〔摘要〕集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)作為我國(guó)數(shù)十年農(nóng)村土地改革的一次突破性探索，將我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推向了新的高潮。十八屆三中全會(huì)指明了土地制度改革的方向，十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)理念促進(jìn)和催生了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)工作的開(kāi)展。國(guó)家擬從政策與法律制度層面加大對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的宏觀性指導(dǎo)。郫縣在試點(diǎn)過(guò)程中大膽突出制度設(shè)計(jì)，形成了一系列相關(guān)配套政策，并配合全國(guó)人大常委會(huì)暫停的法律規(guī)范措施，形成特有的試點(diǎn)制度，取得了一定成果。然而，試點(diǎn)過(guò)程中呈現(xiàn)出諸多法律問(wèn)題，則凸顯法制革新的必要性。

〔關(guān)鍵詞〕集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市試點(diǎn)；制度探索；法制革新

〔中圖分類號(hào)〕DF452〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0089-06

〔作者簡(jiǎn)介〕宇龍，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川師范大學(xué)法學(xué)院講師，四川成都610068。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)的背景

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)是在經(jīng)歷了多次土地改革之后，按照十八屆三中全會(huì)指明的方向進(jìn)行的改革路徑的探索。它承載了數(shù)十年中國(guó)農(nóng)村土地改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)過(guò)程中的政策與法律問(wèn)題的探索，需要對(duì)過(guò)往歷史背景進(jìn)行一個(gè)充分的梳理，以此才可更為全面地探討改革試點(diǎn)的成果與不足，從而提出一些有建設(shè)性的建議。

土地改革一直以來(lái)都是作為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、發(fā)展、變遷的核心問(wèn)題。它的發(fā)展經(jīng)歷了曲折的過(guò)程，大致到目前為止可以基本確認(rèn)為四個(gè)發(fā)展階段。第一階段：農(nóng)民土地個(gè)體所有制階段。封建剝削制度被摧毀帶來(lái)了全中國(guó)土地改革的新風(fēng)，全國(guó)上下對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展成為人民群眾的迫切愿望。在這樣的社會(huì)背景之下，《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布，土地改革拉開(kāi)序幕，農(nóng)民獲得土地，對(duì)土地享有了所有權(quán)、使用權(quán)等一切權(quán)利。第二階段：土地集體所有制。第一次土地改革之后，農(nóng)民獲得土地，并積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是隨著時(shí)間的推移，個(gè)體農(nóng)戶分散、零散的經(jīng)營(yíng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，資金的短缺、技術(shù)的匱乏大大制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展。國(guó)家對(duì)土地制度的改革進(jìn)行了新的探索，主張將農(nóng)民個(gè)體所有制變更為集體所有。第三階段：農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取。上一個(gè)階段土地改革凸顯的問(wèn)題使得國(guó)家自上而下開(kāi)始探索全新的土地改革方向。小崗村的“生死契約”是我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的開(kāi)端，這種新的土地制度賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也賦予了農(nóng)民極大的自主性，但是這種土地制度在發(fā)揮了充分的推動(dòng)作用之后，由于自身發(fā)展的局限，諸多改革制度無(wú)法推行。第四個(gè)階段：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)新性流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會(huì)做出的《決定》明確提出了允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種新的土地制度可以歸納為土地所有權(quán)歸集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸合作社（集體經(jīng)濟(jì)組織），收益權(quán)歸個(gè)人的新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的制度。第五個(gè)階段：十八屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，具體內(nèi)容主要是對(duì)十七屆三中全會(huì)決定的深化，其中就包括諸如“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的相關(guān)表述。該決定中包含對(duì)土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的探索，同時(shí)也提出了對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)工作。

