李文增

杭州G20 峰會開得非常成功，影響非常大。這不僅從國際媒體的報道可以看出，而且從外國元首參加杭州G20峰會的各種表態(tài)也可以看出。這次杭州 G20 峰會之所以開得非常成功，影響非常大，主要是與過去10次G20峰會有較大的不同。從世界方面來看，這次杭州 G20 峰會給世界經濟發(fā)展指明了方向；從中國方面來看，確立了中國由規(guī)則接受者向規(guī)則主要制定者角色轉變的開始。這兩個方面都具有里程碑的意義，對此我們要有一個深刻而充分的認識，因為這關系到未來世界經濟發(fā)展的路線和中國未來的世界角色兩個極其重要的方面。如果不能深刻認識和理解這次杭州G20 峰會的重要成果和意義，將很難看懂未來世界局勢及其走勢。然而若要深刻認識和理解這次杭州G20 峰會的重要成果和意義，就必須對G20的產生和歷史演變情況進行梳理和分析，在歷史回顧和比較中進行。

G20之前的G7和G8

在G20之前有一個G7和G8。G7就是西方七國集團首腦會議（或七國集團），由西方七大工業(yè)國美、英、法、德、意、加、日組成。是八國集團首腦峰會（G8）的前身。

20世紀70年代初，在第一次石油危機重創(chuàng)西方國家經濟后，在法國倡議下，1975年 11月，美、英、法、德、意、日六大工業(yè)國成立了六國集團，第二年，加拿大加入，七國集團就此誕生。G7會議是美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本為研究經濟形勢、協(xié)調政策而舉行的首腦會議，其過去多年的運行促使多項國際行動計劃均在這一框架內達成，比如在政治領域，20世紀末G7就發(fā)動科索沃戰(zhàn)爭以及相關戰(zhàn)爭費用分攤達成了一致；在經濟領域，著名的廣場協(xié)議以及對東南亞金融危機的救助也是G7的合作成果。

后來出現了八國首腦高峰會議，即俄羅斯于1997年加入G7集團，組成了八國集團。蘇聯(lián)解體后，美國、法國等西方國家欲拉俄羅斯加入自己的陣營，因此才同意其成為八國集團的成員國。俄羅斯最初從1991年起參與G7峰會的部分會議，至1997年，被接納成為成員國，此期間，俄羅斯也僅有資格參加有關政治議題的討論，無權就金融、經濟等議題發(fā)表自己的看法。自1998年后，G8峰會成為該八國國家元首的年度高峰會議，由八國輪流擔任主辦國，而主辦國的領袖亦成為該年會議的非正式主席。實際上到了2006年，俄羅斯才首次擔任八國集團的輪值主席國，從“旁聽生”一躍成為東道主。

G8和G7峰會與聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織不同，并不以正式的國際組織形式存在，它并沒有任何實質性的決策權。G8和G7峰會沒有本質的區(qū)別，主要目的是每年促進該集團國的領袖與歐洲聯(lián)盟官員，在國際貨幣基金和世界銀行年會召開之前舉行會談。其建立的初衷主要是想達到影響聯(lián)合國、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織決策的目的。

后來由于2014年3月份俄羅斯與烏克蘭就克里米亞問題發(fā)生緊張關系，西方七國集團傾向于烏克蘭，并在3月24日在荷蘭海牙召開緊急首腦會議并通過“海牙宣言”，宣布如果“強行吞并烏克蘭南部克里米亞”的俄羅斯不改變態(tài)度，將把俄羅斯暫時開除出八國集團，不允許其參加G8峰會。俄羅斯也不示弱，俄外長當即回應，俄羅斯被逐出G8，沒什么大不了的。后來西方七國集團對俄羅斯發(fā)起制裁，最終由于俄羅斯與G7的緊張關系沒能很好地解決，從而使G7拋棄了俄羅斯，而獨自發(fā)揮作用，八國集團處于名存實亡的境地。

中國曾經將G7和G8峰會稱作“富國俱樂部”，在當時背景下有些貶義，現在很多人依舊如此稱呼，但已經沒有什么貶義了。中國既未參加G7，也未參加G8峰會，主要考慮自己是發(fā)展中國家，為了更好地團結廣大的發(fā)展中國家，更好地發(fā)揮廣大發(fā)展中國家和新興經濟體代言人和利益維護者的重要角色，是從戰(zhàn)略上和策略上的層面上所做出的選擇。

