陶榮萍

摘 要：隨著我國(guó)的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)，能源領(lǐng)域的12398熱線面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，12398熱線作為國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶，如何科學(xué)分析12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)，如何加強(qiáng)12398熱線的制度建設(shè)，有非常現(xiàn)實(shí)的研究?jī)r(jià)值。

關(guān)鍵詞：12398熱線；處理流程；制度完善

2014年6月13日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，研究能源安全問(wèn)題，明確提出我國(guó)能源安全發(fā)展的“四個(gè)革命、一個(gè)合作”戰(zhàn)略思想，即：推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車(chē)道；全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下能源安全。聯(lián)系12398熱線熱事項(xiàng)處理實(shí)踐，12398熱線作為國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，對(duì)于保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮著日益重要的作用。同時(shí)，能源領(lǐng)域的12398熱線也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科學(xué)分析12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)及其制度防范，無(wú)疑將為促進(jìn)新常態(tài)下能源領(lǐng)域的社會(huì)和諧和協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的制度保障。

一、12398熱線的概況及特點(diǎn)

（一）12398熱線的概況

12398熱線是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《信訪條例》、《電力監(jiān)管條例》關(guān)于暢通信訪渠道規(guī)定的產(chǎn)物。從2006年8月1日開(kāi)通的電力監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線（西藏暫不開(kāi)通），到2013年使用用途變更為“12398能源監(jiān)管熱線”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)12398熱線），12398熱線運(yùn)行以來(lái)，國(guó)家能源局堅(jiān)持監(jiān)管為民，傾聽(tīng)人民群眾呼聲，切實(shí)發(fā)揮12398熱線橋梁紐帶作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年11月1日12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一年來(lái)，各派出機(jī)構(gòu)12398熱線累計(jì)收到各類(lèi)有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投訴舉報(bào)1906件，占有效信息的6.28%，辦結(jié)率達(dá)99%。①

（二）12398熱線的特點(diǎn)

1、功能多元性。根據(jù)《國(guó)家能源局12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理暫行辦法（2014）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《12398熱線暫行辦法（2014）》等相關(guān)法律規(guī)章和政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線的具體實(shí)踐，12398熱線的功能是多元的：（1）12398熱線是面向社會(huì)、服務(wù)公眾的平臺(tái)；（2）12398是聯(lián)系群眾的紐帶、民主參與的橋梁；（3）12398熱線是權(quán)利救濟(jì)的途徑；（4）12398熱線是社會(huì)監(jiān)督的渠道。②

2、認(rèn)真辦理。為了保障12398熱線規(guī)范運(yùn)行，國(guó)家電力監(jiān)管委員印發(fā)了《12398熱線暫行辦法（2014）》，對(duì)12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責(zé)任追究等方面都給與了明確的規(guī)定。按照《國(guó)家能源局綜合司關(guān)于做好12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)有關(guān)工作的通知》，提高12398熱線投訴舉報(bào)處理工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)依法監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、問(wèn)題監(jiān)管、閉環(huán)監(jiān)管和有效監(jiān)管。通過(guò)采取以上措施，確保了及時(shí)回答群眾反映的一般性問(wèn)題。如果受理的投訴舉報(bào)事項(xiàng)涉及其他政府部門(mén)職責(zé)的，通過(guò)協(xié)商辦理。對(duì)不屬于12398熱線能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，做好記錄，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。同時(shí)，認(rèn)真做好對(duì)投訴舉報(bào)人的回復(fù)與回訪工作。

3、及時(shí)通報(bào)。為了推動(dòng)12398熱線辦理工作扎實(shí)有效展開(kāi)，每月以《12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理情況通報(bào)》的形式，對(duì)上個(gè)月的投訴舉報(bào)的處理情況和反映的主要問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，接受來(lái)自全社會(huì)的監(jiān)督。通過(guò)扎實(shí)有效地工作，12398熱線在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、解決能源糾紛、接受群眾監(jiān)督、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮了積極的作用。

二、探析12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)的必要性

12398熱線事項(xiàng)處理過(guò)程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)回訪等，是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜、不可分割的過(guò)程。在這一過(guò)程當(dāng)中所進(jìn)行的工作會(huì)產(chǎn)生不同瑣碎的法律風(fēng)險(xiǎn)?？疾?2398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)，有利于12398熱線在面臨新的能源機(jī)遇與挑戰(zhàn)時(shí)期，充分認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，促使國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)協(xié)同一致，共同防范法律風(fēng)險(xiǎn)。如何能夠使12398熱線突破監(jiān)管瓶頸、減少不必要的損失，必然是建立在法律風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的制度應(yīng)對(duì)措施，從而加強(qiáng)12398熱線服務(wù)質(zhì)量，提高管理水平。

