摘要：地方政府行為是房?jī)r(jià)波動(dòng)的重要原因。在對(duì)近年來房?jī)r(jià)波動(dòng)和地方財(cái)政稅收情況的分析基礎(chǔ)上，從政府干預(yù)土地市場(chǎng)的渠道和機(jī)制角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為地方財(cái)政行為是房?jī)r(jià)波動(dòng)的直接原因， 地方土地市場(chǎng)行為是財(cái)政行為的重要手段并導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)， 地方稅收和投資融資體制是導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)的財(cái)稅制度背景， 一二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)是房?jī)r(jià)波動(dòng)重要作用機(jī)制。

關(guān)鍵詞：理論框架，地方政府，房?jī)r(jià)波動(dòng)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2016）10-0032-37 收稿日期：2016-09-06

1 引言

近年來，我國房?jī)r(jià)上漲迅速。在房?jī)r(jià)快速上漲期，除了房地產(chǎn)開發(fā)商歌舞升平，地方政府還坐收財(cái)政稅收增收和城市建設(shè)改善、經(jīng)濟(jì)增長（包括拉動(dòng)投資）三重政績(jī)，是不折不扣的最大獲益者。不少政府罹患了不同程度的“土地財(cái)政依賴癥”，或者“房地產(chǎn)稅收依賴癥”。

在分稅制制度環(huán)境下，地方政府已經(jīng)牢牢地和房地產(chǎn)業(yè)綁定并以財(cái)政收入最大化作為自己最大的目標(biāo)，進(jìn)而采取各種或明或暗的政策和措施來維持既有利益格局。在房?jī)r(jià)快速上升期，面臨中央調(diào)控壓力下的地方政府很難采取有效的舉措來打壓房?jī)r(jià)；反之，在市場(chǎng)調(diào)整期或者下行期，地方政府常常成為最及時(shí)和迫切的“救市者”。地方政府的這些行為從其本身效用函數(shù)來看，是符合經(jīng)濟(jì)理性的。另外，地方政府對(duì)土地的依賴還表現(xiàn)在土地金融領(lǐng)域，即運(yùn)用土地和政府信用作為抵押獲得資金進(jìn)行城市建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，土地財(cái)政的本質(zhì)是融資而非收益。因?yàn)橄鄬?duì)于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務(wù)投入效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。

然而，地方政府的過度融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的，甚至影響投資和經(jīng)濟(jì)增長。2011年以來，國家采取了一系列強(qiáng)硬有力的宏觀調(diào)控措施，使得房?jī)r(jià)上漲有所緩和，部分城市甚至出現(xiàn)價(jià)格下降的現(xiàn)象。但隨之而來的是土地市場(chǎng)遇冷，土地頻頻流拍，如：很多省份和城市土地出讓金大幅減少，繼而不僅嚴(yán)重影響那些過去患上“土地財(cái)政依賴癥”的地方政府的正常運(yùn)作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至影響GDP增速，而且還對(duì)以土地為抵押物的地方債的運(yùn)行造成極大風(fēng)險(xiǎn)。

剖析地方政府行為中的土地財(cái)政、土地分區(qū)、公共品供給等行為，并發(fā)現(xiàn)其驅(qū)動(dòng)房?jī)r(jià)上升的微觀機(jī)制和渠道，對(duì)未來我國規(guī)范地方政府行為、構(gòu)建合理稅制、調(diào)控和管理房地產(chǎn)市場(chǎng)、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、提高社會(huì)幸福感具有重要的社會(huì)意義。

2 我國近年來的房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)與土地財(cái)政和稅收

1998年住房制度改革以來，國人壓抑已久的住房需求得以釋放，房地產(chǎn)投資、銷售面積、銷售價(jià)格等主要市場(chǎng)指標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)長期的上漲過程，同時(shí)，房地產(chǎn)供給迅速增加，國人的住房條件獲得了極大的改善。

從房地產(chǎn)企業(yè)來看，2000-2014年，房地產(chǎn)投資額增加了19.1倍，年均增長速度23.5%；年購置土地面積增加了2.07倍，年均增長速度5.33%。土地購置費(fèi)用到2013年增長了18.39倍，年均增長速度25.1%。

從商品房銷售指標(biāo)看，2000-2014年，商品房銷售面積增加了6.47倍，年均增長14.26%；銷售金額增加了19.4倍，年均增長23.6%；銷售均價(jià)增加了2.95倍，年均增長8.0%。

但全國數(shù)據(jù)往往掩蓋了主要大中城市房?jī)r(jià)的更快上漲事實(shí)，以四個(gè)一線城市為例，2002-2013年，四大城市增長倍數(shù)在4左右，年均增長速度介于10.3%-12.5%之間，皆遠(yuǎn)高于全國水平。