G20取代G7和G8

G20即二十國集團，其成員國包括：中國、美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯、歐盟、澳大利亞、南非、阿根廷、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、土耳其、韓國。這些成員國的國民生產總值約占全世界的85%，人口則占世界總人口的將近2/3。創(chuàng)立二十國集團的建議是美國等西方7個工業(yè)化國家的財長們1999年6月在德國科隆提出的，目的是讓有關國家就國際經濟、貨幣政策舉行非正式對話，以利于國際金融和貨幣體系的穩(wěn)定。20國集團是布雷頓森林體系框架內非正式對話的一種機制，旨在推動國際金融體制改革，為有關實質問題的討論和協(xié)商奠定廣泛基礎，以尋求合作并促進世界經濟的穩(wěn)定和持續(xù)增長。

G20產生的歷史背景源于20世紀80年代末，世界銀行首次提出“治理危機”的概念，使全球治理問題開始引起世界各國的重視和關注。冷戰(zhàn)期間，全球治理因為美蘇兩大陣營對峙而“分而治之”。冷戰(zhàn)過后，真正意義上的全球治理才開始成形。由于“二戰(zhàn)”后建立的國際秩序和治理機制系美國和西方主要大國主導，冷戰(zhàn)又因蘇聯(lián)垮臺而告終，世界銀行提出的“治理危機”真空由七國集團填補。

雖然20世紀末的1999年6月G7提出了G20的構想，但其仍然是想繼續(xù)維持G7的主導地位，讓新興經濟體和發(fā)展中國家成為陪襯。因此，進入21世紀后新興經濟體和發(fā)展中國家群體崛起，并沒有改變“西方治理世界”的不公正狀況，但是到了2008年由美國次貸危機導致的全球金融危機爆發(fā)后，以G7為代表的西方國家才真正感到“力不從心”，全球治理的“指揮棒”才從G7轉到二十國集團手上。

歷史斗轉星移，世界經濟發(fā)展格局的變化終究要反映到國際體系的機制變化上來。G20其實也是一個經濟合作組織，只不過范圍比G7、G8國家倡導建立的成員范圍更廣，為老牌發(fā)達經濟體與新興經濟體各國之間對話和合作提供一種高級別的溝通的渠道。發(fā)達國家希望通過這個渠道拉攏和控制新興國家，而新興國家也希望通過這個渠道來在世界經濟秩序中獲得一定的話語權和影響力。G7、G8真正轉到G20，或者說G20取代G7、G8，根本的原因如下：

一是由于美國和歐盟自身危機導致其G7、 G8的影響力下降。先是2008年美國爆發(fā)次貸危機，緊接著歐盟和日本等西方發(fā)達國家又發(fā)生金融危機和經濟衰退，國際社會驚呼，以美國為首的G7或G8，連自身的問題都不能很好地解決，其有何資格對世界各國夸夸其談，指手畫腳，發(fā)號施令。

二是G7、 G8總體實力的下降，或者說是新興經濟體經濟實力的上升，改變了世界經濟的格局。統(tǒng)計數據表明，G7占全球GDP總量之比已從1992年的68%跌至2015年的47%。而新興經濟體已經占據“半壁江山”。因此，單純由G7或G8制定全球經濟政策或者協(xié)調全球主要經濟體的宏觀經濟政策，已經失去了影響力。

三是G7、G8內部分化嚴重，多年來G7 或G8無法就任何全球經濟金融問題的解決方案達成共識。根本原因是不論是G7，還是G8的每個成員國都陷入了低增長難于自拔，因此都以自身的國家利益為重，而相互之間矛盾重重。

四是新的國際經濟體的地位和影響在不斷擴大。2008年之前，G7始終把持著國際經濟規(guī)則的制定和修改權，按照自己的利益和意愿分配和管理全球化利益。隨著時間的推移，不論是G7，還是G8都無法適應全球治理體系的變化趨勢，逐步失去了國際經濟規(guī)則制定者的地位，特別是隨著新興經濟體和發(fā)展中國家全面參與全球治理的深入，G20、金磚五國（BRICS）、亞太經合組織（APEC）等全球和區(qū)域機制的興起，G7或G8已難以發(fā)揮原有的“老大”作用。