三、12398熱線事項(xiàng)處理的法律風(fēng)險(xiǎn)及原因解析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多元格局的今天，“12398”能源監(jiān)管熱線作為吸收群眾投訴舉報(bào)的一個(gè)途徑，不僅是國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和群眾溝通的渠道，而且是解決各種社會(huì)問(wèn)題的有效機(jī)制。然而，12398熱線因其所涉及領(lǐng)域的特殊性，在實(shí)踐發(fā)展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。

（一）12398熱線事項(xiàng)處理存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

1、受理事項(xiàng)類(lèi)型化劃分存在風(fēng)險(xiǎn)。類(lèi)型化是以事物的核心意義、根本特征。為標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)客體進(jìn)行的一種類(lèi)屬劃分，它不要求各種類(lèi)型的內(nèi)涵與所指客體特征完全符合，只是盡可能多保留事物的個(gè)性特征，因而它與抽象概念相比更接近生活事實(shí)，與具體社會(huì)現(xiàn)象相比更具有確定性。③12398熱線事項(xiàng)類(lèi)型化處理是行政機(jī)關(guān)精細(xì)化管理的必然要求。然而，按照《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線受理事項(xiàng)僅分為投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)，其余事項(xiàng)辦理流程及制度因缺乏相應(yīng)程序規(guī)則和法律文書(shū)未能實(shí)現(xiàn)歸口辦理。根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線實(shí)踐，12398熱線還存在大量咨詢(xún)服務(wù)事項(xiàng)、意見(jiàn)建議事項(xiàng)、涉法投訴事項(xiàng)、涉訪投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)。對(duì)12398熱線受理事項(xiàng)進(jìn)行合理的類(lèi)型化劃分是依法科學(xué)處理12398熱線相關(guān)事項(xiàng)的前提。12398熱線事項(xiàng)分類(lèi)處理機(jī)制的不完善，使其在處理過(guò)程中容易突破現(xiàn)行法律的一些規(guī)定，也會(huì)在某些環(huán)節(jié)留下了法律控制的空白，最終影響12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、依法維護(hù)電力市場(chǎng)秩序等方面的積極作用。

2、事項(xiàng)處理規(guī)范依據(jù)存在風(fēng)險(xiǎn)。12398熱線事項(xiàng)處理的規(guī)范依據(jù)是國(guó)家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法（2014）》等一系列規(guī)范性文件，沒(méi)有上升為法律規(guī)范。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確要求，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)的依據(jù)，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。因此，《立法法（2015）》對(duì)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行了規(guī)范，嚴(yán)格界定了部門(mén)規(guī)章邊界。④結(jié)合上述規(guī)定，12398熱線現(xiàn)有規(guī)范中雖然沒(méi)有涉及公民、法人和其他組織實(shí)體性權(quán)利，但涉及程序性權(quán)利。實(shí)踐中，《12398熱線暫行辦法（2014）》等其他規(guī)范性文件僅對(duì)投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)的處理流程加以規(guī)定，其他事項(xiàng)的相關(guān)流程并未精細(xì)化、制度化，導(dǎo)致實(shí)踐中沒(méi)有相關(guān)程序可以依據(jù)從而存在違法的風(fēng)險(xiǎn)。因此，123989熱線制度的法律化應(yīng)是新常態(tài)下的最優(yōu)選擇。

3、制度缺陷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。12398熱線是受?chē)?guó)家能源局委托，代表國(guó)家能源。局聽(tīng)取群眾的建議、意見(jiàn)、投訴和舉報(bào)等，協(xié)調(diào)督促?lài)?guó)家能源局各職能部門(mén)切實(shí)為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個(gè)平臺(tái)。然而，實(shí)踐中12398熱線也面對(duì)諸多問(wèn)題，最核心的問(wèn)題是制度問(wèn)題。投訴舉報(bào)處理工作的實(shí)效性，在于制度的科學(xué)合理性。從12398電力監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線到12398熱線，電監(jiān)會(huì)、國(guó)家能源局⑤制定的規(guī)章和規(guī)范性文件大多是針對(duì)電力的，其他能源方面的規(guī)范相對(duì)欠缺，加上它們的制定主體和制定時(shí)間的差異性，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的規(guī)則體系，從而使12398熱線事項(xiàng)處理面臨制度困境（規(guī)則沖突和規(guī)則缺失并存）。缺乏完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理規(guī)則體系，無(wú)法從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，往往會(huì)存在條款沖突、不一致的情況，導(dǎo)致12398熱線工作人員在事項(xiàng)處理過(guò)程中不知所措，不利于實(shí)際操作。

