陳淑娟

近年來，特別是2012年9月底北京通過《北京市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》以來，筆者一直關(guān)注人大規(guī)范性文件備案審查工作，也深深感到這項法定監(jiān)督職權(quán)的作用還有很大的發(fā)揮空間。這種監(jiān)督形式的使用雖然比質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定要常見，但又不如聽取和審議專項報告、計劃和預決算的監(jiān)督、執(zhí)法檢查等受重視，處于“不上不下”的尷尬境地。

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《決定》在“健全憲法實施和監(jiān)督制度”中提出，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！?015年5月21日，《南方周末》報道了安徽省24家煙花爆竹企業(yè)聯(lián)名狀告省政府，省政府作出的45號通知行為被法院判決違法的案件[1]，讓人看到了新行政訴訟法生效后，法院可以對規(guī)范性文件與具體行政行為一并審查，從而加強規(guī)范性文件司法審查的可能性。

在全面推進依法治國的大環(huán)境下，加強規(guī)范性文件的備案審查，固然應該發(fā)揮政府內(nèi)部的備案審查制度、司法審查制度的重大作用，但更應該依據(jù)立法法和監(jiān)督法等法律的規(guī)定，發(fā)揮人大常委會在保證憲法和法律實施、維護國家法制統(tǒng)一中的重要作用，通過人大監(jiān)督，推進規(guī)范性文件的規(guī)范化，確保政府賴以作出具體行政行為的抽象行政行為合法、合理，從而推動政府依法行政。

一、地方人大規(guī)范性文件備案審查的立法和實踐情況

備案審查是一項憲法性制度，也是一項重要的憲法監(jiān)督制度。憲法第六十二條、第六十七條對全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施、監(jiān)督國務院和省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)的立法行為進行了規(guī)定，憲法第一百條、第一百一十六條對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例報全國人大常委會批準或備案的制度作出了規(guī)定。2000年通過的立法法和2006年通過的監(jiān)督法，進一步對備案審查制度作出了規(guī)定。從2000年以來，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會陸續(xù)制定了規(guī)范性文件備案審查條例，對備案審查的范圍、審查程序、處理結(jié)果、反饋和公開等進行了規(guī)定。

筆者仔細查閱了近30個省區(qū)市的地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)各地的規(guī)定主要涉及下列內(nèi)容。

1.規(guī)范性文件的定義和范圍。在審查范圍上，各地一般都包括政府規(guī)章；下一級人大及其常委會的決議、決定；本級政府的決定、命令等。但是，是否將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍？大多數(shù)地方人大既沒有規(guī)定，也沒有要求法院、檢察院制定的文件向本級人大常委會報送備案。部分地方人大明確規(guī)定法院、檢察院的文件向本級人大常委會報送備案，如黑龍江、新疆、重慶、河南、安徽等。重慶規(guī)定，本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院和區(qū)、縣（市）人民代表大會及其常務委員會，依照法定職權(quán)和程序制定、發(fā)布或作出的具有普遍約束力的行為規(guī)則的文件的總稱。安徽規(guī)定，“人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件”應當報送本級人大常委會備案。個別地方，如天津規(guī)定，市人民政府制定的具有普遍約束力的其他文件，市高級人民法院、市人民檢察院為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋而制定的具有普遍約束力的文件，應當抄送備查。

2.被動審查為主、主動審查為輔。實踐中，由于規(guī)范性文件的范圍比較廣、數(shù)量比較大，承辦審查工作的機構(gòu)在人力、物力方面普遍不足，對規(guī)范性文件的備案審查普遍采取以被動審查為主、主動審查為輔的方式。被動審查的情況主要有兩種，一是本級政府、法院、檢察院，下級人大常委會提出的審查要求；二是其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，可以提出審查建議，由接受備案的機關(guān)決定是否審查。目前，在條例中明確寫出“主動審查”的并不多，山東明確規(guī)定，“人大有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)可以對備案的規(guī)范性文件進行主動審查，認為規(guī)范性文件有本規(guī)定第七條所列情形之一的，依照本規(guī)定的有關(guān)程序處理。”甘肅規(guī)定，“具體審查機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查?！钡珜嶋H上，各地的法規(guī)和實踐中都是存在主動審查的。比如，天津規(guī)定“市人大專門委員會或者市和區(qū)縣人大常委會工作機構(gòu)對規(guī)范性文件進行審查，認為存在下列不適當情形的，應當會同備案審查工作機構(gòu)提出書面審查意見，經(jīng)主任會議研究同意后，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止”。根據(jù)相關(guān)立法情況的說明，這里進行的審查即包括主動審查的內(nèi)容[2]。由于提出審查要求和審查建議的情況并不常見，目前各地開展備案審查的實踐基本都是主動審查的結(jié)果。以北京為例，2013年以來，備案審查辦公室對收到的21件政府規(guī)章進行了登記，按照職責分工轉(zhuǎn)送常委會有關(guān)工作機構(gòu)審查并提出書面審查意見。

