陳建明,周校培,袁汝華,朱凱曄

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

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水資源資產管理體制研究

陳建明,周校培,袁汝華,朱凱曄

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

從水資源資產及其管理的內涵著手,在水資源資產國家所有的前提下,側重水資源資產管理體制在使用權方面的研究,借鑒自然資源資產管理的相關理論和實踐,設計并提出水資源資產管理的體系和制度框架。宏觀層面上水資源資產管理制度的完整設計可以為水權市場的建設、水資源資產負債表的編制等提供指導和支撐。

水資源資產;水資源資產管理;管理體系;制度框架

目前水資源管理方面存在諸多問題,如水資源短缺、水污染嚴重、用水效率低等,導致水資源供需矛盾日趨突出,水安全面臨嚴重威脅。中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出,經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用[1],而將水資源作為資產進行管理恰恰契合了這一主旨。

21世紀初,對水資源進行資產管理的研究大多側重于概念及可行性等方面[2-4],水資源資產管理的實踐案例也逐步增多。隨著實踐經驗的積累和豐富,針對水資源資產管理過程中出現(xiàn)的問題,水資源資產管理研究已逐步具體化,主要集中在水權市場的建設、水資源資產負債表的編制等方面[5-9],但關于水資源資產管理體制的研究還相對匱乏,本文以此為研究內容,展開分析。

1 水資源資產及水資源資產管理

1.1 水資源資產及其分類

資產是指由企業(yè)過去經營交易或各事項形成的、由企業(yè)擁有或控制的、預期會給企業(yè)帶來經濟利益的資源。資產的3個基本特征是:資源的所有權主體明確、可進行交易、能夠帶來收益?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定水資源屬于國家所有,水資源的所有權由國務院代表國家行使。水資源是創(chuàng)造社會財富必需的自然物質基礎,具有市場價值及潛在交換價值,交換過程自然能夠產生收益。因而,從資產角度來看,水資源可以作為資產來管理。

結合我國實際的國情水情,水資源資產的范疇包含全部水資源。但在對水資源資產的實際管理過程中,并不是所有水資源都能進行資產核算,因而有必要將可開發(fā)利用的水資源資產和不可開發(fā)利用的水資源資產進行區(qū)分。根據水資源資產是否可開發(fā)利用進行分類,體現(xiàn)不同水資源資產的功能作用,為設定與之相應的管理目標和制度奠定基礎。

可開發(fā)利用的水資源資產是指符合水資源開發(fā)利用控制紅線要求,在現(xiàn)有技術經濟條件下能夠開發(fā)利用的水資源資產。根據是否以盈利為目的,將可開發(fā)利用的水資源資產劃分為公益性資產和經營性資產。

不可開發(fā)利用的水資源資產是指在現(xiàn)有技術經濟條件下不具備開發(fā)利用條件或者開發(fā)利用將造成嚴重后果因而需要禁止或限制開發(fā)利用的水資源資產。水資源資產具體分類如表1所示。

表1 水資源資產分類

1.2 水資源資產管理內涵

水資源資產管理是將水資源作為資產來管理和經營,從開發(fā)利用到生產再生產,遵循水資源的特性,按照經濟規(guī)律進行投入產出管理,促進水資源的高效配置和合理利用。水資源資產管理的內涵見圖1。

圖1 水資源資產管理的內涵

1.3 水資源管理和水資源資產管理關系辨析

水資源管理是水行政主管部門運用法律、行政、經濟、技術等手段對水資源的分配、開發(fā)、利用、調度和保護進行管理,使得社會經濟環(huán)境持續(xù)發(fā)展的各項活動的總稱。

水資源管理和水資源資產管理之間既有聯(lián)系也有區(qū)別。

水資源資產管理是在目前市場經濟背景下,水資源管理的擴充和延伸,是水資源管理的一部分。當水資源被作為資產進行管理時,可開發(fā)利用水資源和不可開發(fā)利用水資源之間沒有明確的界限,因此,水資源資產管理的概念是動態(tài)的,其內容是實時變化的。水資源資產管理也是在水資源管理的基礎上進行的,如水資源資產評估主要依據水資源評估的相關資料。

