蘇煒杰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

當(dāng)前武漢市正處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，且長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、中部地區(qū)崛起等國(guó)家戰(zhàn)略的疊加聚焦也為武漢新發(fā)展提供了機(jī)遇。[1]完善的特殊工時(shí)制度既是構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重要因素，也是武漢在邁向國(guó)家中心城市和新一線城市進(jìn)程中勞動(dòng)工作領(lǐng)域的重要一環(huán)。特殊工時(shí)制度與企業(yè)勞動(dòng)者幸福感息息相關(guān)，它通過(guò)調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的工作積極性來(lái)提高勞動(dòng)效率和促進(jìn)員工身體健康，最終實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者有尊嚴(yán)體面工作的社會(huì)理念。當(dāng)前，部分企業(yè)存在濫用特殊工時(shí)制以逃避法律義務(wù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致勞動(dòng)者的休息休假權(quán)利、加班工資權(quán)利以及身體健康權(quán)等合法權(quán)益受到了嚴(yán)重侵害。

一、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期建立的特殊工時(shí)制之評(píng)析

建國(guó)初期我國(guó)政府就注重出臺(tái)工時(shí)政策來(lái)保障勞動(dòng)者的權(quán)益，且工時(shí)制度在上世紀(jì)九十年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和體系化。但是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速進(jìn)入后工業(yè)化和智能信息技術(shù)時(shí)代后，傳統(tǒng)工時(shí)制度規(guī)定與社會(huì)發(fā)展逐步脫節(jié)。

1.現(xiàn)行特殊工時(shí)制適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期勞動(dòng)過(guò)程。

(1)現(xiàn)行特殊工時(shí)制度的立法時(shí)間較早。我國(guó)關(guān)于工時(shí)制度的立法較為完善，在形式上包括了立法機(jī)關(guān)頒布的法律和政府部門(mén)出臺(tái)的文件，且主要是為了適應(yīng)上世紀(jì)九十年代國(guó)家試行國(guó)企改革和初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，目的在于放寬政府對(duì)企業(yè)工時(shí)等內(nèi)部管理活動(dòng)過(guò)嚴(yán)管制導(dǎo)致的企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力不足的局面。所以當(dāng)時(shí)的特殊工時(shí)制度是在特定工作崗位和行業(yè)展開(kāi)的，其標(biāo)準(zhǔn)也是嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度進(jìn)行設(shè)定的，具有適用范圍有限、審批適用嚴(yán)格和體現(xiàn)行政監(jiān)督作用等明顯特征。這一過(guò)程中制定的主要法律包括《勞動(dòng)法》(1994)、《關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》(1995)、《關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定的實(shí)施辦法》(1995)、《關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制的審批辦法》(1995)、《關(guān)于推動(dòng)企業(yè)全面實(shí)施新工時(shí)制度的通知》(1997)、《職工帶薪年休假條例》(2008)以及《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》(2013)等。

(2)特殊工時(shí)制度適用中存在概念混亂現(xiàn)象。精準(zhǔn)理解并把握工時(shí)制度離不開(kāi)對(duì)相關(guān)概念的區(qū)分與界定，實(shí)務(wù)活動(dòng)和學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)頻率最多的詞語(yǔ)包括“非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度”、“不定時(shí)工作制度”、“彈性工時(shí)制”、“靈活工時(shí)制”和“綜合計(jì)算工時(shí)制度”等。