3.重點審查制度。大部分省區(qū)市并沒有重點審查的規(guī)定，但近兩年制定和修改地方性法規(guī)的省份則作出了相關(guān)規(guī)定。如2015年制定的《山西省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定，“對涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題等方面的規(guī)范性文件，也可以通過聽取專項報告、組織視察調(diào)研、論證等方式，進行重點審查?！蔽鞑匾?guī)定，“根據(jù)需要可以要求制定機關(guān)說明情況或者補充材料；也可以通過召開聯(lián)合審查會議、論證會、聽證會、組織視察調(diào)研等多種方式進行審查，”“對涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題等方面的規(guī)范性文件，應當進行重點審查?！笨紤]到備案的規(guī)范性文件數(shù)量較多的現(xiàn)實，根據(jù)人民群眾的關(guān)心關(guān)注，有針對性地主動開展重點審查是必要的，也是可行的。

4.先督促制定機關(guān)自行糾正再行使撤銷權(quán)的制度。在審查程序上，各省區(qū)市的規(guī)定大同小異，一個共同的特征就是，發(fā)現(xiàn)備案的規(guī)范性文件存在不適當、不適合情形后，首先通過一定的工作程序，督促制定機關(guān)自行糾正。一般的程序是，有關(guān)專門委員會審查或者研究形成書面審查建議；主任會議研究同意；有關(guān)專門委員會向制定機關(guān)發(fā)出書面審查意見。如果制定機關(guān)按照書面審查意見自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程序即告終結(jié)。如果制定機關(guān)不自行糾正，人大常委會才啟動撤銷程序。這種制度設(shè)計，體現(xiàn)了人大寓監(jiān)督于支持之中的特點，監(jiān)督的目的是督促政府改進工作。

5.公開制度。大部分省區(qū)市都規(guī)定了備案審查情況的報告和公開制度，即備案審查工作機構(gòu)向本級人大常委會書面報告工作情況，常委會將備案審查工作情況印發(fā)全體市人大代表，并向社會公布年度備案審查目錄和審查情況。如上海規(guī)定，法工委應當每年向市人大常委會報告規(guī)范性文件備案審查情況；市人大常委會應當每年將規(guī)范性文件備案審查情況的報告印發(fā)全體市人民代表大會代表，并將備案審查情況向社會公布。湖北規(guī)定，將規(guī)范性文件備案審查工作納入常務委員會年度工作要點，每年的常務委員會工作報告應當報告規(guī)范性文件備案審查工作情況，接受人民代表大會監(jiān)督；備案審查工作機構(gòu)應當在每年第一季度向本級人民代表大會常務委員會書面報告上一年度規(guī)范性文件備案審查情況，并向社會公布年度規(guī)范性文件備案審查目錄和審查情況。

目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會都設(shè)立了專門的備案審查工作機構(gòu)，配備了專職人員，開展備案審查工作。由于重視程度不同、備案范圍不同等因素，各地的工作開展情況并不平衡。查閱2016年初各省區(qū)市人大常委會的工作報告，有的省份工作報告對備案審查工作一筆帶過，有的省份則用了較大的篇幅和筆墨。根據(jù)各省區(qū)市工作報告，主要情況如下：

二、幾項具體建議

備案審查的目的，是確保一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都與憲法不相抵觸，確保下位法與上位法的規(guī)定相一致，維護整個法律體系的統(tǒng)一。現(xiàn)實中，備案審查職權(quán)并未得到地方人大常委會應有的重視，規(guī)范性文件與上位法不一致，超越法定權(quán)限設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費的情況偶有發(fā)生，造成了非常不好的社會效果，勢必會影響憲法和法律法規(guī)的權(quán)威，削弱人們的法治信仰。圍繞如何加強規(guī)范性文件備案審查工作，筆者提出以下幾點建議。

