湯蓓

摘要：聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分散，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）正是為開展系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)而成立的機構(gòu)。但是，它在實際運作中形成了與其成立初衷不同、甚至相互抵觸的另一個目標：成為獨立實施發(fā)展援助的聯(lián)合國機構(gòu)。20世紀90年代以來，聯(lián)合國采取了一系列措施以加強系統(tǒng)的一致性，結(jié)果卻進一步弱化了UNDP作為協(xié)調(diào)者的職能。一方面，將UNDP的項目執(zhí)行部門從其中分離出去的改革措施并沒有改變UNDP作為獨立發(fā)展機構(gòu)的角色；另一方面，2007年以來的“一體行動”改革以動員各機構(gòu)集體行動的方式取代UNDP這一核心機構(gòu)開展協(xié)調(diào)。UNDP之所以偏離其設(shè)立之初的目標，主要是因為組織內(nèi)部認同自身作為發(fā)展機構(gòu)的目標，以及整個聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)存在著維持分散化局面的動力。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國開發(fā)計劃署 聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng) 協(xié)調(diào)問題 組織目標

中圖分類號：D813 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812（2016）04-0083-97

國際發(fā)展、國際安全、人權(quán)保障一起構(gòu)成了聯(lián)合國追求的三大目標。但是，聯(lián)合國中并沒有統(tǒng)一的機構(gòu)負責協(xié)調(diào)上述目標。聯(lián)合國大會下的基金、方案、附屬組織以及各獨立的專門性機構(gòu)共同構(gòu)成了聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)（UN DevelopmentSystem）。如何協(xié)調(diào)這些機構(gòu)的活動，避免重復(fù)行動造成的資源浪費，是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)自形成之初就面臨的問題。成立于1965年的聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UnitedNations Development Programme，簡稱UNDP）一直被認為是最適合履行協(xié)調(diào)職能的機構(gòu)。然而，直至今日，UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)員這一角色的作用始終未能得到充分發(fā)揮。本文將圍繞這一問題，探討其背后的原因。

一、分散的聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)與UNDP的協(xié)調(diào)員角色

1945年到1948年期間，基于經(jīng)濟與社會發(fā)展能夠帶來和平的鞏固這一理念，聯(lián)合國在一系列功能性領(lǐng)域內(nèi)成立了專門性的國際組織，包括世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國科教文組織、聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織等，將當時各領(lǐng)域的大量專家和技術(shù)力量匯聚其中。這些專門性機構(gòu)各有自己的主管部門和財政來源，是獨立的國際組織，僅在原則上接受聯(lián)合國經(jīng)社理事會的協(xié)調(diào)。因而聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)自形成之初，就是一個缺乏整體政策規(guī)劃及其統(tǒng)一執(zhí)行能力的分散系統(tǒng)。

成立于1949年的作為UNDP前身之一的“技術(shù)援助擴大方案”（the ExpandedProgram of Technical Assistance，簡稱EPTA）正是旨在解決發(fā)展系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題。按照主要創(chuàng)建者的設(shè)想，該機構(gòu)內(nèi)主管經(jīng)濟社會事務(wù)的官員“有權(quán)召集專門機構(gòu)來支持一項發(fā)展議程”；而主管該方案日常運作的技術(shù)援助委員會（TechnicalAssistance Board，簡稱TAB）則由聯(lián)合國及各專門機構(gòu)的行政首長組成，負責研究各國提出的請求，將其與各專門機構(gòu)愿意提供的項目計劃進行配對。1965年，聯(lián)合國大會決定將EPTA與聯(lián)合國“特別基金”合并，成立“聯(lián)合國開發(fā)計劃署”，以期“便利聯(lián)合國機構(gòu)若干類型技術(shù)援助的整體規(guī)劃與所需的協(xié)調(diào)，增強其有效性?！?/p>

新成立的UNDP附屬于聯(lián)合國大會，由經(jīng)社理事會所選出的37個成員國組成的管理委員會（Governing Council）負責監(jiān)管，它的資金則完全來源于各國的自愿捐助。但是，與EPTA的安排不同，由各專門機構(gòu)負責人以及聯(lián)合國秘書長組成的機構(gòu)間顧問委員會（Inter-Agency Consultative Committee）不再負責日常運作，而僅僅發(fā)揮著咨詢作用，秘書長負責指派一名署長（Administrator）進行管理。人們普遍認為，UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當是富有效率的。一方面，它對機構(gòu)開展的活動十分了解，同時也能及時獲悉受援國的發(fā)展請求；另一方面，源于“特別基金”的籌資功能可讓UNDP所選中的項目因能夠及時獲得資金支持而得以落實，這也使聯(lián)合國首次擁有了技術(shù)轉(zhuǎn)移項目的統(tǒng)一資金來源。