上述諸多概念必須在法律范圍內(nèi)討論才具有規(guī)范意義，根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)法》第三十六條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》第三條等法規(guī)可以作出以下區(qū)別：首先，特殊工時(shí)制度指適用于特殊情況且需經(jīng)過(guò)一定審批程序，工時(shí)長(zhǎng)度和作息辦法異于標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制的工時(shí)制度。包括不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)制兩種，其中不定時(shí)工作制度指勞動(dòng)者的工作時(shí)間不受日、月延長(zhǎng)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)限制工時(shí)制度；而綜合計(jì)算工時(shí)制度指以一定的期限為周期綜合計(jì)算工作時(shí)間的工時(shí)制度。其次，彈性工時(shí)制、非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制和靈活工時(shí)制等都是與特殊工時(shí)制度相對(duì)應(yīng)的概念，是在實(shí)務(wù)活動(dòng)基于便捷形成的。彈性工時(shí)制概念源于德國(guó)，是企業(yè)管理實(shí)踐活動(dòng)中引用較為廣泛的詞語(yǔ)；非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制是學(xué)術(shù)研究中部分學(xué)者對(duì)法律文本中特殊工時(shí)制的另一種用語(yǔ)。

2.現(xiàn)行特殊工時(shí)制度立法體系上較為繁雜。過(guò)往對(duì)于特殊工時(shí)制度的立法文件可以從發(fā)展階段和適用主體等視角分為兩種類(lèi)型，歷經(jīng)較長(zhǎng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和適用主體范圍有限的特性決定了該制度本身存在一定不足。

從發(fā)展階段看，特殊工時(shí)制度跨越了兩個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，導(dǎo)致制度本身帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印。以《關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》(1995)文件的頒布為界限，分為前一階段與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期傳統(tǒng)工業(yè)化社會(huì)配套，作為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制附屬的制度類(lèi)型，和后一階段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期強(qiáng)工業(yè)化社會(huì)配套的傳統(tǒng)特殊工時(shí)制類(lèi)型。首先，前一階段據(jù)筆者考察最早在國(guó)務(wù)院《關(guān)于建筑業(yè)實(shí)行八小時(shí)、小禮拜工作制度的規(guī)定》(1956)和衛(wèi)生部《關(guān)于從事放射線工作人員的工時(shí)和休假的意見(jiàn)》(1965)等文件中就反復(fù)提到了對(duì)于勞動(dòng)者的勞動(dòng)定額按八小時(shí)、小禮拜工作制度標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，嚴(yán)重?fù)p及勞動(dòng)者身體健康的特殊行業(yè)可以低于這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這可以說(shuō)明在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期我國(guó)就確立了以日8小時(shí)為主的標(biāo)準(zhǔn)工作制度，而特殊工時(shí)制度僅適用于特定幾個(gè)危險(xiǎn)行業(yè)中，且其適用范圍和具體標(biāo)準(zhǔn)等必須嚴(yán)格按照政府文件執(zhí)行。其次，后一階段以國(guó)務(wù)院《關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定(修訂)》(1995)、《關(guān)于修改<國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定>的決定》(1995)和原勞動(dòng)部《關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制的審批辦法》等文件為標(biāo)志，基本確立了新的每日工作8小時(shí)、每周工作40小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度，和經(jīng)審批后不超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)的不定時(shí)工時(shí)制，此時(shí)在勞動(dòng)立法將特殊工時(shí)制的適用范圍放寬為諸多行業(yè)，且下放行政審批權(quán)限也在一定程度上放松了對(duì)其適用的管控。

從適用主體看，可分為適用于普通勞動(dòng)者和適用于女職工等特殊主體兩種類(lèi)型。這樣可以將工時(shí)制度分為一般性規(guī)定和特殊性規(guī)定兩種，前者是針對(duì)大部分的勞動(dòng)者所適用的工時(shí)制度；后者主要是針對(duì)女職工和未成年人等作出的縮短工時(shí)制，例如在國(guó)務(wù)院《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》(2012)第六條和第九條等條文中就指出對(duì)懷孕和哺乳期的女職工，在工作期間需安排一定的休息時(shí)間。這種分散規(guī)定形式雖然對(duì)不同身體條件的勞動(dòng)者給予工作時(shí)間方面的特殊考慮和照顧，一定程度上利于維護(hù)特殊類(lèi)型勞動(dòng)者身體健康權(quán)益，但是由于相關(guān)制度由不同部門(mén)制定，導(dǎo)致其缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性和適用上存在碎片化的現(xiàn)象。