我國(guó)土地改革發(fā)展至今主要經(jīng)歷以上五個(gè)階段，本文所探討的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的背景是在這個(gè)大的環(huán)境發(fā)展之下形成的，它作為改革試點(diǎn)決定中最為重要的一個(gè)部分，其主要基于現(xiàn)實(shí)需求和現(xiàn)存的隱形交易市場(chǎng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也有其自身發(fā)展的規(guī)律和階段。對(duì)應(yīng)土地改革的發(fā)展過(guò)程，首先，改革開(kāi)放之前，農(nóng)村建設(shè)用地是歸集體所有的，農(nóng)民不享有土地所有權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)，相關(guān)建設(shè)用地都是采用行政手段進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，這種農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被全面禁止。第二個(gè)對(duì)應(yīng)的時(shí)期是改革開(kāi)放之后，農(nóng)村集體建設(shè)用地出現(xiàn)了隱形流轉(zhuǎn)的狀況，這是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的影響，增加了集體建設(shè)用地的實(shí)際需求，在這種實(shí)際狀況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以合法讓渡，至此，農(nóng)村集體建設(shè)用地從全面禁止變?yōu)楹戏ㄏ薅葍?nèi)的流轉(zhuǎn)。但是這種讓渡僅僅是限于行政征收的方式，尚無(wú)自由流轉(zhuǎn)之平臺(tái)。第三個(gè)對(duì)應(yīng)的時(shí)期是1990年代中期之后，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制條件被進(jìn)一步放寬，對(duì)于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立與發(fā)展，政府開(kāi)始投入并專注于如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。第四個(gè)對(duì)應(yīng)的時(shí)期即2008年至今，這個(gè)時(shí)期終于鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等化，這是極為巨大的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了國(guó)家政策對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì)與規(guī)范的決心。十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)理念促進(jìn)和催生了之后關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)工作的開(kāi)展。全會(huì)提出了要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。會(huì)議的內(nèi)容要求變革目前政策滯后于法律現(xiàn)狀，用法治思維促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展改革，因此面對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)際狀況，通過(guò)法律授權(quán)的方式進(jìn)行改革試點(diǎn)，在一定區(qū)域內(nèi)嘗試改革，經(jīng)過(guò)實(shí)踐來(lái)修正法律制度，作出具有示范性和推廣型的成果，進(jìn)而調(diào)整法律規(guī)范的內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。 2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第13次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律的決定》；隨后《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》也相繼出臺(tái)，各試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)《決定》及《細(xì)則》的安排做出了具體工作部署，至此農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革試點(diǎn)工作全面鋪開(kāi)。

二、郫縣在試點(diǎn)改革中的制度探索

依據(jù)2015年2月人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律的決定》中試點(diǎn)縣的決定，我省郫縣和瀘縣有幸被列入了此次試點(diǎn)的范圍，其中郫縣作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)縣在隨后的試點(diǎn)推動(dòng)中出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件。筆者經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研了解到郫縣針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的配套政策主要是嚴(yán)格按照國(guó)家對(duì)改革試點(diǎn)的要求即“試制度、試規(guī)則”，充分考慮土地入市在供前、供應(yīng)以及供后監(jiān)管等方面需要思考的問(wèn)題而編制的。經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)研了解到目前郫縣已經(jīng)制定了一批相關(guān)配套政策。

在探討四川省郫縣在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中的具體工作舉措之前，有必要對(duì)本文集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要界定，其目的也是有利于文后相關(guān)問(wèn)題的分析與思考。此次試點(diǎn)主要是針對(duì)“存量”農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行的。我國(guó)的建設(shè)用地供應(yīng)分為存量與增量，增量簡(jiǎn)單理解為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增長(zhǎng)過(guò)程，存量則是指已經(jīng)具有集體建設(shè)用地資格的部分，因此試點(diǎn)過(guò)程中不存在單純意義上的農(nóng)轉(zhuǎn)用的情況，這種限定是否合理，有待商榷。

（一）郫縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的具體探索

郫縣進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的制度探索可以初步歸結(jié)為四個(gè)方面、四個(gè)階段。首先是對(duì)資源進(jìn)行梳理和摸底。對(duì)資源的梳理摸底工作主要目的是對(duì)改革試點(diǎn)縣總體的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)際現(xiàn)狀有一個(gè)整體而清晰的認(rèn)識(shí)。梳理和摸底工作按照符合規(guī)劃、用途管制和依法取得三項(xiàng)要求進(jìn)行。梳理摸底工作主要通過(guò)登記確權(quán)的辦法進(jìn)行，通過(guò)自上而下與自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行改革試點(diǎn)土地范圍和空間的初步確認(rèn)。登記確權(quán)的過(guò)程充分考慮“入市意愿、可拆遷性以及基礎(chǔ)設(shè)施配套”三個(gè)因素，在梳理摸底的過(guò)程中形成對(duì)入市土地的范圍和途徑的界定，確定了此處存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的內(nèi)涵，為相關(guān)制度文件制定提供基礎(chǔ)性內(nèi)容。梳理摸底工作中強(qiáng)調(diào)了“符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，并未有更為細(xì)致的調(diào)研安排，因此對(duì)此的制度性探索存在缺陷。