全球治理要順利、有效，其關鍵是治理機制的合理性、公正與公平。換言之，全球治理機制既需要有廣泛的代表性，也要有充分的有效性。從這個意義上講，不論是G7，還是G8均有較大的局限性，已經完成了歷史使命，該退出歷史舞臺了，被G20取代是必然的。

從歷史和現實的角度來看，G20峰會機制對國際社會的重要性主要體現在三個方面：

首先，世界經濟和全球治理離不開G20。在全球化推動下世界經濟日益一體化，各國相互依存加深，已經形成“你中有我、我中有你”的復雜局面。在世界經濟格局出現“東西方共同治理”（發(fā)達與發(fā)展中國家力量均衡）的背景下，世界需要G20。G20在應對2008年全球金融危機方面發(fā)揮了獨一無二的關鍵作用，在全球經濟治理中的地位是G7或G8以及其他機制無法比肩的。目前G20已成為世界上唯一一個發(fā)達國家與新興經濟體、發(fā)展中國家領導人可以平等對話、做出決策的最高治理機制。

其次，2008年全球金融危機爆發(fā)后世界經濟增長緩慢，正在經歷痛苦的轉型。世界銀行最近再次調低2016年全球經濟增長預期至3%以下，國際貨幣基金組織（IMF）也已數次下調預期。而發(fā)達國家經濟金融政策的失調越來越嚴重，最近在日本舉行的G7峰會一事無成，歐盟和日本繼續(xù)執(zhí)行量化寬松政策，甚至不惜進入負利率的“非常規(guī)”貨幣政策領域。同時，美國因經濟復蘇勢頭相對較好，美聯(lián)儲不僅中斷了量化寬松政策，而且今年還可能繼續(xù)加息。

再次，推動全球治理體系改革和國際體系平穩(wěn)轉型需要一個有效且又平穩(wěn)的平臺，而G20就是這樣的重要平臺。G20的組成相對平衡，發(fā)達國家和新興經濟體各占半壁江山，而且G20囊括了世界上主要經濟體和重要大國。西方對新興經濟體崛起是心存疑慮的，其主要擔心是新興經濟體特別像中國等發(fā)展中大國會“另起爐灶”。美國代表現有國際體系，是主導方和主要受益者，自然希望以現有國際體系約束新興經濟體的發(fā)展，也希望以漸進方式推進現有體系的改革和轉型。說白了，只要新興大國按照美國制定的“國際規(guī)則”辦事，不推翻現有全球治理體系，西方可以放棄一些國際制度性權力。從新興經濟體的角度看，它們大多數也是現有全球治理體系和國際規(guī)則的獲益者，并不想推倒重來，只希望與發(fā)達國家一樣成為“國際規(guī)則制定者”，同時對現有體制機制做適當調整和改革，而G20恰好提供了可以滿足雙方需要的最高級平臺。

杭州G20為何影響那么大

杭州G20峰會是中國近年來主辦的級別最高、規(guī)模最大、影響最深遠的多邊經濟會議，也是G20有史以來影響最大的G20峰會。杭州G20峰會之所以會產生如此大的影響，是因為杭州G20峰會與歷屆G20峰會比較有如下不同之處。

一是杭州G20峰會加強了G20機制化建設，為長效治理機制的實現提供了堅實保障。2008年，為了應對波及面積最廣、影響最為深刻的全球性金融危機，二十國集團在美國華盛頓舉行第一次峰會，通過了47條金融領域改革行動計劃，把正在滑向懸崖的世界經濟拉回到穩(wěn)定和復蘇軌道。此后歷屆G20峰會大多數的議題都是圍繞當年世界經濟熱點或焦點問題展開。

作為東道國的中國在杭州G20峰會加強各國宏觀經濟金融政策的協(xié)調與合作，共同應對風險與挑戰(zhàn)，并推動議題設定從短期問題向深層次和長期性問題延伸等方面，發(fā)揮著重要的引領作用。此外，在加強G20機制化建設，為G20從短期危機應對向長效治理機制的轉型方面提供了堅實保障，確保合作延續(xù)和深入，通過改革促進G20成為21世紀有效的全球治理體系，推動世界經濟實現強勁、可持續(xù)、平衡的包容性增長。

