萬毅+楊炯

在臺灣地區(qū)，檢察官是一項法律（司法）職務(wù)，和員額是相對分離的，檢察官調(diào)離其工作崗位，員額空缺，但并不會導(dǎo)致其法律職務(wù)的解除

當(dāng)下檢察官員額制正在全國全面推進(jìn)，這項制度表面看來似乎僅僅是一項關(guān)乎檢察官人數(shù)規(guī)模、功能較為單一的制度設(shè)計，但實際上其設(shè)計和運(yùn)作仍然貫穿和體現(xiàn)了檢察權(quán)運(yùn)作的基本原理。

我國臺灣地區(qū)實行檢察官員額制經(jīng)年，積累了較為豐厚的制度和實踐經(jīng)驗，解讀其中的關(guān)鍵性制度設(shè)計，對于我們當(dāng)前正在進(jìn)行的檢察官員額制改革不無裨益。

定人數(shù)要靠“行政院”

在臺灣地區(qū)，“司法官”的概念包括法官、檢察官，兩者同時被歸入“中央政府”機(jī)關(guān)公務(wù)人員的范疇，因而，法官和檢察官的員額數(shù)受“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”的調(diào)整（臺灣地區(qū)的法官被列為其中的第三類人員、檢察官被列為第四類人員）。實務(wù)中，臺灣地區(qū)的“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”僅明確規(guī)定了第三類人員和第四類人員員額總數(shù)之上限，至于各級法院法官和檢察署檢察官的員額數(shù)具體如何配置，則由其各自所屬一級機(jī)關(guān)（即“司法院”和“行政院”）在員額總數(shù)內(nèi)自行往下分派。

臺灣地區(qū)踐行孫中山先生倡立的“五權(quán)憲法”理論，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、彈劾權(quán)、考試權(quán)，各自獨(dú)立運(yùn)作并互相監(jiān)督、制衡。其中，臺灣地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)雖然在功能上被視為廣義的司法機(jī)關(guān)，但在組織體系上卻歷來隸屬于“行政院”的“法務(wù)部”，因而，與臺灣地區(qū)各級法院配置的法官員額數(shù)由“司法院”在“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”規(guī)定的最高限額內(nèi)自行決定不同，臺灣地區(qū)“最高”法院檢察署以及地方各級法院檢察署所應(yīng)配置的檢察官員額數(shù)，并非檢察機(jī)關(guān)可自主決定之事項，而被視為司法行政權(quán)的范疇，只能由檢察系統(tǒng)名義上的主管行政上級——“行政院”（“法務(wù)部”并非一級機(jī)關(guān)）來決定。實務(wù)中臺灣地區(qū)“最高”法院檢察署和地方各級法院檢察署應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù)，均由“法務(wù)部”核定后報“行政院”人事行政總處決定。

此外，由于臺灣地區(qū)的檢察官還需要通過法官、檢察官資格考試后錄取，因此，若檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部因為檢察官離職、退休等出現(xiàn)員額空缺時，或者需要新增加檢察官員額時，“法務(wù)部”還需要會辦“考試院”的“考選部”，提出需要增補(bǔ)的員額數(shù)并協(xié)商確定考試錄取人數(shù)。

辦案越多員額越多

在臺灣地區(qū)，根據(jù)案件數(shù)來確定各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù)，被認(rèn)為是最公平、合理的方法，因而，實務(wù)中各級檢察機(jī)關(guān)的檢察官員額數(shù)，基本是參考案件數(shù)來確定的，且每年都在調(diào)整、變化。臺灣地區(qū)檢察體系是標(biāo)準(zhǔn)的“金字塔”型構(gòu)造，檢察官的員額數(shù)絕大多數(shù)配置于基層地檢署，越往上級審，檢察機(jī)關(guān)的組織規(guī)模越小，員額越少。

出現(xiàn)上述情況主要是因為，臺灣地區(qū)的辦案重心即偵查主要在一審，二審以上的檢察署原則上不辦理偵查事務(wù)，因而，檢察官的員額數(shù)重點向基層傾斜。例如，臺灣“最高”法院檢察署以及花蓮（東）、臺中（中）、臺南（南）等三個高分檢，因為并不直接承辦偵查案件，因而其檢察官員額數(shù)總體上是相對固定的。比如2015年，“最高”檢察署檢察官員額數(shù)為19人、高分檢檢察官員額數(shù)為181人，共200人，但“最高”檢察署特偵組檢察官不占“最高”檢察署的員額。每年略有微調(diào)但變化不大。實務(wù)中其檢察官員額數(shù)的調(diào)整，主要取決于各年度“換防”、調(diào)動的檢察官人數(shù)的多寡。臺灣地區(qū)“法務(wù)部”每年在對“最高”法院檢察署和高分檢檢察官進(jìn)行例行調(diào)動時，亦會根據(jù)當(dāng)年度的調(diào)升人數(shù)，適度作出調(diào)整、平衡，但原則上都控制在核定的檢察官員額數(shù)之內(nèi)。