第二步即制定規(guī)范性政策指導(dǎo)郫縣經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市。郫縣制定配套措施中最為重要的即是對(duì)郫縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具體操作的暫行規(guī)定，這是一個(gè)綱領(lǐng)性政策，其內(nèi)容涵蓋了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中涉及到的諸多方面。通過(guò)調(diào)查研究和借閱資料了解到，在制定相關(guān)規(guī)范文件的過(guò)程中，重點(diǎn)針對(duì)集體建設(shè)用地的內(nèi)涵、入市內(nèi)容及形式、入市原則和主管機(jī)關(guān)進(jìn)行了文本規(guī)定。配套文件規(guī)定了入市主體，具體規(guī)定中出現(xiàn)集體資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)社）這兩種表述，這兩種主體在此被界定為入市的具體實(shí)施主體。這種情況也是基于最大限度保障維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益和地位的目的，推動(dòng)行政管理與經(jīng)濟(jì)管理相分離。同時(shí)也對(duì)具體的入市主體認(rèn)定工作做了進(jìn)一步要求，為之后入市主體的市場(chǎng)主體地位的合法化提供制度試驗(yàn)。郫縣相關(guān)單位按照法律條文的要求和改革試點(diǎn)文件精神制定了《郫縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體認(rèn)定暫行辦法》，界定了入市主體，并對(duì)入市具體實(shí)施主體的地位確定、注冊(cè)登記、入市主體委托授權(quán)程序進(jìn)行文本規(guī)范?！掇k法》還包括對(duì)入市主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定、相關(guān)注意事項(xiàng)以及后續(xù)監(jiān)督管理方面的規(guī)范。相關(guān)政策也就入市范圍和途徑進(jìn)行了規(guī)定，其內(nèi)容主要是包括入市范圍，大膽嘗試將入市范圍拓展為包括“就地入市地塊、零散分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市地塊、城中村集體建設(shè)用地整治后入市地塊”三個(gè)部分。其入市范圍的確定如前文所談必須符合用途管制、用地規(guī)劃、依法取得三個(gè)方面。這三個(gè)范圍界定其目的在于充分盤活農(nóng)村土地資源，在制定相關(guān)法律政策的過(guò)程中就應(yīng)該按照這種思路去梳理入市土地的范圍，盡可能包涵有入市價(jià)值的土地。郫縣改革試點(diǎn)充分考慮了關(guān)于收取增值收益調(diào)節(jié)金的相關(guān)問(wèn)題，并規(guī)定了增值收益的收取額度，同時(shí)規(guī)定了財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理調(diào)節(jié)金，國(guó)土資源局代收代繳并按計(jì)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶。后續(xù)相關(guān)政策由財(cái)政部門牽頭制定。該系列規(guī)定的目的在于兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地收益。

郫縣在制定一系列規(guī)范性文件的同時(shí)也充分考慮到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏相關(guān)管理辦法的現(xiàn)狀，探索性地解決集體經(jīng)濟(jì)組織的合法地位及相關(guān)問(wèn)題。著重對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部構(gòu)造、外部職權(quán)、組織管理等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了一個(gè)完整的界定。

第三步，關(guān)注試點(diǎn)改革的運(yùn)行方式。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目的在于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，加大土地收益空間，因此在試點(diǎn)改革的運(yùn)行方式上應(yīng)該偏向靈活性和有效性。郫縣在試點(diǎn)過(guò)程中采取依托項(xiàng)目確保改革取得實(shí)效。2015年9月7日，唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村鄉(xiāng)村旅游綜合體項(xiàng)目用地掛牌出讓成功，是四川省第一宗、全國(guó)第二宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地競(jìng)價(jià)成交，創(chuàng)下全國(guó)首輪入市地價(jià)的最高記錄。目前，郫縣已確定第二批入市地塊，并于2016年2月完成第二宗土地交易。以項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅為符合產(chǎn)業(yè)政策的工商業(yè)項(xiàng)目搭建了土地平臺(tái)，解決了發(fā)展空間，還增加了農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，讓更多的農(nóng)民有獲得感。