傳統(tǒng)意義上的水資源管理主要依靠行政手段,國家作為水資源的所有者,其經濟權益尚未得到有效體現(xiàn),導致所有權虛置。而將水資源作為資產進行管理的根本目的就是確保市場在水資源配置過程中起決定性作用,著力提高配置效率和公平性。

相對水資源管理而言,水資源資產管理涉及的內容更加具體,針對性、可操作性更強。對水資源進行資產管理符合不斷發(fā)展的市場經濟的要求,水資源資產管理在管理主體、管理手段、管理方式和管理效果等方面均與傳統(tǒng)的水資源管理有所不同。

2 相關行業(yè)資源性資產管理經驗借鑒

2.1 自然資源資產管理理論依據

自然資源資產管理的根本目的是實現(xiàn)自然資源的價值,保障國家作為自然資源資產所有者的權益,實現(xiàn)的方式是自然資源的價值化和平等交易。

自然資源的價值是在其與經濟發(fā)展的矛盾日益激化的階段體現(xiàn)出來的。以自然資源價值論為理論基礎的自然資源資產管理是自然資源再生產規(guī)律的客觀要求,也是實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。自然資源的高效利用、合理配置是以自然資源價值的充分實現(xiàn)為前提的,價值實現(xiàn)的基本要求是自然資源的使用者等價支付自然資源價值,而資產管理的具體表現(xiàn)則是核算和交易。

健全自然資源資產管理體制應主要從3個方面統(tǒng)籌設計相關的管理制度:① 以明晰產權為核心,健全自然資源資產產權制度;② 以分類管理為核心,健全自然資源資產管理機制;③ 以用途管制為核心,完善自然資源監(jiān)督管理制度。

2.2 土地資源資產管理模式借鑒

我國國有土地資源資產管理實行的是國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)督管理的管理體制。隨著土地使用方式改革的推進,我國建立的土地資源資產管理機制也不斷發(fā)展完善。長期以來,無償、無限期、無流動的土地行政配置方式使得土地資源資產無法顯化。隨著土地無償劃撥機制被打破,行政無償劃撥與有償出讓相結合的雙軌制的出現(xiàn),使得土地資源資產逐步通過市場配置而顯化。

借鑒土地資源資產的管理模式,水資源資產管理可以在取水許可與水資源有償使用制度下有效進行,過程如圖2所示。

圖2 水資源資產的形成與管理模式

2.3 森林資源資產管理進程中經驗借鑒

國有森林資源資產的管理模式主要是由政府造林投入、林業(yè)部門補貼、政企合作開發(fā)、林業(yè)專項資金和國有林場經營所得利潤用于林業(yè)建設,擴大國有森林資源的積累并形成森林資產,即構成了單一化的管理模式。國有森林資源資產的經營單位仍然保留著流動資產、固定資產、有形資產以及無形資產并存的格局。

森林資源資產管理模式長期以來比較單一,產權不夠明晰,注重實物量管理,價值量管理長期缺位;重投入,輕產出;森林資源缺乏價值量信息,影響了森林資源進入市場流通,阻礙了森林資源資產管理的推進。

國有森林資源資產管理方面的問題主要是:觀念落后跟不上林業(yè)改革及戰(zhàn)略性調整的形勢,沒有形成濃厚的國有資產管理氛圍;概念不清,重錢輕物、重用輕管;管理缺乏系統(tǒng)意識、整體意識;研究不夠,管理理念、方法不適應實際需要;資源觀、時間價值觀、生態(tài)效益觀和經濟效益觀淡薄。