至于處于基層的各地檢署的檢察官員額數(shù)，則因為案件數(shù)量的多寡而有分級別，原則上直接承辦的案件數(shù)量越多，配置的檢察官員額數(shù)也就越多。例如，臺北地檢署是目前臺灣各地檢署中檢察官員額數(shù)最多的，蓋因其直接承辦的案件數(shù)（一年三萬多件）在臺灣號稱第一。

雖然根據(jù)案件數(shù)配置檢察官員額數(shù)，是相對公平、合理的方案，但亦并非絕對，因為對于檢察官的辦案工作量計算而言，除了案件數(shù)量之外，案件本身的疑難、復(fù)雜程度，也是一個重要因素。例如，金門地檢署與臺北地檢署相比，前者規(guī)模遠(yuǎn)小于后者，無論如何計算，金門檢察官的辦案數(shù)量和難度，都絕對無法和臺北檢察官相比。目前臺灣各地檢察署的檢察官員額總數(shù)為1161人（2015年），由于實踐中案件量每年都在發(fā)生變化（總體上呈上升態(tài)勢），因而臺灣地區(qū)各地檢署的檢察官員額數(shù)每年都要檢討，通常像臺北地檢署這樣的大署，案多又繁雜，每年都會向其主管上級“法務(wù)部”申請增加檢察官員額，但成與不成、給與不給，就要看“法務(wù)部”的評估和態(tài)度了。

從前面表一和表二的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，在臺灣地區(qū)，“入額”檢察官的辦案量并不輕。雖然臺灣地區(qū)的檢察官并不需要每一起案件都親自去收集證據(jù)，但平均每天辦結(jié)一起偵查案件，僅僅是審查證據(jù)、作出是否起訴的處分，以及撰寫法律文書，其“勞動”強(qiáng)度也絕不低。在臺北地檢署等案件量較多的地檢署，檢察官加班工作幾乎是常態(tài)。

工作六年才得“入額”資格

根據(jù)臺灣“法官法”的規(guī)定，所謂“檢察官”一職，包括了候補(bǔ)檢察官、試署檢察官和實任檢察官。臺灣地區(qū)的候補(bǔ)檢察官、試署檢察官本身也屬于檢察官序列，是員額制內(nèi)的檢察官，具有獨(dú)立辦案權(quán)（實務(wù)中，候補(bǔ)、試署檢察官一般只承辦簡單案件）。

在臺灣地區(qū)，經(jīng)法官、檢察官考試及格，即有資格被任用為候補(bǔ)檢察官。臺灣地區(qū)的“法務(wù)部”內(nèi)設(shè)有檢察官遴選委員會，通過檢察官資格考試者，經(jīng)檢察官遴選委員會任用即可擔(dān)任候補(bǔ)檢察官，任用為候補(bǔ)檢察官即可視為“入額”。候補(bǔ)檢察官的候補(bǔ)期間為五年，候補(bǔ)期間屆滿，應(yīng)陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查其服務(wù)成績（包括學(xué)識能力、敬業(yè)精神、辦案品質(zhì)、品德操守及身心健康情形），審查及格者予以試署，即擔(dān)任試署檢察官，試署期間一年。試署期滿時，再陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查，審查及格者，始開始擔(dān)任實任檢察官。經(jīng)檢察官人事審議委員會審查為不及格的，應(yīng)予兩年之內(nèi)再予考核，報請審查，仍不及格時，停止其試署、候補(bǔ)并予以解職。

此外，根據(jù)臺灣地區(qū)法官法的規(guī)定，曾任公設(shè)辯護(hù)人六年以上，或者曾實際執(zhí)行律師職務(wù)六年以上，成績優(yōu)良，具擬任職務(wù)任用資格，又或者公立或經(jīng)立案之私立大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院之法律系或其研究所畢業(yè)曾任教育部審定合格之大學(xué)或獨(dú)立學(xué)院之專任教授、副教授或助理教授合計六年以上，講授主要法律科目二年以上，有法律專門著作，具擬任職務(wù)任用資格的，經(jīng)遴選為檢察官的，先任用為試署檢察官，試署期間兩年，試署期滿時，陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查，審查及格者，始授實任檢察官。因此，對于上述人等而言，其被任用為試署檢察官即可視為“入額”。

至于曾經(jīng)擔(dān)任候補(bǔ)、試署、實任法官或檢察官，又經(jīng)遴選為檢察官的，則應(yīng)分別任用為候補(bǔ)、試署、實任檢察官。例如，之前曾任試署檢察官，但隨后離職，后又被遴選為檢察官的，則仍應(yīng)任用為試署檢察官，其被任用為試署檢察官即視為“入額”。