第四步就是民主管理觀念與模式的建立。通過(guò)觀察農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套政策匯編內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)民主觀念與模式的建立貫穿政策始終。郫縣在開(kāi)展試點(diǎn)過(guò)程中重點(diǎn)發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用。在入市大綱的制定過(guò)程中，以征求、尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員意見(jiàn)為基礎(chǔ)，充分考察集體經(jīng)濟(jì)組織成員也即村民的實(shí)際問(wèn)題和需求。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和創(chuàng)新方面充分吸收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的意見(jiàn)，因地制宜，立足公眾參與、發(fā)揮村民首創(chuàng)精神。在收益分配方面，嚴(yán)格規(guī)范民主制度，不僅僅從宏觀上規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部民主管理模式，而且在收益分配，資產(chǎn)管理方面也反復(fù)制定民主管理程序，強(qiáng)調(diào)公平與透明。從已入市的地塊看，很好落實(shí)了村民的主體地位，在選址規(guī)劃、入市選擇、收益分配、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分尊重了村民意見(jiàn)，做到了民主參與、民主決策、民主管理，因此群眾普遍滿意，媒體反應(yīng)較好。

（二）郫縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索的初步成果

1.首先確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施范圍，從而為入市交易奠定量的基礎(chǔ)。2.創(chuàng)新入市模式，突出項(xiàng)目帶動(dòng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)。3.制定基準(zhǔn)地價(jià)，實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)。本著“同地、同權(quán)、同價(jià)”的基本思路，在兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的分配機(jī)制下，制定基準(zhǔn)地價(jià)，實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，堅(jiān)持保證農(nóng)民利益。4.規(guī)范收益分配，共享改革成果。郫縣在改革試點(diǎn)中制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定了入市土地增值收益分配以“二八開(kāi)”的基準(zhǔn)原則。5.堅(jiān)持同價(jià)同責(zé)，合理設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。以縣域范圍內(nèi)多宗國(guó)有商業(yè)地塊、工業(yè)地塊提留的多項(xiàng)基金比例為參考值，綜合考慮農(nóng)村區(qū)域總體配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。6.開(kāi)展同權(quán)抵押，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

三、建設(shè)用地改革試點(diǎn)實(shí)踐中的法律障礙及改革建議

郫縣作為四川省改革試點(diǎn)地區(qū)，在制度上做出了較為完整的指導(dǎo)示范。這些制度制約的實(shí)施是在全國(guó)人大授權(quán)暫停實(shí)施相關(guān)法律條款的前提條件下進(jìn)行的，但是試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中仍然存在受法律制約的情況。下文試從三個(gè)方面對(duì)實(shí)際試點(diǎn)過(guò)程中突顯的法律問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）解決憲法釋法障礙

憲法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。相應(yīng)地，物權(quán)法第135條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。土地管理法第45條規(guī)定，征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（3）其他土地超過(guò)70公頃的。征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。以上兩條法律規(guī)范嚴(yán)格按照憲法第10條的指引，否定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的占有、使用與收益的權(quán)利。憲法第10條所規(guī)定城市規(guī)劃范圍內(nèi)是否存在集體土地呢，在實(shí)際操作范圍內(nèi)是存在的，這樣一來(lái)針對(duì)改革實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通成為城市建設(shè)用地，去除唯國(guó)有化才能入市的限制，憲法必然面臨修改或者解釋。

憲法第10條第1款的內(nèi)容規(guī)定了城市土地屬于國(guó)家所有，忽略了城市規(guī)劃發(fā)展可能造成城市化進(jìn)程過(guò)程中蠶食農(nóng)村土地，強(qiáng)制改變其土地所屬的情況，城市土地全民所有權(quán)只能理解為一種名義所有權(quán)，私人和單位仍然保留實(shí)質(zhì)性的土地使用權(quán)?！?〕簡(jiǎn)單說(shuō)即原屬于集體的土地自然變成城市土地這一狀況。為了促進(jìn)農(nóng)村集體土地入市，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值充分利用，應(yīng)該對(duì)憲法第10條第1款作出修改，具體規(guī)定為“城市土地屬于國(guó)家所有，已經(jīng)屬于集體所有的除外”?！?〕對(duì)于本條其他各款不再做調(diào)整，因?yàn)閲?guó)家征收土地這一法律規(guī)定仍然具有存在價(jià)值，此款主要是為試點(diǎn)中城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)同等入市提供合理的憲法依據(jù)，可以不用通過(guò)征收即可。