制度及體制方面的問題主要是:對國有森林資源資產管理體制沒有明確的理念,內涵和外延不清,管理體制體系與構成結構內容不確切;內部管理制度不完善,表述不明確,未形成體系,各項管理制度間協(xié)調性、銜接性有欠缺;管理體制的錯位、漏項不同程度的存在;沒有真正建立起國有森林資源資產動態(tài)管理監(jiān)測系統(tǒng),對國有森林資源資產的管理仍停留在初級階段。

實踐方面存在的問題主要有:國有森林資源資產產權不清、登記不全、保護不力,資產總額、權益確認不準確,還存在應收未收、虛列冒支等現(xiàn)象;國有森林資源資產配置不合理,缺乏科學安排,利用率和收益率低,林業(yè)生產力低下;對國有森林資源資產缺乏考核和監(jiān)督,使國有森林資源消耗增加、被侵占現(xiàn)象增多;缺乏行之有效的監(jiān)督管理制度,對違法亂紀、侵吞國有資產、占用國有林地、亂砍濫伐突發(fā)事件打擊力度不夠。

根據森林資源資產管理經驗,對水資源資產管理的推進具有一定借鑒意義,可概括如圖3所示。

圖3 水資源資產管理對森林資源資產管理的經驗借鑒

3 水資源管理的基礎與保障條件

長期以來,各地各水行政管理機構開展了大量的水資源管理基礎工作,從全國用水總量控制指標分解到江河水量有序分配,從取水許可與水資源有償使用制度全面實行到取水權流轉不斷推進,并基本建成工程支撐體系,為全面開展水資源資產管理工作提供了較好的保障條件。

3.1 用水總量控制指標基本分解到縣

2007年以來，我國年度用水總量呈快速上升趨勢,控制水資源用量是我國水資源管理的必然要求。在實踐管理中,國家制定了水資源用量控制目標,將用水總量控制指標基本分解到縣,逐級合理調控。

3.2 江河水量分配有序進行

我國水資源時空分布不均,年際年內變化大,各地降水量和徑流量差異很大。全國江河水量一度無序分配,地區(qū)用水與江河供給不平衡,所以推進全國江河水量分配有序進行是水資源管理必要的任務。

3.3 取水許可與水資源有償使用制度全面實行

水資源管理工作中,取水許可制度和水資源費征收管理制度互為依托,聯(lián)系緊密。結合工作實際,要推進取水許可與水資源有償使用制度全面實行,建立水資源及其資產管理體系,還需進一步完善以下工作:①增強取水許可的透明度,實施新版取水許可證換發(fā);②嚴格深層地下水取水許可管理;③強化取水計量;④進一步明確取水許可審批權限;⑤完善水資源費征收制度。

3.4 取水權流轉試點積極推進

取水權及轉讓制度規(guī)定有助于實現(xiàn)水資源的合理配置。取水權及流轉制度是水權制度體系的重要內容,水權制度與水資源資產管理的實行又緊密聯(lián)系,所以推進取水權及其流轉制度十分重要。

3.5 工程支撐體系基本建成

我國水資源地區(qū)分布懸殊,與人口、耕地和經濟的分布不匹配,加大了水資源管理的難度。經過60多年的持續(xù)規(guī)劃和建設,已初步形成以水庫、堤防、灌渠為代表的水利工程支撐體系,為水資源資產管理的實施提供了良好的工程支撐條件。如東中線南水北調等相關工程的運行,有效解決了水資源分配不均等水資源資產管理問題。

4 水資源資產管理制度設計

4.1 水資源資產管理體系設計

對水資源進行資產管理的目的就是確保其保值增值,以達到可持續(xù)利用、與社會經濟協(xié)調發(fā)展的有序穩(wěn)定狀態(tài)。因此,在傳統(tǒng)水資源管理向水資源資產管理演變過程中,需要構建完善的水資源資產管理體系,貫穿該體系的是水資源資產的實物量核算(包括水量和水質兩方面)、價值量核算、水權界定、資產評估和資產管理與運營。與水資源資產管理過程相匹配的還有各個階段應當遵循的制度、使用的方法以及涉及的對象。

