白 晶，王小芳

(1.北京市人民檢察院，北京 100005；2.山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法律分析

白 晶1，王小芳2

(1.北京市人民檢察院，北京 100005；2.山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前城市化發(fā)展中土地轉(zhuǎn)用的有效形式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益的落實(shí)息息相關(guān)。從土地流轉(zhuǎn)概念的法律界定出發(fā),落腳于農(nóng)民土地權(quán)益之法律屬性和具體內(nèi)容,分析土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)之間權(quán)利邏輯與制度演進(jìn)之邏輯,指出農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建和運(yùn)行的核心。

土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民;土地權(quán)益

在中國城市化迅速發(fā)展的今天，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為繼土地征收之后滿足城市化發(fā)展用地的主要方式并得到國家政策層面的大力支持，土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范性程度也得到不斷提升。不管是在城市化建設(shè)中還是在土地流轉(zhuǎn)的制度之下，農(nóng)民是最重要的主體，農(nóng)民的土地權(quán)益必須得到應(yīng)有的尊重。然而，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益的保障卻是我國土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中最為薄弱的部分。

一、法律意義上的土地流轉(zhuǎn)概念界定

土地上權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變在國外一般被稱為“土地交易”。我國土地交易現(xiàn)象雖由來已久，并在明清時期達(dá)到一個頂峰，但是“土地流轉(zhuǎn)”仍是一個具有近代意義的名詞。即使今天，我國法律對此也尚未有一個明確的定義。著名民法學(xué)者江平先生指出：“從理論上講，土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中各項權(quán)能都可以發(fā)生流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上收益權(quán)和處分權(quán)一般都附屬于所有權(quán)和使用權(quán)，因此，產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！盵1]我國學(xué)界對于土地所有權(quán)和使用權(quán)之所謂“流轉(zhuǎn)”爭議正越發(fā)激烈，司法實(shí)踐對于土地流轉(zhuǎn)范圍界定的需求也正越發(fā)迫切。

(一)土地流轉(zhuǎn)概念之法律評析

“‘流轉(zhuǎn)’是一個來自于生活的術(shù)語，它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關(guān)系?！盵2]至于土地流轉(zhuǎn)之含義，學(xué)者根據(jù)研究角度的不同有不同的界定，大致可以歸結(jié)為三種觀點(diǎn)：即廣義的土地流轉(zhuǎn)、狹義的土地流轉(zhuǎn)和更狹義的土地流轉(zhuǎn)。廣義的土地流轉(zhuǎn)既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，也包括土地用途的轉(zhuǎn)換。該觀點(diǎn)認(rèn)為所謂土地流轉(zhuǎn)即土地所有權(quán)或使用權(quán)在不同主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓。狹義的土地流轉(zhuǎn)僅指農(nóng)村土地使用權(quán)的流動和轉(zhuǎn)移，更狹義的理解，則將土地流轉(zhuǎn)這一概念僅僅局限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?？梢钥闯?，上述關(guān)于土地流轉(zhuǎn)之概念，是從權(quán)利內(nèi)容或(及)土地類型角度劃分的，然而這并非一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍诸惙椒ā９P者認(rèn)為，界定土地流轉(zhuǎn)之內(nèi)涵與外延，需要結(jié)合我國土地法律制度的基本框架，從其本質(zhì)進(jìn)行分析。

土地問題的本質(zhì)就在于土地關(guān)系的本質(zhì)，就是土地的歸屬關(guān)系和使用關(guān)系。不管何種意義上的土地流轉(zhuǎn)都是發(fā)生于不同主體之間權(quán)利關(guān)系的轉(zhuǎn)變。具體而言，歸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變指向的是土地所有權(quán)在不同主體間的變化(在我國體現(xiàn)為國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有關(guān)系的轉(zhuǎn)變，且這種轉(zhuǎn)變只能是農(nóng)村向城市的單向轉(zhuǎn)變)；使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變指向的是在土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下土地的使用權(quán)在不同主體之間的流動。因此，研究土地流轉(zhuǎn)問題首先要研究土地的所有權(quán)和使用權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)移問題。