UNDP成立時，它所面臨的協(xié)調(diào)任務(wù)與EPTA相比已大為增加。最初，各專門機構(gòu)對技術(shù)援助普遍缺乏興趣，只愿意承擔最低限度的任務(wù)。然而，20世紀50與60年代，為發(fā)展中國家提供技術(shù)援助成為這些組織規(guī)模擴張的唯一途徑——聯(lián)合國規(guī)定，每為發(fā)展中國家提供6或7位專家，可以在總部或其他地區(qū)辦公室新設(shè)1個專業(yè)職位。因而這些機構(gòu)不遺余力地向發(fā)展中國家投注大量的資源和派遣大批人員，并開始委派各自的駐地代表。在大多數(shù)發(fā)展中國家的首都，都普遍設(shè)有十余個分屬各專門機構(gòu)的辦公室，有時甚至多達20個。

在這一背景下，UNDP的協(xié)調(diào)角色主要通過擬定和執(zhí)行國家發(fā)展計劃而得到體現(xiàn)。根據(jù)聯(lián)合國大會1970年通過的第2688號決議，UNDP根據(jù)政府提出的國家發(fā)展計劃或優(yōu)先事項制定國別方案，據(jù)此提供資金并選擇專門機構(gòu)負責實施發(fā)展援助。決議明確規(guī)定，聯(lián)合國體系內(nèi)各組織在國別方案的實施中處于UNDP的“領(lǐng)導”下并對它“負責”，UNDP則有權(quán)對它們進行“監(jiān)督”。決議尤其強調(diào)了UNDP的常駐主任與其他專門機構(gòu)間的關(guān)系——“在有關(guān)國家內(nèi)應(yīng)承認常駐主任對于全部方案事宜應(yīng)負有總責；就其對聯(lián)合國其他組織……派駐代表之關(guān)系而言，常駐主任應(yīng)擔任全團領(lǐng)袖”。

1977年，聯(lián)合國大會又采取了兩項措施，以增強系統(tǒng)內(nèi)部在發(fā)展問題上的一致性。根據(jù)改組聯(lián)合國社會與經(jīng)濟部門問題特設(shè)委員會的意見，聯(lián)大要求秘書長任命一位主管發(fā)展及國際經(jīng)濟合作事務(wù)的總干事，“向聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)提供有效的領(lǐng)導，以便確保整個系統(tǒng)對發(fā)展問題采取多部門的處理方法”。應(yīng)該說，這是聯(lián)合國為整合發(fā)展系統(tǒng)而采取的重大舉措。依據(jù)特設(shè)委員會的建議，為了保證其協(xié)調(diào)工作的順利開展，總干事在職等上應(yīng)高于各專門機構(gòu)的行政首長，即“高于副秘書長級別”。但是，在專門機構(gòu)的強烈反對下，這一職位最終被設(shè)立時的級別僅相當于副秘書長。由于缺乏在各專門機構(gòu)間開展協(xié)調(diào)的必要權(quán)力，它在1986年被正式撤銷。

盡管UNDP在聯(lián)合國整體層面上的協(xié)調(diào)角色因上述職位的設(shè)立而暫時性地被削弱，但它在國家層面上的相應(yīng)職能卻得到增強。根據(jù)特設(shè)委員會的建議，“在國家一級進行的發(fā)展方面的業(yè)務(wù)活動，應(yīng)交托單獨一個官員代表聯(lián)合國系統(tǒng)，負擔全面的責任和協(xié)調(diào)”。雖然聯(lián)合國大會并沒有明確指出聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員（UNResident Coordinator）應(yīng)當來自于UNDP，但事實上被任命的都是這一機構(gòu)在各國的常駐主任，由聯(lián)大第2688號決議為UNDP安排的在國家一級從事協(xié)調(diào)與領(lǐng)導的責任再一次得到鞏固。

由此可見，在設(shè)立之初，UNDP的主要職能就是協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)聯(lián)合國各機構(gòu)的活動。UNDP的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在制定、統(tǒng)籌聯(lián)合國系統(tǒng)在各發(fā)展中國家的援助計劃，它的駐地辦公室掌握著將資金在各專門機構(gòu)之間進行分配的權(quán)力，這是它的協(xié)調(diào)能力得以發(fā)揮的主要杠桿。而UNDP常駐主任高于其他專門機構(gòu)代表的地位則是這一協(xié)調(diào)角色的外在表現(xiàn)。

二、協(xié)調(diào)與執(zhí)行：矛盾的雙重角色

盡管成員國授予UNDP的主要職責是協(xié)調(diào)，但是在實際運作中，出于官僚政治方面的考慮，它很快越出授權(quán)范圍，撇開其他專門機構(gòu)而獨立開展援助項目。這一自我發(fā)展而來的新角色與聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的協(xié)調(diào)角色相互抵觸，引起了其他專門機構(gòu)的不滿。