由于臺灣地區(qū)檢察官與法官被視為“司法一體”，具有同質(zhì)性，因而實務(wù)中，只要是“入額”的檢察官，都可以申請調(diào)任法官職位，當(dāng)然，“入額”的法官也可以申請調(diào)任檢察官職位，即所謂“檢、法互調(diào)”。臺灣地區(qū)對于“檢、法互調(diào)”并不排斥，因為由檢察官轉(zhuǎn)調(diào)法官或者由法官轉(zhuǎn)調(diào)檢察官，并不影響各自的員額。

檢察長也“入額”

在臺灣地區(qū)，關(guān)于檢察長是否“入額”的問題，是個偽命題。因為，在臺灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的組織體系中，檢察長一職是由檢察官兼任的，即檢察官兼任檢察長，這意味著臺灣地區(qū)的檢察長在法律上具有雙重身份：首先，他（她）是檢察官，具有檢察官身份，即檢察長如同其他檢察官一樣，享有“法律”賦予檢察官的所有職權(quán)，他可以檢察官的身份親自承辦具體案件（這是檢察長行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)）；其次，他（她）是檢察機(jī)關(guān)的首長——檢察長，他依“法”享有對本機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高行政事務(wù)管理權(quán)和最高業(yè)務(wù)指揮權(quán)。因而，臺灣地區(qū)的檢察長一定是“入額”的，因為，若非員額制內(nèi)的檢察官，則他（她）根本沒有擔(dān)任檢察長的資格和可能。

臺灣地區(qū)之所以強(qiáng)調(diào)檢察長必須“入額”，只能由員額制內(nèi)的檢察官兼任檢察長，是因為“檢察長”一職，不僅是臺灣檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高行政職位和職級，同時還享有對所屬檢察官承辦之檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督權(quán)和職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移權(quán)，系檢察權(quán)運(yùn)行的最高指揮層級，若檢察長不“入額”、不具有檢察官身份，則根本無法行權(quán)，所謂“檢察長”一職也就名不副實。更為嚴(yán)重的是，檢察長不“入額”，可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)因為缺乏最高指揮官和決策者而陷入盲動和混亂。故而，檢察長必須入額，只能由檢察官兼任檢察長。這一點也是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)之處。

但要注意的是，在臺灣地區(qū)，檢察長雖然要“入額”，但原則上并不承辦具體案件，臺灣地區(qū)“法務(wù)部”既不硬性要求檢察長必須親自辦案，實務(wù)中也不考核檢察長的辦案量，這是因為，首先，由于角色和職能的差異，“檢察長”一職主要承擔(dān)著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理職責(zé)和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé)，因而，辦案并非其核心工作，甚至不是其主要工作。辦案能力強(qiáng)，并不能表明其就是一個合格的檢察長，相反，檢察長應(yīng)當(dāng)將其主要精力放在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督上，判斷、考核一位檢察長是否稱職，關(guān)鍵是看其對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督是否到位，而不是親自辦案的數(shù)量。其次，臺灣地區(qū)雖然并不強(qiáng)調(diào)檢察長親自承辦案件，但因為其需要履行業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé)，對一線檢察官承辦的具體個案行使指揮監(jiān)督權(quán)，因而實際上檢察長很多時候也在辦案，只不過并非直接承辦案件而是指揮辦案，對于偵查案件而言，指揮辦案可能比具體承辦案件可能更為重要。

檢察長強(qiáng)行辦案惹爭議

當(dāng)然，在特殊情況下，例如檢察長對案件行使職務(wù)收取權(quán)時，檢察長亦可親自承辦該案件，但這在臺灣司法實務(wù)中相當(dāng)少見，即使檢察長不同意承辦人的意見，也更多是行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，即將爭議案件移轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦，而甚少自行接辦，這主要是基于工作精力和工作重點方面的考慮。

1989年，時任臺灣地區(qū)“法務(wù)部”部長的蕭天贊因涉嫌一起游說案被桃園地檢署檢察官彭紹謹(jǐn)立案調(diào)查。由于臺灣地區(qū)，“法務(wù)部長”是檢察機(jī)關(guān)名義上的行政首長，鑒于該案嫌疑人的特殊身份，檢察長遂行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)，要求承辦人彭紹謹(jǐn)檢察官交出該案件，未果后便開始從多方面阻撓其辦案，彭紹謹(jǐn)不僅被剝奪了行政上的協(xié)助（辦案時不能使用書記官和司機(jī)），同時，他與同僚的生命還遭到威脅。