二、特殊工時(shí)制度的價(jià)值理念和學(xué)術(shù)研究

1.特殊工時(shí)制度本質(zhì)是維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。我國(guó)特殊工時(shí)制度立法目的旨在保證勞動(dòng)者在有效完成工作任務(wù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者健康權(quán)、休息權(quán)的最高理念。過(guò)往規(guī)定特殊工時(shí)制度主要目的在于，確保勞動(dòng)者有效履行勞動(dòng)義務(wù)和便于企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者實(shí)行統(tǒng)一管理的需要，這導(dǎo)致了用人單位安排勞動(dòng)者延長(zhǎng)工時(shí)的條件和相關(guān)補(bǔ)償、懲罰制度等方面存在不足。[2]隨著我國(guó)從農(nóng)業(yè)化階段轉(zhuǎn)入工業(yè)化時(shí)期，到當(dāng)今信息化、科技化時(shí)代，提高勞動(dòng)效率基礎(chǔ)上逐步縮短工時(shí)已經(jīng)成為社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，縮短工時(shí)是國(guó)內(nèi)外的通行做法，而且工時(shí)立法的價(jià)值理念也發(fā)生了改變，由過(guò)往注重維護(hù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)為更加注重勞動(dòng)者健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)，縮短工時(shí)便于勞動(dòng)者從工作中暫時(shí)解脫出來(lái)去追求和自由享受其他生活，這也是提升勞動(dòng)者生活水平和幸福指數(shù)的指標(biāo)之一。

2.特殊工時(shí)制度學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于工時(shí)制度的研究相對(duì)薄弱，多是從工時(shí)制度適用中的利弊及其完善、工時(shí)制度對(duì)比分析借鑒等層面展開(kāi)，對(duì)于工時(shí)制度深層次法理分析較少。

就工時(shí)制度適用中的利弊，主要是從其運(yùn)行對(duì)傳統(tǒng)或者新型就業(yè)形態(tài)的影響展開(kāi)的。針對(duì)基于互聯(lián)網(wǎng)和電子郵件等新興遠(yuǎn)程靈活化用工模式，現(xiàn)行傳統(tǒng)的工時(shí)制等勞動(dòng)基準(zhǔn)規(guī)定對(duì)這種非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生了用工彈性和吸引力方面的負(fù)面效應(yīng)。[3]企業(yè)實(shí)行特殊工時(shí)制過(guò)程中采用的日益精細(xì)化、量化的工作績(jī)效考核指標(biāo)和快節(jié)奏開(kāi)發(fā)方法，使緩解壓力的彈性工時(shí)制成了壓力來(lái)源，還成為通過(guò)加班來(lái)延長(zhǎng)工作時(shí)間的借口，這同時(shí)也是高壓力加班工作的源頭。[4]

通過(guò)對(duì)比域內(nèi)外工時(shí)制的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)我國(guó)工時(shí)制改革提出一定建議。日本《部分工時(shí)勞動(dòng)法》修改后的亮點(diǎn)是有限度引入國(guó)際勞工組織所提倡的均等待遇原則，用同工同酬制度分層次保護(hù)滿足相應(yīng)條件的勞工。[5]德國(guó)針對(duì)部分工時(shí)制建立了以《部分工時(shí)及臨時(shí)雇傭合同法》為核心和以《歐盟部分工時(shí)指令》等國(guó)際公約為輔的完善立法體系，保障了部分工時(shí)勞動(dòng)者獲得平等待遇，注重企業(yè)在落實(shí)工時(shí)制度中的作用。[6]

對(duì)于工時(shí)制度的本質(zhì)，主要從其所追求的價(jià)值和勞動(dòng)基準(zhǔn)原理角度展開(kāi)的。工時(shí)制應(yīng)該和市場(chǎng)化的勞動(dòng)關(guān)系相符合，沿襲現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上將所有關(guān)于工時(shí)方面的勞動(dòng)基準(zhǔn)重新整合，以勞動(dòng)彈性化趨勢(shì)為要求針對(duì)不同行業(yè)及崗位設(shè)定細(xì)化的工時(shí)制選項(xiàng)，改現(xiàn)行事先行政審批為行政事后備案和監(jiān)管模式，強(qiáng)調(diào)勞資雙方通過(guò)勞動(dòng)合同來(lái)選擇是否適用特殊工時(shí)制。[7]