1.統(tǒng)一各省區(qū)市關(guān)于備案審查范圍的規(guī)定

規(guī)范性文件到底如何定義，是一個一直存有爭議的問題。有學者考證，“規(guī)范性文件”最早出現(xiàn)于1989年的行政訴訟法，該法第三十二條規(guī)定，“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，隨后行政處罰法、行政許可法、行政強制法也都采用了此種用法[3]。行政強制法第十條對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政強制措施的情形作出了限制性規(guī)定，并明確“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施”。根據(jù)“其他”的表述，規(guī)范性文件的范圍是包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等在內(nèi)的有法律效力的抽象性文件。

至于“兩院”的規(guī)范性文件是否應納入審查，2006年出臺的監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”，雖然只有6條原則性的規(guī)定，但涵蓋了應當備案的規(guī)范性文件類型。其第二十八條明確“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”。第二十九條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。第三十一條規(guī)定，“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會備案。”這些規(guī)定中涉及的，都應當納入規(guī)范性文件備案審查的范圍。

2012年2月2日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，并要求地方“兩院”對于以前制定的文件進行清理，并向最高人民法院、最高人民檢察院報告清理結(jié)果。2015年修改的立法法明確規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院以外的其他審判機關(guān)和檢察機關(guān)不得作出具體應用法律的解釋[4]。有人認為，既然地方“兩院”不能制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，那么這類文件本身即存在違反法定權(quán)限，也就不存在備案審查的問題。

筆者認為，“兩院”制定規(guī)范性文件的行為事實上仍然存在，只要存在，就應納入監(jiān)督，通過備案審查，使所有規(guī)范性文件的制定都依法、依權(quán)限、依程序進行。人大常委會可以就“兩院”規(guī)范性文件制定和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，聽取“兩院”專題報告，加強監(jiān)督。按照立法法，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，應當在公布后的三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；全國人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。因此，對地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查的范圍，可以由全國人大常委會研究并作出統(tǒng)一的規(guī)定。這種統(tǒng)一，本身就是維護法制統(tǒng)一的體現(xiàn)。

至于實踐中，哪些類型的政府規(guī)范性文件應當備案，比如公告、通告、通知、辦法、函等是否都應納入備案審查，筆者認為，無論文件名稱是什么，只要文件的內(nèi)容符合以下五個特點，就應被視為規(guī)范性文件。第一，公開發(fā)布的文件，而不是單位內(nèi)部的文件、標有密級的文件。第二，根據(jù)文件的內(nèi)容，而不是標題中有沒有“決議”“決定”“命令”等字樣，確定是否備案。第三，具有普遍約束力，針對不特定的人和事的文件。第四，可以反復適用，而不是一次性的文件。第五，涉及規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務[5]。至于具體范圍，可由各地根據(jù)實際情況，在工作規(guī)程中作出規(guī)定。如北京市政府及政府辦公廳發(fā)文文種主要有五種，根據(jù)工作規(guī)程，應當報備的是政府令和京政發(fā)兩類文件。

2.樹立人大常委會開展備案審查的權(quán)威性

2013年5月公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確，建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。事實上，不僅黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查需要銜接聯(lián)動，分散在人大、政府的備案審查工作也需要銜接聯(lián)動。

政府備案審查的開展一般早于人大，也形成了比較完善的備案審查機制，可以根據(jù)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民提出的審查要求或建議進行審查，并向制定機關(guān)提出自行修改或者廢止的審查意見。有些省市政府還建立了事前審查、事后備案的制度，把審查作為規(guī)范性文件能否通過的前置性條件，這樣的制度設(shè)計比規(guī)范性文件公布后才向人大常委會備案更具有約束力，因而社會影響力更大。以北京為例，早在2005年10月8日，市政府就制定公布了《北京市行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》，2016年5月又公布了《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》，廢止了《辦法》，要求報送備案的行政規(guī)范性文件應當已經(jīng)制定機關(guān)的法制機構(gòu)進行合法性審核；對公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務產(chǎn)生直接影響的行政規(guī)范性文件，已經(jīng)制定機關(guān)集體討論；行政規(guī)范性文件已經(jīng)公布。