最后，頂不住壓力的彭紹謹(jǐn)檢察官在媒體工作者的注目下，流著眼淚被迫交出了該案。這便是臺灣司法史上臭名昭著的“蕭天贊案”。在該案中，檢察長為控制該案之偵辦方向和結(jié)果，公然行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)強(qiáng)行要求承辦檢察官交出了案件。雖然該案一直被認(rèn)為是臺灣檢察史上的“污點”，但透過該案，我們可以清楚地觀察到臺灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的辦案流程和體系，即檢察長原則上不直接承辦案件，更多是基于機(jī)關(guān)首長之地位指揮、監(jiān)督案件的偵辦，必要時可通過職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)的行使，變更辦案主體，將爭議案件收回自行偵辦或移轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦。

當(dāng)然，實務(wù)中，檢察長一般不會將案件收回自行偵辦，而是選擇將案件移交由他信賴的其他檢察官承辦，這里面固然有檢察長與檢察官“各司其責(zé)”的考慮，更有政治方面的考量，因為，像“蕭天贊案”這樣的公眾關(guān)注高的案件，由檢察長直接承辦，無論是否起訴，最終都會招致輿論的各種評論，進(jìn)而使得檢察長乃至整個檢察機(jī)關(guān)成為輿論的風(fēng)口浪尖，無形中擠壓了檢察機(jī)關(guān)的辦案空間，并使檢察機(jī)關(guān)喪失了回旋余地，最終其實不利于案件的偵辦與處理。

員額與職務(wù)相分離

在臺灣地區(qū)，檢察官是一項法律（司法）職務(wù)，而檢察官員額則是一個配置于檢察署的工作崗位，兩者是相對分離的，檢察官調(diào)離其工作崗位，并不會導(dǎo)致其法律職務(wù)的解除。例如，檢察官個人可能因為調(diào)派司法研修所擔(dān)任教習(xí)或調(diào)任“法務(wù)部”從事行政管理工作而離開原工作的檢察署、脫離辦案崗位。此時，該檢察官因為已經(jīng)離開原檢察署并脫離辦案崗位，不可能再占據(jù)原檢察署的檢察官員額，原檢察署遂出現(xiàn)員額空缺，“法務(wù)部”可能會從其他地方調(diào)任檢察官來填補(bǔ)這一空缺；但另一方面，被調(diào)職的檢察官的法律職務(wù)卻并不會因此而被解除，他（她）仍然將享受檢察官的薪酬。這表明，臺灣檢察官的法律職務(wù)與員額是脫鉤的，只要檢察官的法律職務(wù)未被解除，即使未在辦案崗位，仍然將享受檢察官的薪酬待遇。

之所以如此規(guī)定，一方面是嚴(yán)格貫徹對檢察官的司法獨(dú)立性保障，即檢察官的法律職務(wù)受法律保護(hù)，一經(jīng)任用，非法定理由不得免除；另一方面，檢察官之所以從辦案崗位調(diào)任行政崗位工作，本身系受上級指揮、調(diào)派之結(jié)果，換言之，檢察官是服從上級指令轉(zhuǎn)任行政工作，并非貶黜，怎么能夠因為檢察官服從上級指揮、調(diào)派，反而降低其薪酬待遇呢？若是如此，上級完全可能借調(diào)派工作崗位之名行“打壓”檢察官之實。況且，在同一機(jī)關(guān)內(nèi)部，具有同樣身份和資歷之人，卻僅僅因為工作崗位不同，即導(dǎo)致薪酬待遇上的較大差距，也容易滋生內(nèi)部矛盾，使士氣低落。當(dāng)然，如果檢察官的法律職務(wù)被解除或檢察官個人自行辭職（即辭去其法律職務(wù)），則自當(dāng)不再享受檢察官的薪酬待遇。

例如，曾因出版《檢察手記——你所不知道的檢察官》一書而為大陸法律界所熟知的臺灣地區(qū)女檢察官蔡碧玉，是一位學(xué)識過人、履歷豐富的優(yōu)秀檢察官，被譽(yù)為臺灣檢界之“翹楚”。她在擔(dān)任臺北地檢署檢察官時曾一度調(diào)任臺灣地區(qū)司法官訓(xùn)練所（第29-31期）擔(dān)任導(dǎo)師，后又曾于1995年-1999年調(diào)任臺灣地區(qū)“法務(wù)部”檢察司任調(diào)辦事檢察官。這兩個職位都并非一線辦案崗位，前者屬于教職，而后者屬于行政職務(wù)，但這并不影響她的檢察官身份和職務(wù)，在任上述教職或行政職務(wù)期間，她的檢察官職務(wù)一直保留，且享有檢察官的薪酬待遇。（萬毅系四川大學(xué)法學(xué)院教授；楊炯系廣東省佛山市順德區(qū)檢察院檢察長）