除了對(duì)憲法第10條第1款作出修改之外，還應(yīng)該關(guān)注其附帶產(chǎn)生的一項(xiàng)重要問(wèn)題即“城中村問(wèn)題”。這個(gè)問(wèn)題是針對(duì)修改上述法條之后是否一定要?jiǎng)?chuàng)造城市土地歸屬的二元化所提出的，城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體土地在此可以成為“城中村”，如果一味地通過(guò)國(guó)有征收的方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革，在此農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市改革就會(huì)缺乏其實(shí)際的完整性，僅僅變成城市規(guī)劃范圍外集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市了。因此應(yīng)該進(jìn)行“國(guó)有征收與保障城中村居民住房安置用地前提下的土地使用權(quán)入市”相結(jié)合的方式進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用益物權(quán)地位的實(shí)際效果

人大常委會(huì)授權(quán)暫停的法律規(guī)范大致包括《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》。暫停相關(guān)法律實(shí)施的目的主要是從根本上取消對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，從整體上取消了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓的統(tǒng)一性限制。不難看出，這種暫停相關(guān)法律條款的做法僅僅只能粗略宏觀地為試點(diǎn)地區(qū)提供方向指導(dǎo)，目前法律條款中尚無(wú)法找到直接對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)定，根據(jù)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)定，僅僅是通過(guò)“參照土地管理法相關(guān)規(guī)定”這樣的表述進(jìn)行規(guī)范。通過(guò)查找土地管理法不難發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范中沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，僅從禁止性層面規(guī)定了“不可為”的內(nèi)容，不具有普遍意義上的法制約束力和可操作性。

具體而言根據(jù)對(duì)物權(quán)法相關(guān)法條的分析，物權(quán)法第12章專章規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)，但該部分僅僅針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，并未將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入其范圍，因此應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地歸入該章。物權(quán)法第135條中針對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益權(quán)利的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)刪除“國(guó)家所有”，這樣才能拓展其適用范圍。土地管理法第5章專章規(guī)定了建設(shè)用地，但是也明確了國(guó)家所有的內(nèi)容，在此應(yīng)該將“建設(shè)使用國(guó)有土地”補(bǔ)充為“建設(shè)使用國(guó)有土地或集體土地”，完善其內(nèi)容。土地管理法第43條規(guī)定的內(nèi)容要求“任何單位和個(gè)人需要建設(shè)用地，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，這條法律規(guī)范應(yīng)該進(jìn)行修改，因?yàn)楦鶕?jù)2010年我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始的縮小土地征收范圍的試點(diǎn)可知，市場(chǎng)化要求以及對(duì)于國(guó)家征收過(guò)程中“公共利益”范圍的模糊問(wèn)題的突顯，縮小土地征收范圍，充分體現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值成為主流。因此，第43條的規(guī)定其實(shí)變相要求在國(guó)有土地存量不夠的情況下，必須通過(guò)征收才可為申請(qǐng)使用建設(shè)用地的個(gè)人和單位提供土地，強(qiáng)制性地將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)踉陂T外。

（三）彌補(bǔ)村莊規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)定的缺失

目前在試點(diǎn)過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在確權(quán)過(guò)程中呈現(xiàn)出的數(shù)量是值得思考的，主要原因就是在于存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)際數(shù)量不大，改革的參考意義較小。究其原因應(yīng)該思考兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，是否應(yīng)該允許“新增”農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題。第二，郫縣鄉(xiāng)村規(guī)劃是否存在阻礙“新增”用地入市的問(wèn)題。兩個(gè)問(wèn)題合二為一即村莊規(guī)劃相關(guān)制度與法律是否存在缺失。