在1970年的第2688號決議中，聯(lián)合國大會同意，“作為例外”，尤其是“由于專門性機構(gòu)在承擔主要責任的問題上出現(xiàn)管轄權(quán)爭議，從而導致多部門計劃發(fā)生延誤”時，UNDP可以擔當執(zhí)行工作。UNDP中的許多工作人員希望利用這一條款提供的機會，建立獨立的執(zhí)行部門。除借此擴大規(guī)模、鞏固本組織地位的考慮外，對援助計劃原有的實施方式不滿是主要動因。首先，根據(jù)之前的安排，聯(lián)合國發(fā)展計劃必須得到成員國、UNDP、專門機構(gòu)三方的批準后才能真正執(zhí)行，而專門機構(gòu)的行動尤為緩慢。許多項目即便得到批準，其資金的使用效率也非常低下。其次，UNDP認為，有一些發(fā)展需求是所有的專門機構(gòu)都沒有覆蓋到的。最后，聯(lián)合國專門機構(gòu)忽視非政府組織、大學、私人部門在發(fā)展過程中的作用，也促使UNDP開始獨立探求為發(fā)展中國家提供更好的發(fā)展“產(chǎn)品”的路徑。

UNDP也意識到，獨立承擔項目開展的舉動將遭到其他專門機構(gòu)的反對，因而，當1973年2月UNDP建立項目執(zhí)行部（Project Execution Division）時，特意將其設(shè)計為完全依靠承接到的項目提供人員工資和行政開支的機構(gòu)，署長希望這種財務(wù)上的自立能夠減輕外部的反對聲音。此外，UNDP也劃定了獨特的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即涉及多部門的發(fā)展項目、單一專門機構(gòu)沒有能力開展的項目、需要一般性管理而非專家指導的項目，以及UNDP可以通過聯(lián)合出資或后續(xù)注資而加以輔助的項目。盡管UNDP希望減少與其他專門機構(gòu)的競爭，但常駐主任們很快發(fā)現(xiàn)，通過項目執(zhí)行部落實計劃的效率要優(yōu)于跨機構(gòu)協(xié)調(diào)，于是在起草國別方案時刻意依據(jù)上述四種項目類型擬定國別計劃。這使得UNDP執(zhí)行的項目數(shù)量急速增加，項目執(zhí)行部的規(guī)模也不斷擴大，并于1975年升級為“項目執(zhí)行辦公室”。

UNDP成為獨立發(fā)展機構(gòu)的趨勢在20世紀80年代后期進一步得到強化。1986年被任命為署長的威廉·德雷珀（William H.Draper）有意識地將本組織資金從專門機構(gòu)中抽出。一方面，主要出資國美國對聯(lián)合國系統(tǒng)持有負面評價，為了保障資金來源，德雷珀希望從組織形象上將UNDP與聯(lián)合國系統(tǒng)區(qū)別開。另一方面，德雷珀也是出于項目執(zhí)行效率的考慮，因為有時聯(lián)合國體系之外的機構(gòu)能夠更好地開展項目。在他上任時，聯(lián)合國6個主要專門性機構(gòu)獲得了UNDP全部資金的58%，至90年代中期，這一數(shù)字下降到15%。

聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)的其他機構(gòu)對UNDP所衍生出的執(zhí)行機構(gòu)角色普遍抱有不滿，將其視為對彼此信任關(guān)系的破壞。它們認為，從根本上說，UNDP的這一角色與聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的身份是相互矛盾的：同時掌握項目執(zhí)行權(quán)和資源分配權(quán)使它處于一種“不正當競爭”的位置上，UNDP常駐主任有意識地選擇內(nèi)部機構(gòu)負責執(zhí)行，而將專門性機構(gòu)排除在外。1979年，專門性機構(gòu)就通過UNDP的機構(gòu)間顧問委員會提出，UNDP直接執(zhí)行項目“將逐步削弱本應(yīng)在各自領(lǐng)域內(nèi)被賦予執(zhí)行任務(wù)的專門機構(gòu)的角色”，“減弱或破壞聯(lián)合國體系的多邊伙伴概念”，從而導致“聯(lián)合國體系在專業(yè)知識與經(jīng)驗上的潛能無法得到充分施展”，且UNDP獨立開展項目執(zhí)行的決定并沒有充分咨詢專門性機構(gòu)。1984年聯(lián)合國審查機構(gòu)“聯(lián)合檢查組”（Joint Inspection Unit，簡稱JIU）的研究報告也得出類似結(jié)論并提出，無論專門性機構(gòu)在執(zhí)行上存在何種缺點，UNDP都應(yīng)當試圖從源頭上解決問題而不是另起爐灶。