三、武漢企業(yè)實(shí)行特殊工時(shí)制度的現(xiàn)狀

武漢市經(jīng)濟(jì)規(guī)模處于全國(guó)同類(lèi)城市前列且存在多種類(lèi)型經(jīng)濟(jì)成分，用人單位采取的工時(shí)制度類(lèi)型也較為全面，既有傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)中施行的標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制，也有高新企業(yè)混合適用標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)和特殊工時(shí)制，而且新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中也發(fā)展出新型工時(shí)制度，頗具研究?jī)r(jià)值。

1.武漢市特殊工時(shí)制度立法狀況。武漢市企業(yè)工時(shí)制度運(yùn)行的法律依據(jù)除了上述《勞動(dòng)法》和《職工工作時(shí)間的規(guī)定》等文件之外，適用性最強(qiáng)和關(guān)聯(lián)最密切的主要是省市主管部門(mén)頒布的幾個(gè)地方性法規(guī)和規(guī)章。

湖北省勞動(dòng)廳《關(guān)于印發(fā)〈湖北省企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制審批辦法〉的通知》(鄂人社發(fā)〔2009〕13號(hào))對(duì)于省內(nèi)實(shí)行特殊工時(shí)制度企業(yè)范圍、工時(shí)類(lèi)型和審批程序、處理措施等做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。湖北省人力資源和社會(huì)保障廳《關(guān)于調(diào)整不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制行政許可、集體合同審查事項(xiàng)管轄的通知》(鄂人社函〔2016〕582號(hào))，主要是基于國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)和改善行政審批程序的要求，賦予市一級(jí)政府人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)工時(shí)制度審批事項(xiàng)權(quán)力。武漢市人力資源和社會(huì)保障局《關(guān)于做好我市企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制審批工作的通知》(2011)，對(duì)于企業(yè)申請(qǐng)實(shí)施特殊工時(shí)制材料提交標(biāo)準(zhǔn)、審核要求、日常監(jiān)督等方面做出了細(xì)化性規(guī)定，使得特殊工時(shí)制度的申請(qǐng)和實(shí)施程序的可操作性顯著增強(qiáng)。

2.武漢市企業(yè)特殊工時(shí)制度運(yùn)行情況。據(jù)筆者對(duì)武漢市人力資源和社會(huì)保障局現(xiàn)行公開(kāi)資料的整理，武漢企業(yè)特殊工時(shí)制的基本情況是：2015—2016年該行政部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)共27家，2016—2017年該行政部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)共45家，2017—2018年該行政部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)共54家，2018—2019年該行政部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)共59家，2019—2020年該行政部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)共63家。(1)根據(jù)筆者在武漢市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站輸入“工時(shí)制度”后，共檢索出11條有效公開(kāi)信息。通過(guò)對(duì)這些信息中涉及特殊工時(shí)制度企業(yè)數(shù)據(jù)匯總后所得。

其主要特點(diǎn)為：第一，實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)數(shù)量每年呈現(xiàn)穩(wěn)定提升的趨勢(shì)，其中年度增加最大值出現(xiàn)在2016年(該年度審批較上年增加了18家之多)，這和該年度湖北實(shí)施新的不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制行政許可制度改革密切相關(guān)，將不定時(shí)工時(shí)制審批權(quán)限下放地方政府極大激勵(lì)和便利了企業(yè)適用特殊工時(shí)制的愿望和行動(dòng)。第二，實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)涉及到的行業(yè)類(lèi)別較為廣泛，既有武漢市水務(wù)集團(tuán)有限公司、武漢機(jī)場(chǎng)路發(fā)展有限公司這樣的國(guó)資背景企業(yè)，也有百勝餐飲(武漢)有限公司、武漢萬(wàn)達(dá)國(guó)際電影城有限公司等大型私營(yíng)企業(yè)，還有沃爾瑪(湖北)商業(yè)零售有限公司等外資背景企業(yè)，以及神州租車(chē)有限公司武漢分公司等新業(yè)態(tài)靈活共享經(jīng)濟(jì)型企業(yè)。

