李衛(wèi)東

【摘 要】大量實(shí)踐案例表明，內(nèi)部控制質(zhì)量越高，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越能得到有效控制，同時(shí)也能夠防范地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)等嚴(yán)重問題。目前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)主要存在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)滯后、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善、法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、內(nèi)部控制措施執(zhí)行不到位等不足之處。因此，根據(jù)現(xiàn)行的coso框架，可以從法人治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)、預(yù)算控制、提高內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性等多個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，從而有效控制地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】地方政府 投融資；企業(yè)；內(nèi)部控制

一、引言

地方政府債務(wù)的最大負(fù)債主體是地方政府投融資平臺(tái)。近年來，各個(gè)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)總額增長(zhǎng)速度十分驚人，其面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)問題也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從現(xiàn)有的研究狀況來看，大家主要關(guān)注的重點(diǎn)在地方投融資平臺(tái)可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面。地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)大致可以分為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和直接風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屬于直接風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)屬于轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府投融資平臺(tái)能夠直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制，那么就能夠有效轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的重要目的。內(nèi)部控制能夠有助于提升地方政府的投融資平臺(tái)的運(yùn)行效率，對(duì)規(guī)范其管理程序、形成科學(xué)決策、抑制尋租行為都有著十分積極的影響。鑒于此，強(qiáng)化地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)，對(duì)降低平臺(tái)自身風(fēng)險(xiǎn)、防范企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)都有促進(jìn)作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，內(nèi)部控制的應(yīng)用也逐步廣泛和規(guī)范，通過內(nèi)部控制來提高地方政府投融資平臺(tái)的管理水平是具有積極現(xiàn)實(shí)意義的。

二、地方政府投融資企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

1.地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)滯后

從現(xiàn)有情況來看，我國(guó)很多地方的投融資平臺(tái)企業(yè)的管理層都是由地方行政部門領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任組成的，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)較為有限，內(nèi)部控制意識(shí)也較為薄弱。很多地方的政府投融資平臺(tái)企業(yè)并沒有形成適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制制度，公司在進(jìn)行重要投資決策的過程中，往往都是公司領(lǐng)導(dǎo)一人形成最后決定，導(dǎo)致決策具有十分明顯的主觀性，受到個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的嚴(yán)重制約，甚至形成了大量的政績(jī)工程、面子工程，極大降低了地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，我國(guó)企業(yè)所要面臨的內(nèi)外部經(jīng)營(yíng)管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求。此外，一些平臺(tái)企業(yè)雖然已經(jīng)建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但是由于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層并不重視內(nèi)部控制，導(dǎo)致內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中困難重重，走過場(chǎng)的情況時(shí)有發(fā)生，內(nèi)部控制執(zhí)行效果十分有限，對(duì)管理資源是一種極大的浪費(fèi)。

2.公司內(nèi)部缺乏內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效用

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，內(nèi)部審計(jì)制度對(duì)于企業(yè)財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督效用已經(jīng)日益凸顯。內(nèi)部審計(jì)制度的建立健全，能夠?qū)ζ髽I(yè)的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行規(guī)范和控制。地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)由于種種原因，往往沒有形成完善的內(nèi)部審計(jì)制度，因此很難對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行有效監(jiān)督。大多數(shù)企業(yè)并沒有形成獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，已有的內(nèi)部審計(jì)工作也大多由財(cái)務(wù)部門抽調(diào)人員完成，內(nèi)審程序較為粗放，難以發(fā)揮實(shí)際作用。除此之外，企業(yè)長(zhǎng)期不重視內(nèi)部審計(jì)工作，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)水平十分有限，尤其是針對(duì)一些復(fù)雜的財(cái)務(wù)問題很難進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和分析，導(dǎo)致審計(jì)成果大打折扣。由此可見，要想發(fā)揮出內(nèi)部審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督作用，就必須在企業(yè)內(nèi)部建立起獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)體系。一些企業(yè)在執(zhí)行內(nèi)部審計(jì)程序過程中，還會(huì)受到管理層的不恰當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)喪失獨(dú)立監(jiān)督的作用。

3.缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范機(jī)制

目前，我國(guó)大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度不深，具體表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵歷史時(shí)期，地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)所面臨的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境都在發(fā)生著深刻的變化，客觀上對(duì)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力提出了更高的要求。很多地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)由于缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，再加之公司治理機(jī)制不完善、管理制度較為松散、人員組織不合理、缺乏有效的防范機(jī)制等等，導(dǎo)致企業(yè)很難準(zhǔn)確設(shè)定自身的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)建設(shè)也較為滯后，難以指導(dǎo)實(shí)際工作的開展，尤其是對(duì)過度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)十分有限，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置滯后。