（二）12398熱線事項(xiàng)處理存在問(wèn)題原因解析

1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個(gè)新生事物，熱線工作人員在這方面的經(jīng)驗(yàn)還很不足，在我國(guó)的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)的今天，面對(duì)源源不斷的投訴、舉報(bào)、咨詢(xún)、建議等，工作人員的壓力非常大。例如，根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線接受、受理相關(guān)事項(xiàng)必須符合其第11、12條、第20、21條的規(guī)定。然而，由于法律的變化、國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變以及接線人員自身素質(zhì)等因素影響，接線人員對(duì)相關(guān)事項(xiàng)是否符合相關(guān)受理?xiàng)l件會(huì)產(chǎn)生模糊。面對(duì)模糊情形，接線人員應(yīng)如何處理，《12398熱線暫行辦法（2014）》并未作出規(guī)定，從而導(dǎo)致受案不一致，影響12398熱線的實(shí)效。無(wú)“法”可依、工作中沒(méi)有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)和范例等弊端日益凸顯，國(guó)家能源局各職能部門(mén)都在摸索中試探性地建設(shè)，同時(shí)地域性、行業(yè)性的差別較大，不同的需求將導(dǎo)致12398熱線的走向更加不確定性。

2、群眾訴求包羅萬(wàn)象。12398熱線自開(kāi)通以來(lái)，成為國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，是國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶。但是，在能源革命新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，12398熱線受理范圍拓展后，面臨著新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，由于公眾對(duì)12398熱線的認(rèn)識(shí)程度差異較大，群眾訴求包羅萬(wàn)象，容易導(dǎo)致12398熱線事項(xiàng)處理過(guò)程中存在諸如舉報(bào)多頭受理、主體不明、責(zé)任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問(wèn)題，迫切需要在豐富信息來(lái)源、擴(kuò)大社會(huì)影響、提高受理時(shí)效、滿(mǎn)足人民群眾滿(mǎn)意用能方面，找到新思路、采取新舉措。⑥

3、制度缺陷導(dǎo)致監(jiān)控不力。12398熱線是經(jīng)國(guó)家能源局授權(quán)，代表國(guó)家能源。局聽(tīng)取群眾的建議、意見(jiàn)、投訴和舉報(bào)等，協(xié)調(diào)督促?lài)?guó)家能源局各職能部門(mén)切實(shí)為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個(gè)平臺(tái)。但是由于目前的制度缺陷，12398熱線只有協(xié)調(diào)權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)。當(dāng)群眾對(duì)某些處置行為表示不滿(mǎn)或者懷疑時(shí)，12398熱線往往只能進(jìn)行解釋性的答復(fù)，而對(duì)行政管理、行政許可、行政處罰等實(shí)際操作很難實(shí)施有效監(jiān)控。

四、12398熱線事項(xiàng)處理法律風(fēng)險(xiǎn)的制度應(yīng)對(duì)

12398熱線面對(duì)的諸多問(wèn)題中，最核心的問(wèn)題是制度問(wèn)題。投訴舉報(bào)處理工作的實(shí)效性，在于制度的科學(xué)合理性。如果不能及時(shí)解決群眾反映的實(shí)際問(wèn)題，12398熱線覆蓋的范圍再?gòu)V，設(shè)備再先進(jìn)，也形同虛設(shè)。⑦因此，如何構(gòu)建一個(gè)完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理規(guī)則體系，從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，成為擺在國(guó)家能源局面前的重要課題。

1、完善12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制。12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)、回訪等。我們應(yīng)該按照“統(tǒng)一受理、歸口辦理，限時(shí)辦結(jié)、及時(shí)反饋”的原則，針對(duì)12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制存在的問(wèn)題尋找相應(yīng)的完善之策。例如，針對(duì)“分理”此項(xiàng)機(jī)制，因12398熱線分理是12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)該根據(jù)12398熱線受理范圍和國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的三定方案，確立相關(guān)事項(xiàng)的具體處理機(jī)構(gòu)，以便有的放矢地處理相關(guān)事項(xiàng)，提高處理的效率和合法性。