筆者認為，政府的備案審查屬于內(nèi)部層級監(jiān)督，畢竟是自己監(jiān)督自己，但人大的規(guī)范性文件備案審查屬于人大監(jiān)督的范疇，是人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，更有權(quán)威性。現(xiàn)實中，由政府、法院、檢察院向本級人大常委會提出審查要求的情況非常少，主要原因就是“一府兩院”作為規(guī)范性文件的主要制定機關(guān)，很難由自己發(fā)現(xiàn)問題、提出審查要求。建議人大進一步加強規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)，鼓勵作為行政相對人的公民、法人和有關(guān)組織，直接應用規(guī)范性文件的法官、檢察官、律師等專業(yè)人員，就規(guī)范性文件執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出審查建議，同時加強主動審查，用備案審查工作的實效，樹立人大規(guī)范性文件備案審查工作的權(quán)威性。下一步，應研究建立由黨委牽頭、人大協(xié)調(diào)、政府參與的備案審查聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，加強人大、政府備案審查工作之間的協(xié)作配合，建立審查線索轉(zhuǎn)送、征求意見、信息溝通等制度。

3.加強實質(zhì)性審查

從目前各地備案審查的結(jié)果看，審查合格率很高，發(fā)現(xiàn)問題、督促制定機關(guān)自行糾正的情況較少，人大常委會啟動撤銷程序予以撤銷的更是寥寥。在一些省市相關(guān)工作情況的通報中，備案審查工作存在的主要問題是不能按時報備、規(guī)范性文件的報備格式不夠規(guī)范等問題。如遼寧省人大常委會辦公廳發(fā)布的《2014年省人大常委會規(guī)范性文件備案工作情況的通報》中，指出審查率達到100%，未發(fā)現(xiàn)存在不合法或者不適當情形需要繼續(xù)審查的規(guī)范性文件；福建省人大常委會2014年度共收到報送備案的規(guī)范性文件93件，除有2件不屬于備案范圍外，其余91件中，經(jīng)審查90件未發(fā)現(xiàn)合法性問題，有1件存在與上位法不一致情形[6]。而存在的問題，則是不能按照相關(guān)規(guī)定在規(guī)范性文件公布之日起一個月內(nèi)報備，部分報備機關(guān)沒有按要求于一月底前將上一年度規(guī)范性文件的目錄報送省人大常委會辦公廳備查，一些規(guī)范性文件的報備格式還不夠規(guī)范等形式和程序問題。

筆者認為，按照目前的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查主要審查的是一致性和合法性問題，即是否同憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸；是否同本級或者上級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸；是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務；是否違背法定程序；等等。許多省市的法規(guī)都有兜底條款，即“依法應當予以撤銷的情形”。實踐中，隨著整個社會依法辦事的理念越來越強，政府法制部門也加強了對行政規(guī)范性文件的合法性審查，這種明顯可見的與上位法不一致，限制或剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利的“硬傷”越來越少。

因此，地方人大常委會在開展合法性審查的同時，更需要加強的是合理性審查。比如，規(guī)范性文件的制定是否必要，制度設(shè)計是否符合公平正義法則，是否考慮了法律目的以外的因素或追求，是否有違事物客觀規(guī)律，是否符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際等。2013年11月，有公民就《〈北京市見義勇為人員獎勵和保護條例〉實施辦法》提出審查建議，認為《實施辦法》對見義勇為行為規(guī)定“30個工作日”的申請時限，有違《條例》的立法本意且相抵觸，建議予以修改或廢止。北京市人大常委會主任會議研究提出審查意見認為，制定《條例》及其《實施辦法》，是為了獎勵和鼓勵見義勇為行為，弘揚正氣，在全社會倡導正確的價值觀，建議市政府廢止相關(guān)規(guī)定。最終，市政府修改了《實施辦法》，廢止了相關(guān)時限規(guī)定，并對若干其他條款進行了修改完善。筆者認為，這種審查更能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件實施中不合理的地方，更符合公平正義、以民為本的立法原則，值得提倡。