為了減少對其“執(zhí)行”角色的質(zhì)疑，UNDP在1988年初將“項目執(zhí)行辦公室”更名為“項目事務(wù)辦公室”（Office of Project Service，簡稱OPS），并且降低了技術(shù)性項目的重要性，將主要工作集中于管理性項目，但是它并沒有改變通過組織內(nèi)部門開展項目執(zhí)行的基本立場。UNDP的管理委員會表示，“確有必要保證署長有權(quán)支配向各國政府提供直接項目服務(wù)的恰當工具”。以署長名義起草的報告則指出，項目執(zhí)行辦公室業(yè)務(wù)量的劇增是由于“在許多情況下，出于各種各樣的原因，傳統(tǒng)方式被認為不那么有效，而并不是因為UNDP存在制度性偏見或是希望增強本組織的部門”。相反，OPS的存在將“激勵EPTA，這在追求質(zhì)量中常常是一個健康的要素”。UNDP在執(zhí)行問題上的自信源自O(shè)PS高效、靈活的工作方式受到發(fā)展中國家的廣泛歡迎。從80年代中期到1990年，這一部門經(jīng)手的項目經(jīng)費只增長了2倍多，而獲得的項目數(shù)量則增長了7倍。這也使得聯(lián)合國秘書長在這一問題上站在了UNDP一邊。在將JIU報告提交聯(lián)合國大會時，秘書長附加了一份評論，“認可”UNDP的項目執(zhí)行“在回應(yīng)發(fā)展中國家提出的各種援助要求時表現(xiàn)出適用性和靈活性”，指出報告中根據(jù)授權(quán)決定哪些組織可以開展這項工作的觀點有失偏頗，“受援國政府表達出的偏好，待議安排的效率和有效性，以及特定機構(gòu)相對其他機構(gòu)的實質(zhì)性能力和表現(xiàn)”才是選擇執(zhí)行機構(gòu)的標準。且評論特別提出，將UNDP看作通過自我執(zhí)行而獲益的組織是“誤導性”的，歸根結(jié)底，獲益的“只可能是體系所服務(wù)的發(fā)展中國家”。

回溯UNDP成為獨立發(fā)展機構(gòu)的歷程便不難發(fā)現(xiàn)，它開展的項目主要彌補了專門性機構(gòu)留下的“空白”。但是，由于整個聯(lián)合國體系資源有限，它必然與其他機構(gòu)形成競爭關(guān)系，弱化了自己作為協(xié)調(diào)者的角色。而且從組織的內(nèi)部看，成為獨立的發(fā)展機構(gòu)也導致資金對它的重要性上升，籌資而不是協(xié)調(diào)聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)成為評價UNDP常駐主任的主要指標。

三、系統(tǒng)一致性改革及其結(jié)果

冷戰(zhàn)的結(jié)束減弱了發(fā)達國家提供國際發(fā)展援助的動力，資源的縮水令聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)職權(quán)重復(fù)、缺乏協(xié)調(diào)的問題更為突出。針對該系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)爭設(shè)駐地代表、為影響力而相互角力、彼此掣肘的狀況，甚至有人提出，“聯(lián)合國系統(tǒng)被過度援助了”（the UN system is over-aided）。另一方面，由于機構(gòu)之間互不信任，UNDP的協(xié)調(diào)工作也步履維艱。例如，90年代中，UNDP試圖在烏干達為落實“人類發(fā)展”理念而發(fā)起的政策對話就遭到了來自系統(tǒng)內(nèi)其他機構(gòu)的強烈反對。它們認為UNDP“分量太輕”，缺少在各機構(gòu)間扮演政策領(lǐng)導角色的資源和專家能力。而在盧旺達的重建工作中，盡管系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)都希望全力工作、恢復(fù)聯(lián)合國因未能阻止大屠殺而受損的聲譽，UNDP的協(xié)調(diào)角色卻一直受到抵制。長谷川祐宏（Sukehiro Hasegawa）這位曾被認為是“摩加迪沙最能干、最合作”的外交家，在調(diào)任UNDP在盧旺達的常駐主任后卻“花費了超乎常規(guī)的大量時間”處理與其他機構(gòu)的關(guān)系。

從90年代開始，聯(lián)合國采取了一系列以強化系統(tǒng)一致性（system-widecoherence）為目標的改革措施。作為承擔聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)員角色的UNDP自然成為改革的靶心。這一部分將從改革的兩個維度——削弱UNDP的執(zhí)行能力以及強化各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)關(guān)系，分析聯(lián)合國對UNDP角色的再定義及其最終效果。

（一）削弱UNDP的執(zhí)行能力：分離OPS

盡管UNDP通過OPS開展項目執(zhí)行曾經(jīng)得到秘書長的支持，但是，加利上任后，出于“通過一個更強的聯(lián)合國來推動發(fā)展路徑的統(tǒng)一”的要求，開始重新強調(diào)UNDP的協(xié)調(diào)者角色。1992年，他提出一份改革倡議，建議在秘書處成立由副秘書長級別官員領(lǐng)導的“發(fā)展支持與管理服務(wù)部”（Department for Development Support and Management Services，簡稱DDSMS），“為技術(shù)合作提供管理服務(wù)”，并且“在選定的跨部門領(lǐng)域內(nèi)作為執(zhí)行機構(gòu)工作”。隨后，負責改組問題的特別顧問肯尼思·達奇（Kenneth Dadzie）建議將OPS“作為半獨立實體”并入其中，理由在于此舉有助于UNDP將活動集中于核心授權(quán)，從而“建立一個更具統(tǒng)一I生與合作性”的聯(lián)合國系統(tǒng)。