分析學(xué)界前輩對“土地流轉(zhuǎn)”的理解，可以看出，廣義的土地流轉(zhuǎn)包含了土地歸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變和土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變兩個方面。根據(jù)《中華人民共和國憲法》之規(guī)定，國家因公共利益需要使用土地而發(fā)生的征地行為確認(rèn)為“征收或征用”；土地征收和土地征用被確認(rèn)為兩個不同的法律概念。根據(jù)法律的具體規(guī)定以及法律學(xué)者們對這兩個概念進(jìn)行的深入分析，可以得出其基本含義：“土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提，強(qiáng)制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為；土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地其他項權(quán)利進(jìn)行利用，待特定的公共事業(yè)目的完成后，仍將土地歸還土地所有人的行為?！盵3]可見，土地征收的必然結(jié)果在于土地所有權(quán)主體的轉(zhuǎn)變，即發(fā)生土地歸屬關(guān)系的變遷；土地征用則是土地使用權(quán)在集體與國家之間的轉(zhuǎn)移。先看土地征用制度，雖然通過土地征用的程序并未改變土地的所有權(quán)關(guān)系，但是這種土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向的，即只能是國家對集體所有土地的使用且為公益之目的，并于使用完畢后予以歸還。根據(jù)法律規(guī)定，在這一轉(zhuǎn)移過程中主體之間的地位并不平等，受國家行政法的規(guī)范與約束。再看土地征收制度，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和土地相關(guān)法，我國土地所有權(quán)歸屬于國家和集體*對于非國家所有土地之所有權(quán)主體，我國法律規(guī)定不盡一致?！吨腥A人民共和國憲法》第10條規(guī)定為“集體”所有；《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定為“農(nóng)民集體”所有；其他土地相關(guān)立法也多做模糊處理；更為重要的是法律也并沒有給予其一個明確的法律上的主體資格。本文僅以《中華人民共和國憲法》之規(guī)定為準(zhǔn)。，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只有從集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變的單一路徑，這一部分內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)行法律由土地征收制度予以規(guī)范。據(jù)此，土地征收和土地征用過程中發(fā)生的土地歸屬關(guān)系和使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變從法理上有其制度基礎(chǔ)，不應(yīng)再納入土地流轉(zhuǎn)的范疇予以規(guī)范。

狹義和更狹義的土地流轉(zhuǎn)概念基于土地使用關(guān)系的變化而產(chǎn)生。不過，按照我國法律對土地種類的劃分，集體的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中農(nóng)用地又分為集體發(fā)包和未發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營的集體土地；建設(shè)用地包括宅基地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地和公益性用地。對于集體所有的上述土地，農(nóng)民雖不能獨(dú)立享有完全所有權(quán)卻享有使用權(quán)。農(nóng)民在使用土地的過程中即形成土地使用關(guān)系。結(jié)合農(nóng)村土地的分類，農(nóng)村土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變不僅僅包括對承包地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變，更狹義的土地流轉(zhuǎn)概念不足以涵蓋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全部內(nèi)涵。而2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出要堅持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置；2015年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》又明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，指出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”[4]。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念應(yīng)排除所有權(quán)和承包權(quán)的內(nèi)容。

(二)土地流轉(zhuǎn)概念之法律界定

土地流轉(zhuǎn)作為一種具有法律意義的行為，其發(fā)生必然涉及法律關(guān)系之變更。因此，土地流轉(zhuǎn)之概念界定應(yīng)從法律上主體、客體與權(quán)利內(nèi)容出發(fā)。從主體角度講，現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在平等主體之間的使用權(quán)轉(zhuǎn)移。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》指出“現(xiàn)階段市場流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者”，其所涉主體亦為法律地位平等的民事主體。可以說這為立法中土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在平等主體之間的行為埋下了伏筆。土地征用中國家和集體法律地位不平等，不應(yīng)屬于土地流轉(zhuǎn)的范疇；且既然國家對土地征用已經(jīng)有明確的法律概念，我們亦應(yīng)將其排除于土地流轉(zhuǎn)的研究范疇之外。從流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容角度講，排除以轉(zhuǎn)移所有權(quán)之土地征收制度，土地流轉(zhuǎn)是基于對土地使用關(guān)系的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的，即土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移；排除以強(qiáng)制性單向轉(zhuǎn)移使用權(quán)之土地征用制度，土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的自愿轉(zhuǎn)移。從客體角度講，公益用地是配套用地，比如學(xué)校、公路、文化中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施等所使用的土地，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民居住形式的變化，公益用地之使用也將變化且始終是為農(nóng)民服務(wù)；而未利用地也終將會通過開發(fā)轉(zhuǎn)為農(nóng)用地或建設(shè)用地，無須再單獨(dú)進(jìn)行論述。