4.督促政府完善規(guī)范性文件清理制度

我國規(guī)范性文件的數(shù)量十分龐大。到2014年9 月，我國已制定現(xiàn)行有效法律242件、行政法規(guī)737 件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800 多件。規(guī)范性文件的數(shù)量就更大了。據(jù)《瞭望》雜志報道，從1949年到2013年，國務院發(fā)文約3萬件。國務院從2015年起，對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，先后宣布489件和506件國務院文件失效。2015年，重慶人大常委會開展了對政府規(guī)范性文件備案審查工作的專項評議，督促市政府及部門、區(qū)縣政府對直轄以來出臺的規(guī)范性文件進行了全面清理，共廢止規(guī)范性文件7105件，數(shù)量之龐大可想而知。

許多地方政府也都建立了規(guī)范性文件清理制度，如《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》明確，制定機關(guān)應當規(guī)定規(guī)范性文件的有效期；有效期屆滿，規(guī)范性文件自動失效。根據(jù)上海的規(guī)定，規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；需要超過5年的，制定機關(guān)應當在起草說明中載明理由。未明確有效期的，其有效期為5年。規(guī)范性文件的名稱為“通告”的，有效期自施行之日起一般不超過1年；未明確有效期的，其有效期為1年。規(guī)范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年；未明確有效期的，其有效期為2年。這種有效期制度值得推廣和借鑒，也便于對文件進行清理。

建議地方人大常委會加強對政府規(guī)范性文件制定和實施工作的監(jiān)督，督促政府適時開展文件清理工作。應當清理的規(guī)范性文件可以包括：因法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的調(diào)整、廢止而與其規(guī)定不一致或者缺失依據(jù)的；與新制定的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定不一致的；調(diào)整對象已不存在的；與相關(guān)規(guī)范性文件相互抵觸的；含有地方保護、行業(yè)保護等不適當內(nèi)容的；不適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的；與政府職能轉(zhuǎn)變的要求不一致的；等等?？傊?，就是督促政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進程和法治建設(shè)進程，適時修改、廢止與形勢不相適應的規(guī)范性文件，避免這些“過時”的規(guī)范性文件仍然能夠成為行政或司法依據(jù)，維護公民、法人和社會組織的合法權(quán)益。

5.綜合采用多種監(jiān)督形式

規(guī)范性文件備案審查不應該是一個孤島，而是和常委會各方面工作緊密聯(lián)系的。針對立法、監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性文件存在的問題，常委會可以主動開展審查工作；備案審查中提出的審查建議，也可以成為下一步修改相關(guān)立法的重要意見來源。2015年，重慶市人大常委會開展了對政府規(guī)范性文件備案審查工作的專項評議；四川省人大常委會審議了開展規(guī)范性文件備案審查工作情況報告。北京市人大常委會也在工作中提出，有關(guān)專門委員會或者常委會工作機構(gòu)可以結(jié)合法規(guī)立項論證、立法后評估、聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、代表議案督辦、代表建議辦理等常委會工作，對有關(guān)規(guī)范性文件進行審查。建議人大常委會創(chuàng)新工作思路，綜合采用多種監(jiān)督方式，加強規(guī)范性文件的備案審查工作。通過將備案審查工作列入常委會工作計劃、年度備案審查工作情況向常委會報告并向社會公開等制度，促進備案審查工作向縱深拓展。

注釋：

[1]《紅頭文件也可能違法？》，載《南方周末》2015年5月21日第2版。2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安監(jiān)局等7部門署名的第45號文件：《關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見的通知》，要求全省75家煙花爆竹企業(yè)在2014年12月31日前全部關(guān)閉。2015年4月20日，合肥市中級人民法院判決認為，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出雖然屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，但調(diào)整應當符合法律法規(guī)的規(guī)定，不能因此損害相對人的合法權(quán)益，“確認安徽省政府作出45號通知行為違法”。

[2]關(guān)于《天津市人民代表大會常務委員會和區(qū)、縣人民代表大會常務委員會審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法（草案）》的說明，

http：//www.tjrd.gov.cn/rdzlk/system/2008/12/01/000005108.shtml，訪問時間：2016年9月13日。

[3]黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=10042，訪問時間：2016年9月14日。

[4]《規(guī)范性文件備案審查的幾個重要問題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問時間：2016年9月12日。

[5]《規(guī)范性文件備案審查的幾個重要問題》，http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/160247.html，訪問時間：2016年9月12日。

[6]《關(guān)于2014年度備案規(guī)范性文件審查情況的報告》，福建人大網(wǎng)，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/68-93646，訪問時間：2016年9月12日。

（作者單位：北京市人大常委會研究室綜合處）