同時(shí)，政府部門(mén)也注重特殊工時(shí)制度的政策宣傳，嚴(yán)格把控審核流程和審核內(nèi)容，這些因素都促進(jìn)了特殊工時(shí)制度在武漢企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中持續(xù)性、穩(wěn)定性和充分性的特征，有效地維護(hù)了勞動(dòng)者合法權(quán)益和促進(jìn)了勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定發(fā)展。

四、武漢實(shí)行特殊工時(shí)制度中的問(wèn)題及其原因

1.特殊工時(shí)制度中的兩個(gè)主要問(wèn)題。第一，亂用特殊工時(shí)制損害勞動(dòng)者權(quán)益。企業(yè)存在將不符合不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)制的工作崗位不當(dāng)申報(bào)為特殊工時(shí)制，規(guī)避標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度中對(duì)工作時(shí)間和加班報(bào)酬的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)重侵犯了勞動(dòng)者的休息休假權(quán)、健康權(quán)和加班報(bào)酬獲得等合法權(quán)益。一方面，企業(yè)不合理運(yùn)用特殊工時(shí)制導(dǎo)致了過(guò)度勞動(dòng)現(xiàn)象廣泛存在，這是我國(guó)從中等收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家行列歷史進(jìn)程中的一個(gè)顯著標(biāo)志，勞動(dòng)者延長(zhǎng)工作時(shí)間推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展但是也帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。另一方面，工時(shí)制成為2019年熱點(diǎn)問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)熱議，但“996”工作制違背了現(xiàn)行勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)定，且也反映了政府在解決勞動(dòng)者和企業(yè)利益沖突的過(guò)程中，對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)義務(wù)之履行存在著不足。[8]其實(shí)企業(yè)延長(zhǎng)工時(shí)不如提高工作效率，畢竟當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)者對(duì)工作之余實(shí)現(xiàn)家庭價(jià)值等美好生活追求遠(yuǎn)勝于僅僅增加經(jīng)濟(jì)利益的欲望。

第二，特殊工時(shí)制監(jiān)督管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)為政府審批有漏洞，企業(yè)缺乏與勞動(dòng)者、工會(huì)的有效協(xié)商，執(zhí)法部門(mén)對(duì)企業(yè)隨意加班導(dǎo)致勞動(dòng)者休假制度落實(shí)和加班工資支付等方面監(jiān)督不力，在面對(duì)這些嚴(yán)重侵害勞動(dòng)者休息權(quán)和健康權(quán)等行為時(shí)，我國(guó)目前的勞動(dòng)監(jiān)察系統(tǒng)尚未完全履行這些職責(zé)。[9]而且當(dāng)前對(duì)于特殊工時(shí)制度的監(jiān)督主要以事前審批監(jiān)督為主，對(duì)于批準(zhǔn)實(shí)行特殊工時(shí)制企業(yè)的日常監(jiān)督管理缺乏操作性較強(qiáng)的明確規(guī)定，特別是對(duì)于不當(dāng)落實(shí)特殊工時(shí)制企業(yè)的行政許可的撤銷(xiāo)行為未有明確的立法，這對(duì)于該工時(shí)制度的落實(shí)顯然不利。