鑒于此，從法律意義上講，土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)發(fā)生在平等主體之間，受民事法律的規(guī)范與約束，其內(nèi)容具體應(yīng)包括承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)相分離，其中經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)而承包權(quán)仍為原農(nóng)戶享有；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指依法取得的宅基地使用權(quán)發(fā)生權(quán)利的轉(zhuǎn)移，主要有轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承等方式；集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許以出讓、租賃、入股等方式，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)民土地權(quán)益之法律屬性

農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民在集體所有的土地上享有的權(quán)利和由此可獲收益之集合。土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容。《大不列顛百科全書》在《財產(chǎn)法》部分確認(rèn)了土地權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)：“從古代起直到工業(yè)革命時代，土地(一種不動產(chǎn))被認(rèn)為是最重要的一種財產(chǎn)，所以逐步制定了詳細(xì)的規(guī)定來保障有關(guān)土地的占有、使用和收益的權(quán)利?！盵5]5在英美法系的普通法基礎(chǔ)上，土地產(chǎn)權(quán)制度主要是由兩個層次構(gòu)成：“一是土地所有權(quán)，它屬于國王(或政府)；二是土地權(quán)益(interests in land)，或稱不動產(chǎn)權(quán)益(interests in real property)，它是指對土地占有、使用和收益的一系列各種各樣的權(quán)利。”[5]29也就是說，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有權(quán)代表了國王或政府的統(tǒng)治權(quán)，而土地權(quán)益卻直接附著于土地之上，土地權(quán)益才是真正的土地財產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)行法律適應(yīng)了世界物權(quán)立法對物權(quán)“從歸屬到利用”的趨勢，我國土地立法所確立的土地權(quán)利體系為如下圖*本文主要研究在流轉(zhuǎn)過程中與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的集體土地所有權(quán)以及使用權(quán)的內(nèi)容，他項權(quán)利不作為研究內(nèi)容，在此不作細(xì)分。。

圖1 中國土地權(quán)利體系

(一)作為成員權(quán)的農(nóng)民土地權(quán)利

學(xué)者梁慧星將集體土地所有權(quán)界定為“農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國社會主義土地所有權(quán)的一種重要形式”[6]。從根本上講，集體土地所有權(quán)并不是一項傳統(tǒng)的私法上的所有權(quán)，它是由特定村落的農(nóng)民共同占有集體土地而形成的公有權(quán)。公有權(quán)具有二重性：“一方面農(nóng)民作為集體的一員，他們是集體土地的所有者，享有共同占有集體土地的權(quán)利；另一方面農(nóng)民離開集體則不能帶走任何一塊土地，所以他們又不是土地的所有者，只有當(dāng)農(nóng)民個人享有的土地所有權(quán)與本集體其他農(nóng)民享有的土地所有權(quán)結(jié)合在一起時，才能構(gòu)成集體所有權(quán)?！盵7]據(jù)此，農(nóng)民作為集體的基礎(chǔ)，毋庸置疑地享有成員權(quán)，對此《中華人民共和國物權(quán)法》進(jìn)一步予以確認(rèn)*見《中華人民共和國物權(quán)法》第59條第1款：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?。而“成員集體本質(zhì)上是農(nóng)村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”[8]，這與日耳曼法“總有”中的“成員權(quán)”和日本民法中的“入會權(quán)”相似*這種相似性主要體現(xiàn)在：第一，均是特定團(tuán)體中的成員在特定團(tuán)體中所享有的權(quán)利，以滿足成員利益為目的；第二，權(quán)利的享有需以具備成員身份為前提 ，且不得轉(zhuǎn)讓；第三，成員對權(quán)利不分份額的享有，不得請求分割；第四，團(tuán)體事務(wù)均需以一定的議事規(guī)則經(jīng)多數(shù)決通過方可?！皥F(tuán)體構(gòu)成員所有之使用收益權(quán)與其構(gòu)成員之身份密切關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，故不得脫離其身份用為繼承及讓與之標(biāo)的?！盵9]，學(xué)界多將此稱為“社員權(quán)”*實(shí)際上，農(nóng)村對“社員”一詞的使用仍比較普遍。所謂社員權(quán)，是法學(xué)界和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對“村民權(quán)”的又一稱謂。“村民權(quán)”或曰“社員權(quán)”是農(nóng)民作為集體的一員，因具備“村民”身份對村集體享有的一項權(quán)利，學(xué)術(shù)界又稱“村民權(quán)”，該權(quán)利局限于該共同體內(nèi)的成員資格權(quán)利。張英洪指出，“村民權(quán)是一個行政村內(nèi)的村民所享有的權(quán)利，類似于俱樂部成員的權(quán)利?！薄？梢姡w所有權(quán)的權(quán)利主體是由農(nóng)民集體成員組成的成員集體。據(jù)此可知，集體成員所有權(quán)是成員集體所享有的權(quán)利，而該權(quán)利所形成的利益，最終應(yīng)由組成該集體的每一個成員所獲得。“集體所有權(quán)只有具體化為各種成員利益，方能真正保障其權(quán)利目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?！盵10]那么，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，也就意味著本集體的成員集體享有該項權(quán)利，而該所有權(quán)所承載的利益，終將需要落實(shí)到組成該集體的每一個成員的身上。