三、解決政府投融資平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部控制問題的對(duì)策

1.努力完善法人治理結(jié)構(gòu)，全面優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

為了更好地順應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展與要求，今后要重點(diǎn)淡化地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的行政管制特征，采用現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，逐步形成完善、規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，搭建股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，確保企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策能夠有序開展，監(jiān)督機(jī)制能夠平穩(wěn)有效運(yùn)行，逐步形成權(quán)責(zé)明晰、激勵(lì)與約束并存的制衡機(jī)制?？陀^來看，地方政府投融資平臺(tái)具有較為顯著的特殊性，董事會(huì)需要發(fā)展一批投融資行業(yè)的專家、代表作為獨(dú)立董事，并就各獨(dú)立董事的分工，對(duì)其職責(zé)進(jìn)行明確。同時(shí)，董事會(huì)還應(yīng)當(dāng)下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。在監(jiān)事會(huì)組建方面，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善成員結(jié)構(gòu)，盡可能多吸納擁有專業(yè)投融資背景的專家、代表參與其中。企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視市場(chǎng)化運(yùn)作，充分對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)行引進(jìn)，著重改善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)投融資平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的相互分離，防止地方政府一股獨(dú)大，單獨(dú)形成所有經(jīng)營(yíng)決策。作為地方政府投融資平臺(tái)的出資方，國(guó)有資產(chǎn)管理部門不應(yīng)該過多干涉企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公開、公正、透明的原則選拔經(jīng)理層等高級(jí)管理人員，在此基礎(chǔ)上不斷提升企業(yè)決策的專業(yè)化和科學(xué)化。在提高企業(yè)各項(xiàng)資源配置效率方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決落實(shí)不相容職務(wù)相分離的基本內(nèi)部控制原則，配備高級(jí)投融資管理人才，通過制定統(tǒng)一的計(jì)劃管理措施，為各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展提供統(tǒng)一的專業(yè)指導(dǎo)。

2.形成完善的內(nèi)部審計(jì)制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效用

地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)在真正作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與各類投融資項(xiàng)目之后，一些企業(yè)的管理層容易出現(xiàn)利用職務(wù)之便或是財(cái)務(wù)管理漏洞來獲取私利的行為，甚至導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)的流失，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生極為不利的影響。面對(duì)這樣的客觀狀況，企業(yè)需要高度重視充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效用，通過成立獨(dú)立、專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)部門，對(duì)企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)重要的投融資項(xiàng)目進(jìn)行完整的內(nèi)部審計(jì)。與此同時(shí)，企業(yè)還需要組建一支專業(yè)素質(zhì)過硬、職業(yè)道德高尚的內(nèi)部審計(jì)人員隊(duì)伍，定期對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)和繼續(xù)教育，從而使他們能夠充分勝任內(nèi)部審計(jì)工作。

3.建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系，扎實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

風(fēng)險(xiǎn)管理是企業(yè)進(jìn)行投融資活動(dòng)過程中的重要基礎(chǔ)管理工作，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)成立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，形成風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在此基礎(chǔ)上不斷完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。首先，企業(yè)需要成立風(fēng)險(xiǎn)管理部門和風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)。其中，風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)屬于風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)構(gòu)，受董事會(huì)管理，主要負(fù)責(zé)制定企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制基本原則、目標(biāo)、政策、項(xiàng)目評(píng)估等重要事宜，并需要積極協(xié)調(diào)和其他各部門之間的合作關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理部開展日常工作，負(fù)責(zé)日常事務(wù)的執(zhí)行，主要針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的主體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的總量控制，建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)異動(dòng)情況，就應(yīng)當(dāng)盡快開展應(yīng)對(duì)預(yù)案。此外，企業(yè)還需要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督體系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理，主要側(cè)重于對(duì)某個(gè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行審核，確保投資方案不論是在經(jīng)濟(jì)上，還是技術(shù)上都可行，并且能夠有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，還需要全面收集各個(gè)投融資項(xiàng)目的信息，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，在市場(chǎng)條件和政策制度發(fā)生變化之后，及時(shí)采取相應(yīng)措施進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)完成收益情況分析，并通過完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制檢測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)異常情況而不自知的狀況發(fā)生。在監(jiān)督管理方面，應(yīng)當(dāng)積極引入專業(yè)性高、獨(dú)立性強(qiáng)的第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)具有合格資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)重要的投融資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。

四、結(jié)語

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這樣的時(shí)代背景之下，我國(guó)對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的內(nèi)部控制改革問題必須引起高度的關(guān)注和重視。地方政府融資平臺(tái)企業(yè)必須從根本上認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的客觀要求，和企業(yè)未來獲得可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的條件，積極采取各類有效措施，逐步完善自身的內(nèi)部控制體系，并督促內(nèi)部控制各制度能夠有效執(zhí)行，提高地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

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