不必擔心同盟有變，我不惜要同其他國家建立同盟”。菲總統(tǒng)府發(fā)言人也表示：“我們再次具體說明，菲將不會違背已經與盟友簽署的條約?！绷硪环矫?，杜特爾特也通過美國在菲駐軍問題繼續(xù)強調其獨立自主的外交政策。他表示不希望美國在菲律賓繼續(xù)駐軍，并暗示可能廢置美菲2014年簽署的《加強防御合作協(xié)議》。菲總統(tǒng)府發(fā)言人也重申，杜特爾特將繼續(xù)其獨立外交政策。換言之，將其他與菲律賓有著不干涉和協(xié)調文化價值觀的友好亞洲國家納入其關系范圍。菲律賓特別珍惜這些關系。

總之，堅定執(zhí)行獨立自主外交政策的菲律賓新政府為中菲關系全面轉圜提供了契機，兩國之間的互利合作有望順利推進，而南海問題也將朝著雙方預期的軌道妥善管控分歧，在擱置爭議的同時商談開發(fā)合作，為整個南海問題的解決做好引導。菲律賓政策轉向的短期沖擊波勢必造成美日兩國經濟、外交甚至軍事上的回應，如果美日始終不能考慮菲自身的利益訴求和背后的決策邏輯，將更加難以協(xié)調美國亞太同盟內部的利益與政策分歧。