(二)農(nóng)民土地權(quán)利的具體內(nèi)容

作為一項集體權(quán)利，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是本集體成員享有集體土地所有權(quán)產(chǎn)生各種利益的權(quán)利來源。學(xué)者通過對集體所有權(quán)主體的探析，認(rèn)為“依據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)，集體成員在集體所有權(quán)上的權(quán)利主要有兩方面：集體成員的共益權(quán)和集體成員的自益權(quán)。集體成員的共益權(quán)是集體成員為本集體的利益而參與集體所有權(quán)行使之決定和監(jiān)督的權(quán)利。集體成員的自益權(quán)就是集體成員為實(shí)現(xiàn)自己在集體所有權(quán)上的利益而行使的權(quán)利。”*德國著名法學(xué)家卡爾·拉倫茨也將兩種權(quán)利形態(tài)稱為“參與管理權(quán)”和“受益權(quán)”。[11][12]共益權(quán)體現(xiàn)為一種為實(shí)現(xiàn)利益而參與事務(wù)管理的權(quán)利，具有非財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)；而自益權(quán)體現(xiàn)為成員為實(shí)現(xiàn)個體利益而對集體財產(chǎn)的管理、使用和收益等權(quán)利，具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。據(jù)此，農(nóng)民基于集體成員權(quán)而享有的具體權(quán)益包括：集體土地使用權(quán)*根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，集體土地的使用權(quán)表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。、集體成員優(yōu)先權(quán)*參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條。、集體收益分配權(quán)*此處集體收益是指集體土地經(jīng)營所生的收益，包括集體土地變價收益、流轉(zhuǎn)收益等。、民主決策權(quán)*參見《中華人民共和國物權(quán)法》第59條第2款：下列事項應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：(一)土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包；(二)個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；(三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；(四)集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項；(五)法律規(guī)定的其他事項。、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)*參見《中華人民共和國物權(quán)法》第62條《中華人民共和國村民委員會組織法》第30條、第31條。、選舉權(quán)和被選舉權(quán)(區(qū)別于作為政治權(quán)利的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利)。前三項屬于自益權(quán)的內(nèi)容*《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國物權(quán)法》都規(guī)定了用益物權(quán)的內(nèi)容。我國現(xiàn)行法所規(guī)定的與農(nóng)村土地相關(guān)的用益物權(quán)主要包括：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)以及地役權(quán)。其中，地役權(quán)是以他人土地供自己土地便宜之用的權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第156條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益?！币驗榈匾蹤?quán)對需役地具有一定的附屬性，喪失需役地所有權(quán)或使用權(quán)，則喪失地役權(quán)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地役權(quán)之流轉(zhuǎn)附屬于需役地之流轉(zhuǎn)，故本文不再討論地役權(quán)與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之內(nèi)在聯(lián)系。，后三項為共益權(quán)。共益權(quán)之各項權(quán)能，是農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的根本保證。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗萊德曼在《自由選擇》一書中所指出的：“經(jīng)濟(jì)的和政治的權(quán)力，在同一批人手中結(jié)合，肯定是實(shí)行專制的訣竅?！盵13]所以，集體所有制經(jīng)濟(jì)組織必須加強(qiáng)成員行使民主監(jiān)督的作用，讓集體成員有實(shí)際支配經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。