在房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮時(shí)期，由于我國城市土地屬于國有并且實(shí)行有償使用的土地制度環(huán)境，以及中央和地方實(shí)行分稅制財(cái)政制度環(huán)境，地方政府通過土地市場(chǎng)上的“招拍掛”手段，獲取了大量的土地出讓金，并逐漸培育成為地方主要的收入來源。其在財(cái)政科目中被列為“政府性基金”，占地方一般預(yù)算性收入的比重逐步提升，2013年達(dá)到了60%左右。土地出讓金本質(zhì)是一種地租收入，可增強(qiáng)地方政府的可用財(cái)力并大力推動(dòng)城市各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)。

與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)、持有和流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)為地方財(cái)政貢獻(xiàn)了大量的稅收，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)穩(wěn)步上升。這些稅種包括營業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、印花稅和投資方向調(diào)節(jié)稅（停收）共十一種。由于多數(shù)稅收在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的難以獲得性，如營業(yè)稅稅基很廣，不僅僅是由房地產(chǎn)企業(yè)繳納，所以下面列出部分房地產(chǎn)稅收數(shù)量及其占地方一般預(yù)算性收入的比重。2012年，僅6種房地產(chǎn)稅收總量為13596.53億元，占地方一般預(yù)算性收入的22.26%，如果納入建筑業(yè)對(duì)應(yīng)稅收，其比重將更大。

類似地，我們將具有明顯房地產(chǎn)色彩的7種稅收：土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、耕地占用稅、印花稅進(jìn)行統(tǒng)計(jì)?？梢娖浔戎卦?012年為22.52%。特別注意的是印花稅也不全是房地產(chǎn)稅收。

對(duì)地方政府而言，無論土地出讓金還是房地產(chǎn)稅收，都是地方的重要收入來源，它的巨大數(shù)量和穩(wěn)定性關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，關(guān)乎地方收支平衡。不同省份對(duì)二者的依賴程度也是不一樣的。以江蘇省為例，2003-2012年，房地產(chǎn)稅收從72.64億元上升到1337.21億元，年均增長速度達(dá)到驚人的38.3%，占地方收入的比重從5.84%上升到30.33%，占地方稅收的比重從15.06%上升到32.3%，可謂一個(gè)產(chǎn)業(yè)做到了“三分天下”；土地出讓金從1170.7億元上升到3071.28億元，與地方收入比值呈劇烈波動(dòng)趨勢(shì)，2012年為0.74，最高的年份為2003年的2.43，這也從側(cè)面說明土地出讓金并不適宜作為地方穩(wěn)定收入來源。

3 理論分析框架

3.1 房?jī)r(jià)波動(dòng)與地方財(cái)政和土地行為

房?jī)r(jià)波動(dòng)是多種因素綜合作用下的產(chǎn)物，近年來，供給端的作用獲得了學(xué)術(shù)界的逐步重視，其中政府扮演了關(guān)鍵角色。規(guī)劃管制被認(rèn)為是導(dǎo)致土地供給和房地產(chǎn)供給彈性不足進(jìn)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)升高的重要原因，有些學(xué)者定義了管制指數(shù)，發(fā)現(xiàn)管制程度越高，房?jī)r(jià)增長越快。然而，國外和我國的土地、房地產(chǎn)開發(fā)制度具有很大的差別，例如，城鄉(xiāng)二元土地制度、我國特色的土地征收制度和供給制度與國外大相徑庭。我國政府常常是土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供給者并深度參與土地收益分割，在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，政府也被人戲稱為“最大的開發(fā)商”。另外，政府在財(cái)政收支行為方面和國外亦有著較大區(qū)別。

由此，必須基于我國的地方政府財(cái)政和土地市場(chǎng)行為和制度環(huán)境，對(duì)二者如何作用于房?jī)r(jià)進(jìn)行微觀層面上的理論梳理。

表1和圖1試圖對(duì)地方財(cái)政行為、土地市場(chǎng)干預(yù)行為等因素對(duì)房?jī)r(jià)波動(dòng)的作用渠道進(jìn)行一個(gè)框架性分析?？梢钥吹?，土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響不僅是多渠道的，還受到土地市場(chǎng)干預(yù)行為和財(cái)政稅收制度的制約和影響。我們認(rèn)為，地方政府行為對(duì)房?jī)r(jià)的效應(yīng)或機(jī)制可分為四種：稀缺效應(yīng)、資本化效應(yīng)、成本效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。另外，預(yù)期效應(yīng)是因?yàn)橥恋匦枨髮儆谝滦孕枨?，按照地租是剩余的原理，房?jī)r(jià)上升反過來會(huì)導(dǎo)致地價(jià)上升。

