陸 銘

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

“城市病”與人口增長(zhǎng)關(guān)系不大

陸 銘

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

2016年8月22日，上海市發(fā)布了《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》，將指導(dǎo)未來(lái)24年的上海城市總體發(fā)展。草案規(guī)劃中的兩點(diǎn)引人注目：一是將上海2040年人口調(diào)控目標(biāo)設(shè)為2500萬(wàn)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年的上海常住人口已超2400萬(wàn)）；二是要求上海規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)。

通過(guò)“控制人口增長(zhǎng)”和“限制土地的供應(yīng)”而控制城市規(guī)模的發(fā)展邏輯，實(shí)際上暗合了時(shí)下將擁堵、污染和不安全等“城市病”簡(jiǎn)單歸因于人口增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)。

上海這樣的城市，人口規(guī)模是由全國(guó)總?cè)丝谝?guī)模決定的，而不能單看一個(gè)孤立的數(shù)字。實(shí)際上，在人口和土地需求高的城市，控制人口增長(zhǎng)，限制土地供應(yīng)，同世界上城市經(jīng)濟(jì)和文明發(fā)展的“普遍規(guī)律”是不相一致的。

但中國(guó)的問(wèn)題是，人的流動(dòng)不自由，土地和資本等生產(chǎn)要素也受制于現(xiàn)有的制度和政策，配置也不合理，因而統(tǒng)一市場(chǎng)沒(méi)建起來(lái)。結(jié)果是，適合發(fā)展“聚集經(jīng)濟(jì)”的上海等東部城市，勞動(dòng)力短缺，土地供應(yīng)不足，地價(jià)上漲，房?jī)r(jià)飛漲。中西部地區(qū)，土地卻供應(yīng)過(guò)剩，工業(yè)園荒廢，乃至變成“鬼城”。

目前的“建設(shè)用地指標(biāo)”制度，把大量指標(biāo)給了中西部地區(qū)，在東部則嚴(yán)控甚至減少（特）大城市的土地供應(yīng)。這個(gè)問(wèn)題，用建設(shè)用地指標(biāo)交易就可解決：內(nèi)地省份減少一平方公里而東部城市增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地，同時(shí)向前者付錢。全國(guó)建設(shè)用地總量沒(méi)變，土地需求多的得到更多的供應(yīng)，而沒(méi)需求的，減少土地供應(yīng)。

除了政府掌握的建設(shè)用地，還有農(nóng)村集體建設(shè)用地。城市化過(guò)程中，農(nóng)民數(shù)量減少，建設(shè)用地就會(huì)出現(xiàn)部分閑置。如果建設(shè)用地指標(biāo)可交易，以宅基地為例，一個(gè)不打算回老家的農(nóng)民工，就可用宅基地的使用面積，去相應(yīng)增加他所居住城市的建設(shè)用地，同時(shí)宅基地復(fù)耕，全國(guó)總的農(nóng)業(yè)用地也沒(méi)減少。他在工作的地方，地價(jià)遠(yuǎn)超過(guò)他的宅基地在老家的價(jià)值，這一部分差價(jià)可以成為農(nóng)民工市民化的資金來(lái)源。

“城市病”與人口增長(zhǎng)關(guān)系不大。首先，在世界人類發(fā)展歷史上，無(wú)證據(jù)可證明“城市病”的產(chǎn)生是人口多帶來(lái)的。倫敦、東京和紐約，城市病最嚴(yán)重是在1950年代前后，此后，人口成倍增長(zhǎng)，城市病卻緩解了。退一步講，如果真要說(shuō)人口多導(dǎo)致了擁堵和污染，那么，年收入百萬(wàn)和五萬(wàn)的兩個(gè)人，相比較而言，誰(shuí)更增加擁堵和污染？五萬(wàn)的人沒(méi)有車，甚至不坐出租車，帶不來(lái)污染和擁堵，像中國(guó)一線城市通過(guò)驅(qū)趕小餐館和理發(fā)店控制人口，可他們占用了多少公共資源？

退一步講，就算人口多造成“城市病”，這也是一個(gè)供給需求的問(wèn)題。公共服務(wù)短缺，特別是基礎(chǔ)教育，就該多建學(xué)校。擁堵，是開(kāi)車的需求和道路供給的問(wèn)題，第一可多造路（包括地鐵），多發(fā)展高效率的公共交通，第二可以實(shí)施更科學(xué)的城市規(guī)劃。這是供給側(cè)改革。污染如果是小汽車尾氣造成的，就發(fā)展公共交通。

“城市病”是由于存在供需矛盾，也就是供給不足。但在有些問(wèn)題上體現(xiàn)的更復(fù)雜。最近一輪控制人口的情況下，一線城市一方面在清退外來(lái)人口子女，但另一方面在某些地方卻出現(xiàn)學(xué)校招不滿學(xué)生的情況。對(duì)于義務(wù)教育，假設(shè)供給小于需求，現(xiàn)在有供給，但卻限制需求。目前政策引導(dǎo)資金給予在中西部發(fā)展沒(méi)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)。如果這樣，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利，現(xiàn)在應(yīng)讓一些政策做出調(diào)整，增加社會(huì)公共利益支出，才能盡快走出困境。