在過(guò)去的30多年中，中國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制的變革上一直沒(méi)有解決好這樣幾個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的適應(yīng)問(wèn)題。隨著市場(chǎng)的引入和發(fā)展，隨著社會(huì)的分化以及人口的自由流動(dòng)，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)軌，社會(huì)管理和服務(wù)體制變革相當(dāng)滯后：農(nóng)村基層社會(huì)管理和服務(wù)體制表面上有了很大的變化，比如實(shí)行村民自治，但實(shí)質(zhì)上還沒(méi)有跳出政經(jīng)社三者合一的體制；城市社區(qū)居委會(huì)雖然是一種新的社會(huì)體制，不同于單位制，卻不能有效創(chuàng)建新的社會(huì)共同體，以起到彌合單位制弱化，以及人口流動(dòng)而帶來(lái)的社會(huì)聯(lián)系斷裂的作用。

第二個(gè)問(wèn)題是城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制改革方向不明確、不清晰。也就是說(shuō)，沒(méi)有從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面處理好國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系。國(guó)家在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體制改革上一直存在著嚴(yán)重的矛盾和張力。由于財(cái)政短缺，國(guó)家不想更多地承擔(dān)為基層特別是農(nóng)村社會(huì)提供公共品的責(zé)任，而試圖通過(guò)讓村民自治，由村民生產(chǎn)和提供農(nóng)村的公共品，但是國(guó)家又希望村委會(huì)承擔(dān)起行政賦予的各種控制任務(wù)，在這種情況下，村委會(huì)陷入了兩難的困境。

第三個(gè)問(wèn)題就是城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制的一體化問(wèn)題。上面提到當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)基層的社會(huì)管理組織在功能上似乎存在著相似性或相同性，但是這并不意味著它們是一體化的。所謂城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制的一體化，就是將城鄉(xiāng)居民納入一個(gè)沒(méi)有差別的社會(huì)管理和服務(wù)制度框架內(nèi)，不應(yīng)因?qū)ο髞?lái)自城鄉(xiāng)而有不同的規(guī)定和設(shè)置，以及給予不同的待遇和服務(wù)。但是，當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)的屬地化問(wèn)題在體制上仍然沒(méi)有獲得解決。

這三個(gè)問(wèn)題從不同側(cè)面說(shuō)明城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制在總體性社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的不適應(yīng)性。如果說(shuō)，20世紀(jì)80年代之前，中國(guó)還處于總體性社會(huì)時(shí)代，從80年代中期開始到90年代末，農(nóng)村改革初見(jiàn)成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，人口從農(nóng)村向城市、從內(nèi)地向沿海流動(dòng)，勞動(dòng)力市場(chǎng)、商品市場(chǎng)在形成，建立在高度計(jì)劃體制之上的總體性社會(huì)就難以維系，城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理出現(xiàn)了市場(chǎng)化的功利問(wèn)題。

雖然當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)體制還沒(méi)有現(xiàn)在發(fā)達(dá)，但是，趨利性的市場(chǎng)法則全面滲透城市和農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)角落。這絕對(duì)成了一個(gè)不講基本權(quán)益只索取好處（以最小的成本獲得最大的收益）的“市場(chǎng)社會(huì)”。

從2000年國(guó)家在安徽實(shí)行稅費(fèi)改革開始，2001年國(guó)家?guī)椭r(nóng)民工清理各種收費(fèi)和工資拖欠問(wèn)題，2003年廣州孫志剛事件后國(guó)家取消了收容遣送制度（改為流浪者救助制度），2004年國(guó)家提出新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)，之后各地政府漸漸加大對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理和服務(wù)的投入力度（如給村干部報(bào)酬），一些地方試行了政社分開的基層社會(huì)管理和服務(wù)體制改革等。這一連串的政府行動(dòng)，在很大程度上改變了城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理和服務(wù)的方式。

由于政府有了比以前強(qiáng)大得多的財(cái)力，所以開始將城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理和服務(wù)納入議程之中，一些地方提出了“網(wǎng)格化”管理模式。這似乎又返回到“總體性社會(huì)”。但是，與以前不同的是，一定程度的社會(huì)自主空間已經(jīng)形成，社會(huì)自由流動(dòng)資源越來(lái)越多，所以，“總體性社會(huì)”難以復(fù)制，但是出現(xiàn)了另一種社會(huì)管理形態(tài)，那就是“行政社會(huì)”。如果說(shuō)“總體性社會(huì)”不允許有真正的“社會(huì)”生存空間，那么“行政社會(huì)”卻是忽視或者不重視“社會(huì)”的作用，用行政力量去做“社會(huì)”自身應(yīng)該做并能做好的事情。

行政社會(huì)比“總體性社會(huì)”進(jìn)步和積極的地方是不禁止“社會(huì)”的存在，相反，國(guó)家在社會(huì)管理的語(yǔ)言表述上還有“社會(huì)協(xié)同”這樣的說(shuō)法，也有鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展之類的想法，但是實(shí)際上都試圖將它們納入行政的控制范圍，正如涂爾干所說(shuō)的，國(guó)家敞開其寬大的懷抱想緊緊地把所有個(gè)體擁抱而不愿放開，實(shí)際上不利于“社會(huì)”自我成長(zhǎng)。

不管是在總體性社會(huì)時(shí)代，還是后來(lái)演進(jìn)到市場(chǎng)社會(huì)和行政社會(huì)時(shí)代，城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制上的實(shí)質(zhì)性差別問(wèn)題并沒(méi)有獲得很好的解決，那就是沒(méi)有構(gòu)筑一個(gè)體現(xiàn)公民平等權(quán)利的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理和服務(wù)體制。

《超越城鄉(xiāng)：資源、機(jī)會(huì)一體化配置》，王春光著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年9月。本文摘自該書第七章，略有刪改，標(biāo)題為編者所加