3.2 地方財(cái)政行為是房?jī)r(jià)波動(dòng)的直接原因

在我國地方政府“政績(jī)錦標(biāo)賽”和分稅制等制度環(huán)境下，地方官員為了政績(jī)，在工業(yè)招商引資、城市建設(shè)方面不遺余力，然而這些都需要地方財(cái)力的保障。由于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)和轉(zhuǎn)移性收入只能?；局С?，地方政府作為土地所有權(quán)的實(shí)際代理人，追逐土地租金和房地產(chǎn)稅收收入成為理性行為。土地出讓金和房地產(chǎn)稅收，甚至包括房地產(chǎn)開發(fā)過程中眾多的稅費(fèi)，在1998年以來迸發(fā)出的旺盛購買力和低住房需求彈性背景下，都將以成本的形式轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者，并不斷推高房?jī)r(jià)。

房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)稅收繁重是目前我國稅收制度的特點(diǎn)，存在重復(fù)征稅、計(jì)稅手續(xù)繁雜等諸多問題。在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)企業(yè)的契稅和印花稅稅基交叉存在重復(fù)征稅，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中簽訂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)或契約，承受方既要繳納印花稅又要繳納契稅；另外被房地產(chǎn)企業(yè)詬病最多的是，對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為既要按取得的純收入征收25%的企業(yè)所得稅，又要按土地增值額計(jì)征土地增值稅。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅存在重復(fù)征稅的問題，因?yàn)榉课菀劳恋囟ǎ績(jī)r(jià)與地價(jià)密切相關(guān)難以分割，但我國按房產(chǎn)和土地分設(shè)稅種，對(duì)土地從量計(jì)稅，對(duì)房產(chǎn)從價(jià)或從租計(jì)稅，對(duì)房產(chǎn)價(jià)值中所含地價(jià)既按照價(jià)值征收房產(chǎn)稅，又按照房屋所占土地面積征收土地使用稅。此外，對(duì)房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅與營業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)相同，一筆房租收入要同時(shí)征收房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，租賃雙方還要按照與此相關(guān)的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴(yán)重。

同時(shí)，不容忽視的是，在財(cái)政支出方面，地方政府將獲得的屬于政府性基金的土地出讓金和稅收等可用財(cái)力，投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，這些投入最終改善了城市整體功能，并以資本化的方式驅(qū)動(dòng)土地增值和房地產(chǎn)升值。

3.3 地方土地市場(chǎng)行為是財(cái)政行為的重要手段并導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)

地方政府“以地生財(cái)”“經(jīng)營城市”等財(cái)政行為，前提必須基于對(duì)土地資源的掌控，并得到合法制度支持。這些制度和行為主要包括以下五種。

一是土地征收制度和行為。沒有土地征收，就缺乏增量土地來源；沒有低價(jià)征收，也沒有逐利空間。另外，我國獨(dú)具特色的征收、供給“二合一”體制也為政府提供了逐利空間。在西方一些國家，政府征收私人的土地，并不會(huì)產(chǎn)生獲利機(jī)會(huì)。

二是有償使用制度和招拍掛供給行為。幾乎所有建設(shè)要求使用國有土地，而國有土地只能由地方政府進(jìn)行供給，通過招拍掛的方式可以將地租收歸財(cái)政。地方政府擁有在何時(shí)、何地、何量供給土地的絕對(duì)控制權(quán)。甚至對(duì)價(jià)格都有一定的直接掌控權(quán)。

三是規(guī)劃制度和行為。城市土地受到城市規(guī)劃的嚴(yán)格限制，政府實(shí)際上控制了城市所有土地的發(fā)展權(quán)。土地出讓伴隨著土地開發(fā)權(quán)的出讓（容積率為主），進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，并增加了稀缺地租的可獲得性。

四是土地儲(chǔ)備制度和行為。土地儲(chǔ)備有助于進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)土地市場(chǎng)的掌控和壟斷，盡管土地儲(chǔ)備也有積極效果，如提高土地供給數(shù)量、縮短供給時(shí)間、增加供給彈性等。

五是土地市場(chǎng)管理行為。土地市場(chǎng)運(yùn)行需要信息充分，政府應(yīng)該是信息的供給者之一，但有時(shí)政府會(huì)刻意隱瞞甚至誤導(dǎo)信息，如夸大稀缺和增值預(yù)期，制造恐慌氣氛，以獲得土地收入最大化。

3.4 地方稅收和投資融資體制是導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)的財(cái)稅制度背景