從水資源資產的管理過程、相應制度以及所涉及的對象出發(fā),初步構建水資源資產管理體系,見圖4。

圖4 水資源資產管理體系

4.2 水資源資產管理制度分析

a. 堅持水資源國家所有的基本法律制度。水資源具有流動性、流域性、整體性等特征,由中央政府統(tǒng)一代表全民行使水資源所有者職責,不搞分散所有體制。

b. 健全水資源資產管理體制。進一步明晰水資源所有權人的承擔主體,并合理劃分中央和地方的相關職責。

c. 強化水資源宏觀調配,對水資源資產實行分類管理。水資源資產宏觀調配包括水資源規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、用水總量控制、江河水量分配、水量統(tǒng)一調度等。

區(qū)分可開發(fā)利用的水資源資產和不可開發(fā)利用的水資源資產,設定不同的管理目標,實行具體的資產產權管理。

可開發(fā)利用水資源資產管理目標為促進水資源資產科學配置、有效保護和合理行使,提高水資源使用效率和效益,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。管理手段和措施包括:開展水資源資產評估,為確權登記和資產流轉奠定基礎;對水資源資產進行確權登記,健全水資源資產有償使用制度,促進水資源資產合理流轉,實現(xiàn)歸屬清晰、權責明確、流轉順暢的目標;強化水資源資產用途管制,加強水資源資產監(jiān)督管理,實施水資源資產審計和損害責任追究,實現(xiàn)監(jiān)督管理有效;實施水生態(tài)補償,對保護生態(tài)環(huán)境及不能開發(fā)利用水資源資產的發(fā)展機會成本給予補償?shù)?。水資源資產管理框架見圖5。

從調查、評估、確權登記、取水許可、有償使用、流轉、審計、責任追究等環(huán)節(jié),與現(xiàn)行制度相比,分析水資源資產管理制度建設需求。在保障社會公共利益的前提下,圍繞如何落實水資源資產所有權人權益以及保障使用權人權利,提出推動水資源資產管理和建立水資源資產管理制度的基本思路。

4.2.1 水資源資產產權價值評估制度

作為水資源資產產權制度的一項基礎性工作,要在開展水資源調查評價的基礎上,明確水資源價值評估的對象、范圍和評估方法,建立水資源資產評估準則;制定水資源資產評估管理辦法,明確水資源資產評估機構和人員資格、評估核準與備案等。

4.2.2 水資源使用權有償取得制度

“十三五”規(guī)劃中,強調需要建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度,創(chuàng)新有償使用、預算管理、投融資機制,培育和發(fā)展交易市場。推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。取水權有償取得是提高水資源利用效率和水資源保護水平的重要途徑,具有極大的制度優(yōu)越性。

4.2.3 水資源資產產權確權登記制度

確權是登記的前提,登記是確權的具體承認形式。要按照歸屬清晰、權責明確的要求,積極穩(wěn)妥地推進水資源資產產權確權登記。納入取水許可管理的,要規(guī)范取水許可,確認取用水戶的水資源使用權,并進行資產登記。

4.2.4 水資源資產產權流轉和收益分配制度

水資源資產產權的交易流轉主要是水權的交易流轉。在地區(qū)間、用水戶間開展水權交易的過程中,探索形式多樣的水權流轉方式。繼續(xù)開展工業(yè)企業(yè)與灌區(qū)等取用水戶間的水權交易,在建立用水總量控制體系的區(qū)域,可探索總量控制下的區(qū)域間水量交易。南水北調受水區(qū)可探索地區(qū)間的水量交易。在實踐探索的基礎上,加快出臺取水權轉讓管理辦法,逐步完善水資源資產產權交易流轉制度。

4.2.5 水資源資產產權監(jiān)督管理制度

在確權登記和水權交易過程中,依據水資源實際、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃,區(qū)分不同的用水類型,嚴格實行水資源用途管制。嚴格對市場準入、交易價格、費用及用途的監(jiān)督管理,建立利益訴求、糾紛處理和損害賠償機制。通過水資源監(jiān)督管理制度的創(chuàng)建,并結合不動產登記制度,建立完善的水資源資產產權監(jiān)督管理制度。