2.特殊工時(shí)制度中存在問(wèn)題的主要原因。第一，工時(shí)立法相對(duì)滯后且位階較低。各地方工時(shí)制度所依據(jù)的《勞動(dòng)法》頒布于1995年，當(dāng)時(shí)我國(guó)處于國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)地位的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立初期，決定了當(dāng)時(shí)以適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下所需的標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制為主，對(duì)當(dāng)前信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代所需要的靈活型特殊工時(shí)制未作規(guī)定，且可操作性也不強(qiáng)。另外，我國(guó)《關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》(1995)、《審批辦法》(1995)等工時(shí)專(zhuān)門(mén)性規(guī)定也是僅僅作為《勞動(dòng)法》的配套性措施，存在位階低、效力弱和內(nèi)容缺等問(wèn)題，而包括調(diào)整工時(shí)制度在內(nèi)的專(zhuān)門(mén)基準(zhǔn)性立法尚處于空白狀態(tài)。

值得注意的是，同時(shí)期其他國(guó)家和地區(qū)及時(shí)完善了特殊工時(shí)制相關(guān)立法，用以解決新業(yè)態(tài)就業(yè)模式和非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)特殊工時(shí)制度的多種需求。德國(guó)修訂后的《工作時(shí)間法》支持企業(yè)適用召喚工作以及工時(shí)賬戶等特殊工作制，適度放松標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制對(duì)企業(yè)的束縛；日本2014年修訂后的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》也對(duì)工時(shí)制度進(jìn)行了較大修改，放松了特殊工時(shí)制的適用領(lǐng)域和程序；國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)ISO26000》(2011)和國(guó)際海事組織發(fā)布的《國(guó)際海事勞工公約》(2006)也對(duì)相關(guān)行業(yè)的工時(shí)制度進(jìn)行了改進(jìn)；美國(guó)《公平勞工基準(zhǔn)法》隨著社會(huì)的發(fā)展，逐步推行彈性工作計(jì)劃(flexible schedule)和非全日制就業(yè)(part-time employment)，相應(yīng)地也對(duì)特殊工時(shí)制進(jìn)行了完善。

第二，工時(shí)制度面臨新的沖擊。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息技術(shù)為支撐的新型用工模式對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制提出了極大挑戰(zhàn)。一方面，新型平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)者多采取靈活用工模式，例如在線金融、網(wǎng)約車(chē)服務(wù)等行業(yè)中，勞動(dòng)者自行支配工作時(shí)間較少受用人單位控制性因素的約束。但現(xiàn)有特殊工時(shí)制中適用范圍、審批程序等規(guī)定并不能滿足當(dāng)前社會(huì)對(duì)靈活工時(shí)的需求。另一方面，傳統(tǒng)行業(yè)中崗位由于采用新技術(shù)也逐漸對(duì)工時(shí)制提出新要求，例如教育行業(yè)的遠(yuǎn)程教育、餐飲行業(yè)的外賣(mài)業(yè)務(wù)等，都需要員工24小時(shí)全天待命來(lái)應(yīng)對(duì)用戶的及時(shí)需求。新經(jīng)濟(jì)模式下工作運(yùn)營(yíng)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)特征要求在工時(shí)制度領(lǐng)域制定更加靈活的彈性工作制，遺憾的是我國(guó)立法中尚未對(duì)這一需求做出法律制定或修訂方面的回應(yīng)。

五、完善企業(yè)特殊工時(shí)制度的具體建議

特殊工時(shí)制度的完善需要中央和地方等多個(gè)層面的主體參與進(jìn)來(lái)，可以從理念改進(jìn)、出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性規(guī)定和地方機(jī)制創(chuàng)新等方面展開(kāi)具體討論。

1.轉(zhuǎn)變特殊工時(shí)制適用理念。特殊工時(shí)制度在理念上要注重對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)和社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，摒棄過(guò)往過(guò)度注重實(shí)現(xiàn)用人單位的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的傾向。針對(duì)社會(huì)中標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度彈性化、靈活用工規(guī)?；裙r(shí)改革的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)現(xiàn)有的工時(shí)制度需要進(jìn)行一定的改進(jìn)，修改標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制中不合理的規(guī)定，增加規(guī)制靈活用工工時(shí)相關(guān)制度，在遵循現(xiàn)行工時(shí)制度發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律修改和制定等法治化形式實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)工時(shí)制度合理化的目標(biāo)。