按照蒂伯特理論，房地產(chǎn)稅可為地方提供財(cái)源，并用于地方合意公共品的供給，稅收-公共服務(wù)相當(dāng)于進(jìn)入社區(qū)的一個(gè)選擇組合，人們可用“腳”投票，選擇他們最喜歡的社區(qū)居住。而我國地方政府并沒有這樣的收入來源（現(xiàn)行的房產(chǎn)稅稅收總量較少）。這樣就可能造成如下的局面：城市的進(jìn)入者以繳納高額壟斷地租的方式負(fù)擔(dān)了所有城市建設(shè)投入，購買不動(dòng)產(chǎn)，獲得進(jìn)入門票；而原有業(yè)主除了在最初進(jìn)入繳納地租之后，因?yàn)楹髞碚叩馁徺I，不動(dòng)產(chǎn)不斷增值卻不用被政府將其增值稅收去。這樣的體制有利于資本持有者。但是，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)從增量市場(chǎng)轉(zhuǎn)向存量市場(chǎng)，一旦進(jìn)入者不足，這種機(jī)制將被打破，只能實(shí)行新的稅制?，F(xiàn)行稅制客觀上對(duì)抑制投機(jī)、抑制投資性需求和籌措財(cái)政資源并不有利。

3.5 一二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)是房?jī)r(jià)波動(dòng)重要聯(lián)動(dòng)作用機(jī)制

從交易面積看，我國仍然處于增量房為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)階段。2013年全國商品房銷售面積13億平方米，約1300萬套，相當(dāng)于人均1平方米。其中住宅和別墅、高檔公寓銷售套數(shù)為1124.8萬套（國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)）。而同期城鎮(zhèn)住房總存量約為21866萬套，前者為后者的5.14%。

從增量和存量住房市場(chǎng)價(jià)格關(guān)系看，當(dāng)增量市場(chǎng)價(jià)格上升時(shí)，存量市場(chǎng)價(jià)格一般會(huì)滯后上升；當(dāng)增量房?jī)r(jià)格下降時(shí)，存量市場(chǎng)價(jià)格會(huì)滯后下降，且波動(dòng)幅度小于增量房。反之，存量房租金和價(jià)格上漲，則迅速帶動(dòng)增量房?jī)r(jià)格上漲。李進(jìn)濤（2012）研究發(fā)現(xiàn)，增量住宅價(jià)格周期要短于存量住宅價(jià)格周期，增量住宅價(jià)格波動(dòng)也比存量住宅要頻繁；增量與存量住宅價(jià)格之間存在著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，并且增量住宅價(jià)格與存量住宅價(jià)格波動(dòng)保持領(lǐng)先或同步的關(guān)系。因此，從增量住宅與存量住宅交易量對(duì)比來看，交易比重的大小決定了兩者之間價(jià)格波動(dòng)的領(lǐng)先-滯后關(guān)系。在我國，住宅市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與國外成熟的住宅市場(chǎng)存在明顯的差異，國外成熟的住宅市場(chǎng)普遍以存量為主、增量為輔。而我國住宅市場(chǎng)的增量、存量市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與國外成熟市場(chǎng)結(jié)構(gòu)剛好相反，住宅市場(chǎng)交易以增量為主、存量為輔。

由于整個(gè)市場(chǎng)上新增市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，且交易量只占總存量的很低比例，加之住房供給的調(diào)整需要一個(gè)過程，所以新增市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)會(huì)傳導(dǎo)給存量市場(chǎng)，帶動(dòng)存量市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)。換言之，以稅費(fèi)成本拉動(dòng)型的增量房?jī)r(jià)上漲將給所有市場(chǎng)上的房子——包括存量房定價(jià)并產(chǎn)生價(jià)格外溢。而且這種存量房的價(jià)格不斷上升，對(duì)刺激投資者進(jìn)一步的積極投資行為產(chǎn)生強(qiáng)烈效應(yīng)。

4 結(jié)論

房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)緊密關(guān)聯(lián)，同時(shí)兩個(gè)市場(chǎng)歷來都是各國政府干預(yù)最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。由于我國特殊的財(cái)政稅收和管理等制度背景，我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)受到地方政府的干預(yù)很深。房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行及其結(jié)果除了受制于市場(chǎng)本身供求規(guī)律之外，不過是政府干預(yù)下的產(chǎn)物。本文主要從理論框架，從政府干預(yù)土地市場(chǎng)的渠道和機(jī)制角度進(jìn)行分析，認(rèn)為地方財(cái)政行為是房?jī)r(jià)波動(dòng)的直接原因，地方土地市場(chǎng)行為是財(cái)政行為的重要手段并導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)，地方稅收和投資融資體制是導(dǎo)致房?jī)r(jià)波動(dòng)的財(cái)稅制度背景，一二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)是房?jī)r(jià)波動(dòng)重要聯(lián)動(dòng)作用機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：

張鵬，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)政策、土地政策。