UNDP沒有公開反對加利的改革計劃，但表達了對改革后制度安排的關(guān)切。管理委員會希望采取步驟保護OPS的自主性以及與UNDP的聯(lián)系，而OPS中的工作人員則擔憂成為秘書處的一部分將讓組織變得更加官僚化，導致委托項目的流失，而這意味著職位的減少和員工利益的直接受損。作為聯(lián)合國行政改革中非常少見的情況，OPS中的工作人員開始秘密地接觸會員國以及改革問題上的關(guān)鍵機構(gòu)——管理與預(yù)算問題顧問委員會（the Advisory Committee on AdministrativeandBudgetary Questions，簡稱ACABQ）。在他們的游說下，ACABQ得出結(jié)論，認為在執(zhí)行改革之前應(yīng)當“在機構(gòu)間層面上解決所有懸而未決的問題”。因而，OPS并入秘書處的計劃從1994年1月被推遲到1995年1月。

這一拖延對于OPS的未來命運至關(guān)重要。正是在這段時間內(nèi)，由于OPS工作人員的持續(xù)活動——包括全體出席ACABQ會議以示對改革進程的不滿，成員國中對改革措施的疑慮越來越大，迫使秘書長重新考慮OPS的組織地位和制度安排。1994年6月，加利提交了一份新的設(shè)想，一方面重申執(zhí)行角色妨礙UNDP的“中立性”，改革目的在于使它充分發(fā)揮協(xié)調(diào)能力；另一方面則承認之前的合并計劃存在“不確定性”，導致成員國持有疑慮。因而，為了尋求一種“能夠讓成員國無需對新的行政程序進行耗時研究，而能夠立刻付諸行動的安排”，秘書長建議直接將OPS移出UNDP，成為獨立的實體。

與前一項安排相比，現(xiàn)在的計劃使得OPS最大程度地維持了與UNDP之間的組織聯(lián)系。UNDP不僅繼續(xù)為OPS提供行政支持，而且其執(zhí)行委員會繼續(xù)負責監(jiān)管OPS；在國家層面上，OPS也繼續(xù)通過UNDP的駐地網(wǎng)絡(luò)開展工作。更重要的是，新成立的聯(lián)合國項目事務(wù)廳（UNOPS）在活動范圍、工作方式以及靈活性方面幾乎完整保留了OPS的特征。1994年9月，聯(lián)合國大會正式批準了這一建議，UNOPS從次年1月開始獨立運作。

雖然UNOPS不再單獨服務(wù)于UNDP，活動范圍也擴展到諸如維和、內(nèi)戰(zhàn)后重建等新的任務(wù)領(lǐng)域，但其中的工作人員很早就認識到，維持與UNDP的關(guān)系對于組織的生存發(fā)展是一種“必要”。1997年3月，兩個機構(gòu)之間簽署了合作備忘錄，再度重申了UNDP為UNOPS提供行政與財務(wù)方面的服務(wù)，并特別規(guī)定UNDP的常駐主任同時兼任UNOPS的駐地代表。而在實際業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，UNDP一直是UNOPS的主要項目來源：1998年，UNOPS執(zhí)行的項目資金有三分之二來源于IYNDP；同時，UNDP也依然將UNOPS視作聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最主要的執(zhí)行機構(gòu)，提供給后者的項目規(guī)模占到通過UN系統(tǒng)執(zhí)行資金的五分之三?？梢哉f，盡管改革將OPS分離出去，但由于其基本結(jié)構(gòu)得到了完整保留，兩個機構(gòu)之間一直維持密切的相互依賴。一些成員國政府與援助方甚至不清楚1994年之后UNDP與UNOPS已經(jīng)成為兩個彼此獨立的機構(gòu)，還將它們視作一體。

另一方面，盡管OPS獨立后UNDP直接執(zhí)行項目受到明文約束，但這部分活動實際上卻在擴大。改革后，執(zhí)行委員會決定，UNDP獨立開展項目執(zhí)行限于“處于特殊情況中的國家”（countries in special circumstances）。項目手冊規(guī)定，所謂“特殊情況”包括：需要快速決策并開展項目，而UNDP的管理對于動員資源是必不可少的；國家政府缺乏執(zhí)行項目的能力；其他聯(lián)合國機構(gòu)沒有能力開展項目；UNDP的國家辦公室有充足的能力管理、報告并完成項目。但是，需要同時滿足上述四個條件，還是滿足其中之一即可直接執(zhí)行項目，卻并沒有得到明確說明。從數(shù)據(jù)上看，UNDP通過直接執(zhí)行方式開展的項目規(guī)模不斷擴大，而且這種趨勢還將持續(xù)下去?？梢哉f，直接實施發(fā)展計劃的理念并未因為改革而在組織內(nèi)部失去吸引力，甚至現(xiàn)任署長海倫·克拉克（Helen Clark）依然認為，“UNDP作為實質(zhì)性的機構(gòu)”以及駐地主任擁有可供直接支配的資金是非常重要的。而且，發(fā)展中國家歡迎且重視UNDP直接提供的發(fā)展資金。2008年聯(lián)合國大會通過決議，要求UNDP署長確保用于系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)的資源“不會減少制定用于方案國發(fā)展方案的資源”。