土地管理法對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)定極大程度限定了其范圍，尤其是進(jìn)行入市試點(diǎn)是對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了存量和具體的范圍的固定，僅僅包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服用地，同時(shí)對(duì)其用途僅限于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此就郫縣試點(diǎn)之后的兩宗入市成交用地就可以發(fā)現(xiàn)，郫縣在試點(diǎn)中面臨的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市的難度是很大的，面臨的土地特點(diǎn)也是很復(fù)雜的。因此對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)將“存量”作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的限制性規(guī)定，在學(xué)術(shù)和實(shí)踐上都有可以商榷的空間。2016年2月，郫縣成交的第二宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就成功地探索出了將零星土地進(jìn)行規(guī)整后入市的有效途徑，其目的在于有效利用存量建設(shè)用地，因?yàn)樵趪?guó)土資源局制定的暫行辦法中規(guī)定了“不增加建設(shè)用地，不改變耕地?cái)?shù)量的要求”，因此郫縣對(duì)入市土地的探索也是在充分利用存量基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。在實(shí)際市場(chǎng)交易過(guò)程中，還存在多余的宅基地通過(guò)整理節(jié)約后具有變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的潛在價(jià)值，因此在綜合2016年土地改革的大形勢(shì)，存量建設(shè)用地的限制性規(guī)定在一定程度是應(yīng)該松綁的，其實(shí)目前對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行存量規(guī)定，最大的原因在于土地規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的混亂和缺失，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)僅僅從宏觀層面對(duì)土地規(guī)劃的應(yīng)有狀態(tài)進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)踐指導(dǎo)性不強(qiáng)，如果盲目地按照現(xiàn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)確定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，可能會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。在改革試點(diǎn)實(shí)施之前，由行政法學(xué)者對(duì)入市的“存量與增量”問(wèn)題進(jìn)行剖析，其中提到了應(yīng)該按照現(xiàn)有規(guī)劃和用途管制來(lái)界定入市的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但是仍然忽略了目前我國(guó)鄉(xiāng)村級(jí)的土地規(guī)劃尚不完善的問(wèn)題，隨意性極大。郫縣規(guī)劃管理局雖然制定了《郫縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃管理暫行辦法》，但是此管理辦法僅僅是要求建設(shè)用地項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求，而未從根本上提及如何完善鄉(xiāng)村規(guī)劃問(wèn)題，因此這也是郫縣試點(diǎn)過(guò)程中面臨的一個(gè)亟待解決的難題。

村級(jí)規(guī)劃的缺失在很大程度上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市造成障礙，但是僅僅依托規(guī)劃來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)入市也有失偏頗，充分合理的規(guī)劃是進(jìn)行試點(diǎn)地區(qū)入市土地摸底的一個(gè)基礎(chǔ)，因此在立法方面，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)定應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地保護(hù)，尤其是保障耕地不減少。解決鄉(xiāng)村規(guī)劃混亂和缺失問(wèn)題其目的在于能夠?yàn)楹侠淼亻_(kāi)展土地增減掛鉤、地票交易等市場(chǎng)化模式試點(diǎn)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。解決鄉(xiāng)村規(guī)劃混亂和缺失只有通過(guò)調(diào)整我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度來(lái)進(jìn)行。首先解決《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》之間的矛盾，協(xié)調(diào)住建部與國(guó)土資源部在土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃職能上的沖突與矛盾?？傊?，盡快出臺(tái)村級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)，完善規(guī)劃相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

（四）平衡地方政府與集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)體之間在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)分配中的利益關(guān)系

通過(guò)對(duì)一些地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配的梳理，可以發(fā)現(xiàn)各地區(qū)并沒(méi)有完全一致的做法，有的參與了初次流轉(zhuǎn)的收益分配，有的地區(qū)參與了初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，有的地區(qū)只參與了再次流轉(zhuǎn)或者甚至并未參與的情況。同時(shí)出現(xiàn)差異的地方還包括政府參與分配的層級(jí)也呈現(xiàn)多樣化，有的地區(qū)是各級(jí)政府都應(yīng)參與收益分配，對(duì)其收益比例的分配也較籠統(tǒng)；有的地區(qū)則只是規(guī)定部分層級(jí)政府參與?？偟膩?lái)說(shuō)的就是參與收益分配的政府主體、收益比例、收益分配方式都呈現(xiàn)多樣性和差異性。在過(guò)去的土地改革試點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn)，這些多樣性和差異性的做法存在的主要原因在于地方立法在土地收益分配和收益使用方向上，政府都存在一個(gè)過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題，但是農(nóng)民集體組織內(nèi)部如何進(jìn)行收益分配的問(wèn)題，則在地方政府規(guī)章中鮮見(jiàn)。