2、健全12398熱線事項(xiàng)分類(lèi)處理機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)范體系中，雖然12398熱線。受理事項(xiàng)已經(jīng)進(jìn)行了類(lèi)型化處理，分為投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)。但根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，尤其是12398熱線實(shí)踐，12398熱線受理事項(xiàng)不僅有投訴事項(xiàng)和舉報(bào)事項(xiàng)，還有咨詢(xún)服務(wù)事項(xiàng)、意見(jiàn)建議事項(xiàng)。而且投訴事項(xiàng)根據(jù)還可以進(jìn)一步劃分為涉法投訴事項(xiàng)和涉訪投訴事項(xiàng)。建立健全12398熱線事項(xiàng)分類(lèi)處理機(jī)制，區(qū)分12398接收事項(xiàng)并明確各類(lèi)事項(xiàng)辦理流程及制度實(shí)現(xiàn)歸口辦理，是切實(shí)發(fā)揮12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、推進(jìn)能源市場(chǎng)建設(shè)、維護(hù)能源市場(chǎng)秩序方面積極作用的重要保證。為此，我們應(yīng)該根據(jù)12398熱線實(shí)踐需要，進(jìn)一步完善12398熱線事項(xiàng)的類(lèi)型化，并建立健全相應(yīng)程序規(guī)則，規(guī)范其文書(shū)樣式。

3、建立健全12398熱線事項(xiàng)外部協(xié)商機(jī)制。國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)基于其監(jiān)管目標(biāo)、方式與手段的局限性，必然出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管越位。這就需要建立健全相應(yīng)的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，《12398熱線暫行辦法（2014）》只是規(guī)定“如果受理的投訴舉報(bào)事項(xiàng)涉及其他政府部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商辦理?！钡珜?duì)于如何協(xié)商辦理沒(méi)有做出任何規(guī)定，也沒(méi)有設(shè)立任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)協(xié)調(diào)。外部協(xié)調(diào)涉及其他國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)，通過(guò)制定法律、行政法規(guī)來(lái)構(gòu)建相關(guān)制度是最佳選擇，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議來(lái)解決也是不錯(cuò)的選擇。12398熱線事項(xiàng)處理具有個(gè)案性，而且國(guó)務(wù)院要求建立部際聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，可以由主辦部門(mén)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)，一般不建立部際聯(lián)席會(huì)議。因此，這兩種方法對(duì)12398熱線事項(xiàng)處理來(lái)說(shuō)是不現(xiàn)實(shí)的，也是國(guó)家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實(shí)現(xiàn)的情況下，國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全自身對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制：（1）設(shè)立對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。（2）建立對(duì)外協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。

4、完善12398熱線事項(xiàng)移送機(jī)制。根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》。第五條第二款規(guī)定：確定不屬于能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。12398熱線的工作跟各職能部門(mén)的關(guān)系較大，但職能部門(mén)之間的交叉是一個(gè)比較難的問(wèn)題，這就造成有的難點(diǎn)問(wèn)題形成無(wú)人管理的現(xiàn)象。為此，必須建立健全12398熱線投訴舉報(bào)事項(xiàng)移送機(jī)制，包括向司法機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制（即行刑銜接機(jī)制）和向其他行政機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制。（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）

基金項(xiàng)目：廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新攀登計(jì)劃項(xiàng)目《信訪與涉法涉訴制度關(guān)系研究—以“12398”能源監(jiān)管熱線為例》（編號(hào)：pdjh2016b0176）。

注釋?zhuān)?/p>

① 王恩博：《中國(guó)12398能源監(jiān)管熱線一年受理投訴逾1900件》，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時(shí)間：2016年7月7日。

② 朱最新：《信訪與12398熱線關(guān)系研究報(bào)告》，2016年3月。

③ 《社會(huì)科學(xué)家手冊(cè)》，莫斯科，1976年，第484頁(yè)，轉(zhuǎn)引自[蘇]科茲洛夫主編，曹靜、吳振海譯：《社會(huì)學(xué)研究的方法論問(wèn)題》，南開(kāi)大學(xué)出版社1986年版，第36頁(yè)。

④ 《立法法（2015）》第80條規(guī)定：沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。

⑤ 根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)家能源局作為部委管理的局沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)，但可以制定規(guī)范性文件。

⑥ 劉偉：《保障群眾滿(mǎn)意用能的新舉措-山東能源監(jiān)管辦12398熱線與濟(jì)南市12345熱線正式聯(lián)動(dòng)》，載《中國(guó)電力報(bào)》2015年第003版。

⑦ 朱怡：《切實(shí)發(fā)揮熱線作用，暢通監(jiān)管民生通道-國(guó)家能源局12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一周年》，載《中國(guó)電力報(bào)》2015年11月26日。