“既然UNDP旨在成為協(xié)調(diào)機構(gòu)，就應(yīng)該通過國家政府或聯(lián)合國專門機構(gòu)開展執(zhí)行，而避免單獨執(zhí)行”。但是，將OPS從UNDP中分離出去、限制UNDP獨立執(zhí)行項目的措施并沒有讓資金流向?qū)ｉT機構(gòu)。而且，改革者未曾預(yù)見的是，由于UNOPS服務(wù)對象擴大，行政工作增加。這部分負擔落到了UNDP駐地辦公室，尤其是常駐主任身上，事實上進一步分散了UNDP用于協(xié)調(diào)工作的精力。

（二）強化機構(gòu)間協(xié)調(diào)：從“一個聯(lián)合國”到“一體行動”

與第一項措施相比，強化聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)間協(xié)調(diào)的改革開展得比較晚，但持續(xù)時間更長。與之前一樣，最終措施也是改革倡議經(jīng)歷了一系列妥協(xié)之后的結(jié)果。

所謂“一個聯(lián)合國”（One UN）的倡議始于加利任期的最后一年。最早的版本是，聯(lián)合國系統(tǒng)中僅保留UNDP，而將聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金以及世界糧食計劃中與發(fā)展問題相關(guān)的部分全部并入其中。不出意料的是，這些基金與計劃的主要負責人聯(lián)合起來共同抵制這一計劃。聯(lián)合國兒童基金會主任卡羅爾·貝拉米（Carol Bellamy）、世界糧食計劃主任凱瑟琳·貝爾蒂尼（CatherineBertini）、聯(lián)合國人口基金會主任納菲斯·薩迪克（Naris Sadik）都與美國國會保持著密切聯(lián)系，且同屬一個彼此聯(lián)系密切的女性政治領(lǐng)袖圈子。作為對合并計劃的反對舉措，薩迪克邀請當時的美國第一夫人希拉里·克林頓（Hillary Clinton）在國會表決預(yù)算案前夕在聯(lián)合國人口基金會發(fā)表演講。結(jié)果，2500萬美元的預(yù)算（約占美國當年對聯(lián)合國系統(tǒng)捐資總額的三分之一）從UNDP轉(zhuǎn)撥至聯(lián)合國人口基金會。

新上任的聯(lián)合國秘書長安南依然支持“一個聯(lián)合國”的提法，但在具體政策上則緩和得多，放棄了合并機構(gòu)的路徑，轉(zhuǎn)而強調(diào)UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)代表機構(gòu)與協(xié)調(diào)員的角色。1997年，在秘書長倡議下，聯(lián)合國發(fā)展集團（UNDevelopment Group，簡稱UNDG）成立，目的在于加強系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)的接觸，在國家層面上加強協(xié)調(diào)。為了突出UNDP的協(xié)調(diào)角色，其署長代表聯(lián)合國秘書長擔任UNDG主席。而且，UNDG的秘書處也設(shè)在UNDP中。

2006年，為了回應(yīng)前一年世界首腦峰會成果文件中加強聯(lián)合國系統(tǒng)一致性的要求，秘書長提出了“一個聯(lián)合國國家計劃”（One UN Country Programme）。根據(jù)設(shè)想，聯(lián)合國在國家層級上的所有計劃都應(yīng)當根據(jù)“一個領(lǐng)導、一個方案、一個預(yù)算、酌情只設(shè)一個辦事處”的原則整合進統(tǒng)一的框架，由具有實權(quán)的駐地協(xié)調(diào)員負責運作。為此目的，將改組UNDP，使它從專門性的政策領(lǐng)域中撤出，而集中于增強系統(tǒng)一致性的活動。而且，為了保證必要的獨立性，應(yīng)督促UNDP在管理駐地代表系統(tǒng)的功能與實際運作項目的功能之間建立“防火墻”。這一計劃雖然得到了大多數(shù)歐洲國家的贊同，卻未能在當年的聯(lián)合國大會上獲得通過——許多發(fā)展中國家將簡化聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的計劃看作發(fā)達國家削減發(fā)展援助的前奏。盡管如此，安南依然決定利用最后的任期推進這一計劃，在8個自愿參加的國家中實施試點。

來自系統(tǒng)內(nèi)其他機構(gòu)的反對依然是安南任期內(nèi)強化UNDP協(xié)調(diào)角色的主要阻力。在UNDG中，這些機構(gòu)歡迎UNDP署長充當會議的召集人，但是反對他扮演任何帶有實質(zhì)性意義的協(xié)調(diào)人角色。對于“國家計劃”，他們則質(zhì)疑，在沒有得到成員國政治與財政支持的情況下，秘書長強行推進一種尚未得到驗證的方法、削弱專門機構(gòu)的自主性，是一種不恰當?shù)男袨椤?/p>