2.完善現(xiàn)有特殊工時(shí)制立法。構(gòu)建多層次全方位的工時(shí)立法體系。一方面，核心是在國(guó)家和政府層面構(gòu)建完善的工時(shí)立法體系。具體來(lái)說(shuō)，在國(guó)家宏觀層面，加緊出臺(tái)《勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》或《工時(shí)休假法》等基準(zhǔn)性法律，對(duì)特殊工時(shí)制度實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化規(guī)制；在政府中觀層面，修改現(xiàn)有文件以滿足信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)工時(shí)制度的新要求，出臺(tái)新的工時(shí)實(shí)施辦法加強(qiáng)對(duì)工時(shí)制度的管理工作。

另一方面，最重要的是在地方政府微觀層面創(chuàng)新特殊工時(shí)制實(shí)施機(jī)制。地方政府可根據(jù)地區(qū)、行業(yè)發(fā)展的需求細(xì)化落實(shí)上位法規(guī)定，在國(guó)家專(zhuān)門(mén)立法尚未出臺(tái)的背景下，武漢等對(duì)特殊工時(shí)制度實(shí)踐較為充分的地方，可以由地方政府根據(jù)各類(lèi)型各行業(yè)積累的經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)研行業(yè)具體需求基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊工時(shí)制勞動(dòng)者分行業(yè)、分地區(qū)制定底線保障和一定程度區(qū)別待遇的適用規(guī)則，即特殊工時(shí)制企業(yè)需強(qiáng)制性地支付給勞動(dòng)者滿足行業(yè)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的工資和加班補(bǔ)助以及必要的補(bǔ)休期等，在此基礎(chǔ)上各企業(yè)、各行業(yè)可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)效益提高對(duì)勞動(dòng)者的待遇標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這種靈活的特殊工時(shí)運(yùn)行機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)充分保障不同行業(yè)勞動(dòng)者休息休假和加班工資支付等權(quán)益。

3.深化特殊工時(shí)制度改革。為了深化放管服改革和全面推行行政清單制度，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部自2018年開(kāi)始陸續(xù)在深圳、泰州、杭州等地開(kāi)展特殊工時(shí)制度改革，并且取得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。武漢在吸取這些先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上要注重在制度上進(jìn)行幾方面完善：第一，推行特殊工時(shí)崗位清單式管理，改報(bào)批制為審核制，即用人單位在滿足相關(guān)條件后僅需履行簡(jiǎn)便的手續(xù)即可實(shí)行特殊工時(shí)制；人社部門(mén)要及時(shí)向社會(huì)公布清單管理目錄，采用動(dòng)態(tài)管理和定期更新方式來(lái)接受員工和社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行不到位、存在侵害職工合法權(quán)益的企業(yè)，責(zé)令其限期整改或者撤銷(xiāo)特殊工時(shí)制資格。第二，在特殊工時(shí)制改革中注意統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有效擴(kuò)大實(shí)施特殊工時(shí)制的崗位目錄，且增加崗位描述來(lái)減少實(shí)施過(guò)程中不必要的障礙；完善監(jiān)管措施，研發(fā)網(wǎng)上申報(bào)和監(jiān)督平臺(tái)，[10]增加辦事效率的同時(shí)，也通過(guò)事中事后的監(jiān)管來(lái)有效維護(hù)職工合法權(quán)益。

六、結(jié) 語(yǔ)

特殊工時(shí)制不是規(guī)避標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制的依據(jù)，也不是變相延長(zhǎng)工時(shí)的借口。工時(shí)制度的法理在于規(guī)定勞動(dòng)者合理的工作時(shí)間，確保其身體健康和工作效率來(lái)維持社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)今對(duì)特殊工時(shí)制的改革，也應(yīng)是依據(jù)崗位的性質(zhì)而對(duì)工作時(shí)間作出合理安排，而非損害勞動(dòng)者的健康權(quán)和休息權(quán)的制度安排。