在探討政府參與集體建設(shè)用地收益分配的利益平衡問(wèn)題之初應(yīng)該意識(shí)到地方政府“處置”土地分配缺乏理論依據(jù)。無(wú)論從憲法條文還是物權(quán)法基本原理來(lái)看，政府都非土地使用者，不享有土地收益處分的權(quán)力。其次，土地收益的處分權(quán)應(yīng)該幾近靈活，由于流轉(zhuǎn)收益作為農(nóng)民集體重要財(cái)產(chǎn)處分事項(xiàng)之重要內(nèi)容，其應(yīng)有集體的代議機(jī)關(guān)遵循集體成員的意志來(lái)決定，因此政府過(guò)度干預(yù)其處分權(quán)力會(huì)固化處分權(quán)能，阻礙不同地區(qū)自我差異性需求的實(shí)現(xiàn)。所以政府參與集體建設(shè)用地收益分配的原則即是“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，既要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享增值收益，又要堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，處理好分配與積累的關(guān)系，確保分配的可持續(xù)；既要強(qiáng)化監(jiān)管，又要發(fā)揮內(nèi)部機(jī)制體制作用，推進(jìn)民主管理和制度管理，做到規(guī)范有序?！薄?〕

根據(jù)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，到2016年3月為止，郫縣在試點(diǎn)中實(shí)現(xiàn)的兩宗交易幾乎都是就地入市，就地入市最大的便利就是入市成本低，難度小，像城中村土地入市或其他途徑的入市都可能涉及到增減掛鉤，土地整治。其入市成本花費(fèi)相比之下就要高出一定程度，因此目前入市所呈現(xiàn)的現(xiàn)狀基本上可以歸結(jié)于規(guī)劃覆蓋度不足。而作為試點(diǎn)地的郫縣在增值收益金收取相關(guān)方面的制度設(shè)計(jì)，可以算是國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地中最為詳盡的范例，它嚴(yán)格規(guī)定了征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、收取與使用增值收益調(diào)節(jié)金相關(guān)內(nèi)容、撥付程序、處罰等相關(guān)規(guī)定。其中關(guān)于征收標(biāo)準(zhǔn)，郫縣采取的是不同途徑對(duì)應(yīng)不同的收取比例，在收取暫行辦法附表中體現(xiàn)了入市途徑與收取比例的規(guī)定，按照入市土地類級(jí)、土地用途、入市方式進(jìn)行了區(qū)別化規(guī)定。通過(guò)比較征收標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地征收比例高于工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，這是基于土地入市成交實(shí)際狀況而定的。有專家認(rèn)為這種征收比例可能會(huì)造成收益與成本過(guò)于懸殊的問(wèn)題，影響國(guó)有土地征收的開(kāi)展，然而這種擔(dān)憂是不必要的，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市本來(lái)就是側(cè)重保障集體個(gè)人的土地收益。土地增值收益調(diào)節(jié)金既承擔(dān)國(guó)家與集體之間的收益合理分配功能，也關(guān)系不同用途土地的收益公平分配問(wèn)題，規(guī)劃用途不同，土地增值收益差異很大，收取比例若沒(méi)有適當(dāng)價(jià)差，既有失公平，也可能加劇規(guī)劃等相關(guān)工作的矛盾。還有調(diào)節(jié)金用途問(wèn)題，調(diào)節(jié)金的收取既然主要依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)形成的土地增值，就應(yīng)當(dāng)按照取之于地、用之于地的原則，盡可能明確用途。政府在參與流轉(zhuǎn)收益的過(guò)程中主要是監(jiān)督和指導(dǎo)的角色。

以上論述主要是針對(duì)郫縣關(guān)于解決地方政府和集體之間在入市問(wèn)題上的利益平衡問(wèn)題的努力措施與不足。那么，關(guān)于地方政府與集體經(jīng)濟(jì)組織之間在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中產(chǎn)生利益平衡問(wèn)題，輻射到法律層面則是需要形成《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益金征收管理法》。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕張千帆.城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解〔J〕.中國(guó)法學(xué)，2012（3）.

〔2〕吳萍，許桂芳.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”法律問(wèn)題初探〔J〕.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（10）.

〔3〕曹笑輝.集體建設(shè)用地入市模式及其立法選擇〔J〕.理論與探索，2016（2）.

（責(zé)任編輯：謝科）