與前兩任秘書長直到任期即將結(jié)束時才著手改革不同，2007年4月，潘基文剛上任就針對“一個聯(lián)合國”的改革倡議表達了自己的立場。他一方面認可加強聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)一致性的努力，表示支持試點的國家計劃并鼓勵UNDG主席（即UNDP署長）繼續(xù)推進，另一方面則強調(diào)，駐地主任的權(quán)限以及UNDP的雙重角色問題需要進一步加以研究。之后，潘基文又建議將“一個聯(lián)合國”的口號更改為“一體行動”（Delivering as One），因為改革的目的并不在于合并系統(tǒng)內(nèi)的組織與授權(quán)，而是在維持各組織獨特身份與結(jié)構(gòu)的前提下共同開展行動。

UNDP對于加強聯(lián)合國系統(tǒng)一致性的改革持支持態(tài)度，也基本滿足了改革對其機構(gòu)運作提出的條件：由安南挑選的UNDP署長馬克·馬洛赫-布朗（MarkMalloch-Brown）從1999年開始就有意識地撤出世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等專門性機構(gòu)具有技術(shù)優(yōu)勢的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)而增強政策規(guī)劃的能力。自“一體行動”開始之后，UNDP在試點國家中任命“國家主任”（country director）負責本組織項目的實施，從而實現(xiàn)了在駐地協(xié)調(diào)員和UNDP駐地代表之間建立“防火墻”的要求。盡管如此，從“一體行動”實際開展的情況來看，UNDP在聯(lián)合國各機構(gòu)間開展協(xié)調(diào)的能力并未得到加強，甚至被進一步削弱了。

首先，UNDP發(fā)揮協(xié)調(diào)功能的兩項政策工具制定聯(lián)合國發(fā)展援助的國別方案，以及為其他機構(gòu)提供資金被同時削弱了。在“一體行動”中的“一個方案”原則指導下，最初由各組織分別構(gòu)想并擬定方案，之后改為由各組織駐地代表組成的國家工作隊（country team）共同擬定。無論采取哪種方式，UNDP都不再享有代表聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)制定國別援助方案的“特權(quán)”。另一方面，UNDP為其他機構(gòu)提供資金——盡管這一功能事實上早已衰落以換取協(xié)調(diào)者地位的安排也被完全打破。“一體行動”的所有試點國家在實踐中都采取了新的“一個基金”戰(zhàn)略，向聯(lián)合國系統(tǒng)中所有組織以及雙邊援助國籌資，并根據(jù)“一個方案”規(guī)定的各參與方職責、有關(guān)方案的供資需求和業(yè)績情況，以國家工作隊達成“共識”（consensus）的方式分配資金。資金來源的多樣化以及各機構(gòu)同享資源分配權(quán)，消解了UNDP作為體系內(nèi)主要籌資和資金分配機制的重要性。

其次，UNDP負責管理并且時常由其常駐主任擔任的聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員依然沒有獲得履行職責所必要的制度性權(quán)力。根據(jù)2008年UNDG發(fā)布的指導性文件，駐地協(xié)調(diào)員作為“一個領(lǐng)導”的行動許可來源于所有機構(gòu)對其在聯(lián)合國駐地系統(tǒng)中作用的“明確認可”，但在實際運作中，他并無權(quán)指揮國家工作隊成員或決定其他機構(gòu)的工作安排。協(xié)調(diào)僅僅依靠“聯(lián)合國國家工作隊成員的自愿遵守”。而且，雖然UNDG要求加強駐地協(xié)調(diào)員和國家工作隊成員之間的相互問責，但各組織內(nèi)部的垂直問責仍優(yōu)先于國家一級的橫向問責。

最后，委派聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員曾經(jīng)是UNDP作為系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的外在表現(xiàn)這一形式也在逐漸淡化。盡管UNDP通過任命國家主任，或者將本組織項目執(zhí)行工作委派給副常駐主任的方式，在協(xié)調(diào)功能與執(zhí)行功能之間建立了“防火墻”，但由于駐地協(xié)調(diào)員依然來自UNDP，許多機構(gòu)對這一安排的實際效果表示懷疑。為了緩解外界的疑慮，UNDP越來越多地任命機構(gòu)外人員擔任聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員。這一人員比例逐年上升，到2012年時已經(jīng)高達39%。駐地協(xié)調(diào)員制度為聯(lián)合國發(fā)展體系所共有，而非UNDP的“專利”已經(jīng)成為普遍共識。

總而言之，從“一個聯(lián)合國”到“一體行動”并非僅僅是口號上的變化，而是聯(lián)合國為實現(xiàn)系統(tǒng)一致性而采取路徑的轉(zhuǎn)變，即從通過UNDP這一核心機構(gòu)開展協(xié)調(diào)變?yōu)檎{(diào)動國家工作隊開展集體行動。在這一過程中，UNDP的協(xié)調(diào)角色受到限制，而且失去了相應(yīng)的政策杠桿。如果說90年代之前UNDP本身的運作策略損害了其協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，那么90年代以來一系列的改革措施則從外部進一步對這一角色施加了限制。