此外，當(dāng)代大陸法系的用益權(quán)與英美法系中的終身地產(chǎn)權(quán)(Life Estate)有異曲同工之處，其設(shè)置之初是以“解決特定人養(yǎng)老和生活問題為前提的”[14]。因此，土地之使用自然具有了一定的保障功能。在當(dāng)代社會，社會保障權(quán)已成為一項基本人權(quán)為世界公認(rèn)?！吧鐣Ｕ?，就是一種旨在保護(hù)個人及其家庭免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失的一種公共福利計劃?！盵15]作為國民生活保障系統(tǒng)，社會保障客觀上應(yīng)包括三個層次：“一是經(jīng)濟(jì)保障，即從經(jīng)濟(jì)上保障國民的生活，通過現(xiàn)金給付或援助的方式來實(shí)現(xiàn)；二是服務(wù)保障，即當(dāng)代社會還需要適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變遷與自我保障功能弱化的變化，滿足國民對有關(guān)生活服務(wù)的需求……；三是精神保障，即屬于文化、倫理和心理慰藉方面的保障。”[16]整體來說，“在目前中國人多地少、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、農(nóng)村社會保障體系仍不健全的基本國情下，對農(nóng)民而言，土地不僅僅是基本的生產(chǎn)資料，發(fā)揮著生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)性作用，而且還承載著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益、社會保障和穩(wěn)定心理歸屬感的作用?！盵17]有鑒于土地之于農(nóng)民尚未被剝離的保障功能，使得農(nóng)民的土地權(quán)益中必然還應(yīng)包含社會保障的內(nèi)容。

而從農(nóng)民最樸素的認(rèn)識和需求角度看，法律確認(rèn)和保障的權(quán)利，不外乎是其個人利益之實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民利益主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)利益表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)收入。權(quán)利確認(rèn)了其獲取利益的合法性地位和手段，利益實(shí)現(xiàn)是其根本目標(biāo)?！掇o?！分小皺?quán)益”之解釋是公民“應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利”[18]1858，從詞面上就直接體現(xiàn)了權(quán)利主體可以通過行使權(quán)利取得一定利益(包括經(jīng)濟(jì)意義上的和社會意義上的利益即物質(zhì)利益和精神利益)并可獲得國家認(rèn)可和保護(hù)這種利益的意義?！皺?quán)益”之“權(quán)”是其法律權(quán)利的認(rèn)可，權(quán)利本身“包括特定利益的享有和必要時以法律為后盾擔(dān)保其實(shí)現(xiàn)”[19]；“益”之“利益、好處”[18]2721多出自社會效益的考量。可以說，“權(quán)益”一詞既確認(rèn)了農(nóng)民土地權(quán)利的存在，也為其利益的實(shí)現(xiàn)提供了法律意義上的擔(dān)保。農(nóng)民土地權(quán)益更好地詮釋了現(xiàn)階段對農(nóng)民土地上權(quán)利的尊重和保護(hù)需求。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)之邏輯

土地流轉(zhuǎn)是以土地為紐帶發(fā)生的法律行為，農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與土地息息相關(guān)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢必對農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)之權(quán)利邏輯

土地流轉(zhuǎn)是平等主體間就土地上使用權(quán)之轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對集體土地之成員權(quán)中表現(xiàn)最直接的權(quán)利就是土地使用權(quán)；因此農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的重要主體。波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中指出財產(chǎn)權(quán)制度的可轉(zhuǎn)讓性特征，通過運(yùn)動可以實(shí)現(xiàn)“資源價值最大化”[20]?！巴恋厥巧唐?，是一種資本，在運(yùn)動中能實(shí)現(xiàn)增值?！盵21]在土地權(quán)利轉(zhuǎn)移(即土地流轉(zhuǎn))的過程中，能夠產(chǎn)生土地的增值收益。對于農(nóng)民而言，土地的財產(chǎn)性權(quán)利是其追求的最終目標(biāo)，土地利益的實(shí)現(xiàn)是其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外在表現(xiàn)形式。同時，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于各級地方政府、資本方等多方主體的參與，使得作為非財產(chǎn)性權(quán)利的共益權(quán)之為土地財產(chǎn)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航的作用得以發(fā)揮；而社會保障權(quán)是國家社會保障尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等供給的情況下土地必然承載的農(nóng)民權(quán)益內(nèi)容。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民土地權(quán)益之實(shí)現(xiàn)在于對上述權(quán)益內(nèi)容之法律確認(rèn)和保障。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)之演進(jìn)邏輯