二是杭州G20峰會首次將“創(chuàng)新增長”納入G20核心議題，結構性改革議題較以往更加突出?！皠?chuàng)新增長”首次被納入G20核心議題，也是杭州G20首次聚焦經濟增長的中長期動力，主動制定可持續(xù)發(fā)展的長期計劃。歷史實踐證明，僅僅依賴貨幣和金融政策的協(xié)商與制定只能應對短期危機，依靠投資、出口和消費拉動的經濟增長無法從根本上實現全球經濟可持續(xù)增長。面對第三次工業(yè)革命和第四次工業(yè)革命等新業(yè)態(tài)和新型經濟發(fā)展模式，只有依靠科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新才能全方位提升和發(fā)展生產力?！?/p>

杭州G20峰會一致通過了 《二十國集團創(chuàng)新增長藍圖》，支持以科技創(chuàng)新為核心，帶動發(fā)展理念、體制機制、商業(yè)模式等全方位、多層次、寬領域創(chuàng)新，推動創(chuàng)新成果交流共享；通過結構性改革、新工業(yè)革命、數字經濟等新方式，為世界經濟開辟新道路，拓展新邊界；形成“協(xié)同、合作、開放、包容”長效創(chuàng)新機制，成為本次G20峰會最為重要的成果之一。

結構性改革議題一直都是G20峰會的重點議題。早在2008年，華盛頓峰會便指出，造成全球金融危機的主要因素包括經濟結構改革不充分。2009年，匹茲堡峰會領導人聲明中指出：會議推動了結構改革取得決定性進展，促進國內私人需求；會議通過交流各自成員國結構性政策經驗的舉措，推動各國采取健全的政策并確保全球經濟健康發(fā)展。2010年《首爾行動計劃》中承諾：實施一系列結構改革，提高和穩(wěn)定全球需求，促進就業(yè)增長，提升增長潛力。2013年圣彼得堡峰會上重新設計了結構性改革的議程，確定目標。在2015年安塔利亞峰會后，中國率先啟動進行供給側結構性改革，建立開放型經濟，并將“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”作為2016年中國的五大重點任務。中國的結構性改革實踐可以為全球發(fā)展提供解決方案。

2016年7月的成都G20財政和央行行長會議在中國的主導下，完成了G20結構性改革頂層設計，確定了結構性改革的九大優(yōu)先領域和48條指導原則，制定了衡量改革進展和成效的指標體系。其中，優(yōu)先領域包括促進開放的投資和貿易；促進勞動力市場的活力；促進創(chuàng)新；促進競爭，改善營商環(huán)境；推動基礎設施建設；強化和完善金融體系；深化財稅體制改革；促進環(huán)境的可持續(xù)性；促進包容性增長。

本次杭州G20峰會以中國元素與成都G20財政和央行行長會議取得的豐碩成果為基礎，進一步強調決定大力推進結構性改革，為全球增長開辟新路徑，全面提升世界經濟中長期增長潛力，因而具有重要影響。

三是杭州G20峰會在貿易和投資領域做出了較大的推進。回顧歷屆峰會，G20尚沒有將貿易和投資單獨列出作為主要議題深入討論，有關貿易議題的成果或共識，大多還停留在“反對貿易保護主義，呼吁推動自由貿易發(fā)展”的倡議上，并沒有落實任何的行動方案或確定時間進程。

本次杭州G20峰會實現了貿易議題多個“第一次”的突破：第一次在G20框架下設立了貿易和投資工作組機制，第一次確認將G20的貿易部長會議常規(guī)化和機制化；發(fā)布了第一份G20貿易部長會議共同聲明。峰會批準并制定了《二十國集團全球貿易增長戰(zhàn)略》，成為繼WTO巴厘會議、內羅畢會議之后，全球貿易自由化推進的重要內容，具有里程碑式的意義，其具體內容包括七個方面：降低貿易成本、加強貿易投資政策協(xié)調、促進服務貿易、增強貿易融資、制定貿易景氣指數、促進電子商務發(fā)展、推動貿易和發(fā)展。杭州G20峰會還一致決定推動盡快實施WTO 《貿易便利化協(xié)定》，努力將全球貿易成本降低15個百分點；落實在2016年底前達成一個富于雄心、面向未來的 《環(huán)境產品協(xié)定》，在廣泛范圍內削減環(huán)境產品關稅。