結(jié)語

本文回顧了UNDP的發(fā)展歷程，并探討了它作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的作用未能得到充分發(fā)揮的原因?？傮w說來，內(nèi)外兩方面的因素導致了這一結(jié)果。

首先，從內(nèi)部來看，UNDP自身的發(fā)展策略違背了成立時的初衷。UNDP本來并不是獨立的發(fā)展機構(gòu)，但是在70年代成立OPS，以及90年代OPS被分離出去之后，都是刻意以寬泛的方式解讀授權(quán)，以獲得獨立開展發(fā)展援助的許可。而一旦踏入實地執(zhí)行項目的領(lǐng)域，它就不可避免地成為其他機構(gòu)在治理資源和權(quán)威上的競爭者，由此在組織間產(chǎn)生的不信任與競爭妨礙了UNDP協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。

UNDP之所以會偏離最初的目標，與其制度架構(gòu)不無關(guān)系：作為聯(lián)合國大會的下屬機構(gòu)，其管理委員會構(gòu)成并不穩(wěn)定，成員任期僅2年，而且，席位在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間按比例分配的安排也使得管理委員會常常難以達成一致。這一制度安排使得UNDP的行政機構(gòu)在很大程度上脫離了國家的控制，而擁有相當大的自主權(quán)。但是，更重要、也更為根本的原因在于，UNDP缺乏作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的必要知識資源。UNDP的署長通常從外交官中產(chǎn)生，其常駐主任中也少有真正的發(fā)展經(jīng)濟學專家，良莠不齊的職員素質(zhì)使得駐地辦公室為其他機構(gòu)提供的行政、財務(wù)服務(wù)質(zhì)量低下，因而，它缺乏作為協(xié)調(diào)人行動的自信。相反，在實地執(zhí)行項目的過程中，多部門參與、效率優(yōu)先的工作方式不僅贏得了成員國的歡迎，也滲入到其組織文化中，成為工作人員堅持的理念。如果國際組織的目標是內(nèi)生的，在組織內(nèi)部是“有意義的”，那么這個目標被執(zhí)行的可能性與當它是外部強加給組織時相比要大得多。在UNDP的案例中，國際組織自我發(fā)展出的目標成為內(nèi)生的、被實際執(zhí)行的，而創(chuàng)設(shè)時的目標反而缺乏實現(xiàn)它的組織動力。這也是為何90年代聯(lián)合國希望通過將OPS這一執(zhí)行部門分離出去而重新強調(diào)其協(xié)調(diào)職能的改革無法獲得成功的根本原因。

其次，2007年以來，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)方式的改變也進一步削弱了UNDP的相應(yīng)角色。在此之前，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)主要通過UNDP這一核心機構(gòu)來開展協(xié)調(diào)，雖然它在這方面的表現(xiàn)不盡人意，但改革措施的出發(fā)點都是要強化它作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的角色。自“一體行動”計劃開始后，協(xié)調(diào)的方式變?yōu)楦鳈C構(gòu)共同決策、聯(lián)合行動，UNDP作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的重要性進一步下降了。

協(xié)調(diào)方式的轉(zhuǎn)變反映了聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)分散化的現(xiàn)實。從其他機構(gòu)反對UNDP在系統(tǒng)中占據(jù)領(lǐng)導地位的種種做法不難看出，專門機構(gòu)、基金、計劃等各自為政，一旦被創(chuàng)設(shè)出來，它們就不僅僅是服務(wù)主權(quán)國家的功能性組織，同時也是為生存、資源、權(quán)力而斗爭的政治性機構(gòu)。除了官僚政治的解釋外，許多國家在發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的需求也是這種分散現(xiàn)狀的維持力量。雖然一些小國認為與聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)諸多機構(gòu)打交道成本高昂而效率低下，但仍有相當多的發(fā)展中國家樂于在由諸多發(fā)展機構(gòu)組成的“市場”中挑選符合自己需要的“產(chǎn)品”，而且，一個合格的、力量更為強大的聯(lián)合國系統(tǒng)可能意味著更大的政治壓力——尤其是在人權(quán)的問題上。

上述現(xiàn)狀決定了“一體行動”以各機構(gòu)集體行動的方式來展開協(xié)調(diào)，同時也影響了這一計劃的未來：一方面，發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)作為獨立、平等的實體使得“協(xié)調(diào)活動雖然有益，但也給方案國和聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各組織造成了交易費用”；另一方面，雖然已經(jīng)取得了一些積極成績，但聯(lián)合國大會也“強調(diào)有必要獨立評價從這些努力中所吸取的經(jīng)驗教訓，供會員國審議，但并不影響未來政府間對整個系統(tǒng)做出決定”。應(yīng)該說，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，開展機構(gòu)間協(xié)調(diào)與維持分散局面的力量同時存在，它們的此消彼長決定了發(fā)展系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與未來。

收稿日期：2016年5月

（責任編輯：胡傳榮）