從最廣大人民的根本利益出發(fā)，“一切發(fā)展都是為了人民”是我國每一個時期發(fā)展和變革的根本政治理念。從土地流轉(zhuǎn)制度的視角，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益，國家通過一系列法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及政策逐漸放開了對土地流轉(zhuǎn)的限制；為了保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益又對農(nóng)村集體所有土地的使用實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制；尤其在政策文件中屢次強(qiáng)調(diào)要在流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入、賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利。譬如，1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系意見的通知》時允許土地流轉(zhuǎn)方式多樣化的同時也強(qiáng)調(diào)農(nóng)民合法權(quán)益受法律保護(hù)；2001年《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確了農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的市場主體，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)民所有。2011年《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》明確了“開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”的具體內(nèi)容；2013年“中央一號文件”指出土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益。黨的十八屆三中全會在論及農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)保障時指出要“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”；2014年“中央一號文件”提出要“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”；黨的十八屆四中全會對依法治國的強(qiáng)調(diào)，正是對立法中農(nóng)民土地權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)過程中受法律保護(hù)的一個側(cè)面體現(xiàn)；2015年年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行了規(guī)范性指導(dǎo)，更明確指出“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)益……”。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，并進(jìn)一步探索宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制并強(qiáng)調(diào)堅持保障農(nóng)民權(quán)益，指出“把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法經(jīng)濟(jì)利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利?！彪m然土地流轉(zhuǎn)制度之演進(jìn)還未上升到法律層面，但政策的不斷調(diào)整是適應(yīng)發(fā)展并為立法做準(zhǔn)備的。由此可知，我國土地流轉(zhuǎn)制度的逐步完善，其核心內(nèi)容體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注與維護(hù)。而目前農(nóng)民權(quán)益仍以土地為紐帶，因此這就直接地體現(xiàn)于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)這一根本上來。

結(jié)束語

從理論上看，土地流轉(zhuǎn)允許農(nóng)民帶著土地權(quán)益參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)，分享土地轉(zhuǎn)用后的級差收益，這既是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更是農(nóng)民平等參與社會發(fā)展的重要形式。土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益內(nèi)容的豐富同步，制度層面土地流轉(zhuǎn)的自由度和規(guī)范性程度越高，農(nóng)民的土地權(quán)益的內(nèi)涵也不斷增強(qiáng)。從總體上講，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展終究是人的發(fā)展。以城市化為背景而逐漸發(fā)展起來的土地流轉(zhuǎn)肩負(fù)著土地城市化和人口城市化的雙重輸送作用。農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)是城市化和土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)也是落腳點(diǎn)。沒有農(nóng)民土地權(quán)益的落實(shí)，土地流轉(zhuǎn)不過是城市擴(kuò)張的手段；沒有農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，城市化的發(fā)展且不說缺乏一個良好的社會環(huán)境，根本就沒有任何實(shí)際的意義可言。城市化如果以犧牲農(nóng)民為發(fā)展的動力則難以持續(xù)，這在其他國家的發(fā)展中得到了證實(shí)。*著名學(xué)者陳錫文在全國政協(xié)十二屆一次會議第二場記者會上指出：“……據(jù)我們了解，世界各國如果城市化進(jìn)程中、現(xiàn)代化進(jìn)程中社會比較平穩(wěn)，那么這些國家和地區(qū)大多是把城鎮(zhèn)化過程作為一個富裕農(nóng)民的過程。而如果城鎮(zhèn)化過程變成了剝奪農(nóng)民、損害農(nóng)民利益的過程，這個成就就不能持久，社會也很難安定?！盵22]因此，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和總體運(yùn)行的角度來衡量，以現(xiàn)階段的城市化發(fā)展為理由借土地流轉(zhuǎn)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為無異于舍珠取蚌，得不償失；而從中央政策文件的強(qiáng)調(diào)中也可以確定，農(nóng)民土地權(quán)益之維護(hù)是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行的核心，舍此無他。

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[責(zé)任編輯：才瓔珠]

A Legal Analysis of Rural Land Circulation and Realization of the Farmers' Land Rights and Interests

BAI Jing, WANG Xiao-fang

(1. Beijing Municipal People's Procuatorate, Beijing 100005, China 2. Shanxi university, ShanXi 030006, China))

The circulation of rural land is one of effective forms of land conversion in urbanization development. The circulation of rural land is closely related to the implementation of farmers' land rights and interests. This paper analyses the logic of legal system development and the logical laws right relationship between the land transfer and the realization of farmers land rights and interests, from the legal concept and definition of land circulation, finally back to the legal attributes and concrete contents of farmers land rights and interests. This article also explains that the realization of farmers land rights and interests is the keynote of the establishment and operation of our rural land circulation laws system.

land circulation; farmers; rights of land

白晶(1982-),女,黑龍江大慶人,北京師范大學(xué)博士研究生,助理檢察員,從事民商法研究。

D912.3

A

2095-0063(2016)05-0043-06

2016-05-12

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.05.010