4.2.6 水資源資產用途管制制度

良好的用途形成良好的水資源資產,必須加強對水資源的用途管理,保障水資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。水資源資產用途管制制度需要在主功能區(qū)劃、國土空間用途管制制度等的基礎上,按照水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃，嚴格管制水資源資產使用用途及用途變更,完善水功能區(qū)分級分類管理制度,強化水功能區(qū)劃對水資源資產用途管制的基礎平臺作用。對可開發(fā)利用的水資源資產,按農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)、生活、生態(tài)等用水類型,明確水資源使用用途;對跨行業(yè)、跨地區(qū)水權交易,嚴格管理用途變更。對不可開發(fā)利用的水資源資產,明確江河特定斷面的合理流量,湖泊、水庫及地下水合理水位和水質要求,提出減少地下水超采、恢復水質要求。

4.2.7 水資源資產審計制度

開展水資源資產審計是強化和規(guī)范水資源資產管理的重要手段,也是防止水資源資產流失的重要措施。按照國家改革要求,探索編制水資源資產負債表,科學反映特定地區(qū)特定時期水資源資產負債存量及其變動情況。必須形成一套完善的審計制度,逐步將水資源資產納入企業(yè)會計審計才能更好地推進水資源資產管理。

4.2.8 水資源資產損害責任追究制度

水資源資產損害責任追究制度要求地方政府積極監(jiān)督管理可開發(fā)利用水資源的利用情況,強化對不可開發(fā)利用水資源資產的監(jiān)督管理責任,明確追究責任的事項和范圍。對水資源負資產較大的企業(yè)實施水資源資產損害責任終身追究,建立倒查機制。

4.2.9 水生態(tài)價值優(yōu)先保護制度

社會經濟系統(tǒng)的持續(xù)快速發(fā)展,水生態(tài)系統(tǒng)的承載能力不斷下降,導致水生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)服務功能衰退的問題日益突出。對于水生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)服務功能的重視程度不夠,以及相應公共政策的低效和管理上的缺陷,是問題產生的根本原因,所以在推進水資源資產管理時必須制定良好的水生態(tài)價值優(yōu)先保護制度。

4.2.10 水生態(tài)補償制度

推進水資源資產管理的過程中,還需要建立完善的水生態(tài)補償制度。水資源具有流動性和流域性,通過建立水生態(tài)補償制度,可以維護地區(qū)間因產水、用水、護水等產生的水資源資產利益關系。

4.2.11 水資源資產儲備制度

目前,我國水資源短缺形勢嚴峻,同時也為了未來發(fā)展,應對突發(fā)事件預留空間,建立水資源資產儲備和補充機制刻不容緩，這是保障我國經濟可持續(xù)發(fā)展和未來水安全的一項重要措施。

4.2.12 水資源負資產償還制度

水資源負資產主要形成于水資源衰減地區(qū)及部分過度開發(fā)水資源的地區(qū)。各地需要逐步建立并考核水資源資產管理的負資產償還機制。

5 結 論

自20世紀80年代以來,我國對水資源資產經濟屬性的認識在不斷加強,針對當前水資源資產管理的迫切要求,無論是初始水權的配置,還是水權交易市場的建設,都需要宏觀層面的水資源資產管理體制作為保障。本文根據近年來國內外水資源資產管理研究的成果、相關資源資產行業(yè)的管理經驗以及實際水資源管理方面已具備的條件,初步提出了水資源資產管理體系和制度框架,對推進水資源資產管理進行了探索。

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水利部公益性行業(yè)科研專項(201301055)

陳建明(1966—),男,江蘇吳江人,副教授,主要從事水資源規(guī)劃研究。E-mail:cjm66@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.005

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1003-9511(2016)05-0018-05

2016-04-21 編輯：胡新宇)