杭州G20峰會框架下推動投資自由化議題，建立全球首個多邊投資規(guī)則框架《二十國集團全球投資指導原則》，有助于改變全球投資管理體系高度碎片化的現狀；有助于促進全球投資政策協(xié)調，為企業(yè)對外投資決策提供更強的可預見性和確定性；有助于為各國協(xié)調制訂國內投資政策和商談對外投資協(xié)定提供重要指導，彌合國家間投資政策分歧；為下一步建立WTO式的國際投資多邊機制奠定了重要基礎，具有開創(chuàng)性意義。

杭州G20峰會由中國主導推動國際投資規(guī)則的制定，促進全球貿易投資治理一體化的發(fā)展，逐步構建貿易投資一體化的全球網絡，充分落實了安塔利亞峰會的承諾和要求，這大大提升了中國在全球治理體系中的地位。

四是杭州G20峰會在完善國際金融治理架構，制定落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動計劃中做出了貢獻。國際金融架構改革是G20長期關注的核心議題，中國也是這一領域的主要倡導者。2009年G20倫敦峰會達成了1.1萬億美元的扶持計劃，用以遏制危機進一步加深，加強金融機構和重建信心，穩(wěn)定金融市場。計劃中規(guī)定國際貨幣基金組織（IMF）的可用資金提高兩倍，上升至7500億美元。中國承諾參與該計劃，并購買500億美元IMF債券，使得中國的投票權從3.8%提高到超過6%。

本次杭州G20峰會承諾“繼續(xù)推動國際金融機構份額和治理結構改革，加強落實各項金融改革舉措，共同維護國際金融市場穩(wěn)定”。2016年中國擔任主席國以來，重啟了國際金融架構工作組，本次峰會核準了《二十國集團邁向更穩(wěn)定、更有韌性的國際金融架構的議程》，強調了國際機構對金融風險防范和管理的重要性。承諾積極迎接國際貨幣基金組織2010年份額和治理改革的落實，并致力于在2017年年會前完成第15次份額總檢查，包括形成新的份額公式。支持世界銀行按照達成一致的路線圖、時間表及原則實施股份審議，目標是逐漸實現平等投票權。增加新興市場國家的代表性、投票權和發(fā)言權。擴大特別提款權（SDR）使用以完善現行國際貨幣體系，對人民幣被納入特別提款權貨幣籃子表示歡迎。完善和構建國際金融安全網，完善主權債重組機制和改進對資本流動的監(jiān)測與管理等。中國還首次把綠色金融議題引入G20議程，創(chuàng)建了綠色金融研究小組。這都表明本屆杭州G20峰會在國際金融改革領域取得了重要進展。

2016年是落實2030發(fā)展目標的重要開局之年，2016年杭州G20峰會的重點推進領域之一即推動包容、聯(lián)動式發(fā)展，力求落實2030可持續(xù)發(fā)展議程，為未來15年的全球發(fā)展制定了明確的時間表和路線圖。這是杭州G20峰會第一次將發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，也是第一次圍繞落實《2030可持續(xù)發(fā)展議程》制定行動計劃，展現了G20協(xié)調和引領世界經濟發(fā)展的領導力，對鞏固G20在全球經濟治理中的核心地位意義重大。杭州G20峰會公告還承諾通過支持非洲和最不發(fā)達國家工業(yè)化、提高能源可及性、發(fā)展普惠金融、鼓勵青年創(chuàng)業(yè)等方式，減少全球發(fā)展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經濟增長成果。

作為世界第二大經濟體、新興經濟的領頭羊，中國倡導并力求形成關于發(fā)展的國際規(guī)范準則，體現了發(fā)展中國家在全球治理制度中的訴求和主張，體現了主席國中國作為最大發(fā)展中國家的責任擔當，彰顯了中國對世界經濟發(fā)展的重要作用。