文/周義程

公共服務(wù)供給中公民參與有效性的提升路徑

文/周義程

在公共服務(wù)供給中引入公民參與是世界性的潮流和趨勢。在當(dāng)下中國的地方公共服務(wù)供給中，需要討論的問題不是要不要引入公民參與，而是怎樣引入公民參與。當(dāng)我們將公民參與運(yùn)用于公共服務(wù)供給中時，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，有價值的公民參與并不容易實(shí)現(xiàn)。如果處理不好，公民參與很可能會造成降低決策質(zhì)量、增加決策成本、增大決策執(zhí)行阻力等負(fù)面后果?？紤]到這一點(diǎn)，公民參與的有效性就成為一個值得探討的問題。

為了提升公民參與的有效性，本文在厘清公民參與的有效性的概念和公民參與的目標(biāo)基礎(chǔ)上，聚焦于如何實(shí)現(xiàn)公民參與的目標(biāo)與影響因素之間的匹配，即構(gòu)建起目標(biāo)—因素匹配模型。之所以選擇這一聚焦點(diǎn)，主要基于以下考慮：公民參與是否有效以及在多大程度上有效，主要由公民參與的影響因素所左右；影響因素可能會促進(jìn)公民參與預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而增強(qiáng)公民參與的有效性；影響因素也可能阻礙公民參與預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而降低公民參與的有效性；影響因素究竟會發(fā)揮促進(jìn)作用還是阻礙作用，取決于影響因素與預(yù)期目標(biāo)的匹配關(guān)系。

一般來說，在公共服務(wù)供給中引入公民參與主要有兩種可能的目標(biāo)，一是增進(jìn)供給決策科學(xué)化，二是增強(qiáng)供給決策可接受性。影響公共服務(wù)供給中公民參與兩個目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的因素可分為參與自系統(tǒng)和參與他系統(tǒng)兩大方面。其中，參與自系統(tǒng)主要包括參與主體、參與工具和參與客體（公共服務(wù)供給決策問題的性質(zhì)）三個子系統(tǒng)；參與他系統(tǒng)即參與環(huán)境主要包括參與制度環(huán)境和參與文化環(huán)境兩個子系統(tǒng)。因而，為了提升公民參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，有必要深入探究實(shí)現(xiàn)兩個不同目標(biāo)所需的不同參與主體和不同參與工具，理性分析與參與客體相吻合的公民參與目標(biāo)，初步探討實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)所需的參與環(huán)境（不會因目標(biāo)不同而不同），從而在應(yīng)然層面構(gòu)建出目標(biāo)-因素匹配模型。

與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的參與主體和參與工具

當(dāng)在公共服務(wù)供給中引入公民參與是為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一目標(biāo)時，必須注意兩點(diǎn)。其一，由于在當(dāng)代社會，與古希臘時期不同的是，公民往往是“兼職”的，其有繁雜的私人事務(wù)要處理，因此必須確保公民參與不要耗費(fèi)太多的時間和精力。其二，由于相關(guān)公民通常是分散的，讓公民集合起來以集體形式參與也會相當(dāng)耗時耗力，而且會因此降低公民參與的積極性，故而最好讓公民以個體的形式參與進(jìn)來。

從參與主體來看，我們所關(guān)注的相關(guān)公民不是那些因該項(xiàng)公共服務(wù)的供給而可能利益受損的人，而是該項(xiàng)公共服務(wù)的供給對象。由于我們只是希望通過了解相關(guān)信息來保障供給決策更加科學(xué)，而不是要讓這些公民分享地方公共服務(wù)供給的決策權(quán)，所以我們希望公民以分散的個體的形式參與進(jìn)來。如果公民以公民團(tuán)體的形式參與到公共服務(wù)供給的信息提供中來，這些公民團(tuán)體很可能進(jìn)一步提出更多的要求，從而影響到負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員自主決策的權(quán)力?；谶@一點(diǎn)考慮，加上結(jié)合前述兩個注意點(diǎn)，我們傾向于將與增進(jìn)供給決策科學(xué)化相匹配的參與主體限定為分散的公民個體。

從參與工具來看，符合前文中論及的兩個注意點(diǎn)的公民參與工具主要有關(guān)鍵公眾接觸法、由公民發(fā)起的接觸、公民調(diào)查、新溝通技術(shù)等。以增進(jìn)供給決策科學(xué)化為目標(biāo)的公民參與可靈活選用這些工具。關(guān)鍵公眾接觸法既是公民參與的一種最基本形式，也是較低級別的公民參與。其意指公共服務(wù)供給的決策者向相關(guān)公民中的一小部分公民征求意見，讓其發(fā)表看法，提出建議，表達(dá)需求。一般來說，在確定誰是“關(guān)鍵公眾”時，通常會選擇有組織的公民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者。如果公眾是雜亂無章的和無組織的，那么就因不好挑選“關(guān)鍵公眾”而不太適合使用關(guān)鍵公眾接觸法。由公民發(fā)起的接觸是指公民自發(fā)地主動與負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員聯(lián)系，以提出意見、建議、要求的形式來表達(dá)自己的利益訴求。該工具一方面倒逼著負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府部門要為公民表達(dá)自己的公共需求提供特定渠道；另一方面，也有利于這些政府部門從公眾那里獲得與本部門所負(fù)責(zé)的公共服務(wù)供給相關(guān)的信息。公民調(diào)查是負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員采用問卷、訪談、座談會等形式從公民代表那里獲得相關(guān)信息。當(dāng)采用問卷形式進(jìn)行公民調(diào)查時，要注意控制問卷的長度。如果用電話訪談的形式，一般不要超過10分鐘。如果用面訪形式，時間可稍長，但根據(jù)通常的經(jīng)驗(yàn)，一般要控制在一個小時以內(nèi)。如果用召開座談會的形式，要注意盡量避免在工作日召開。新溝通技術(shù)是以現(xiàn)代信息技術(shù)為載體進(jìn)行溝通的技術(shù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)的革命為負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員提供了新工具和新方法。藉助電子郵件、QQ、微博、微信、視頻會議、信息化公共服務(wù)平臺等工具和方法，這些機(jī)構(gòu)及其工作人員可以更加快捷、更為有效地與公民進(jìn)行溝通，而且無需與這些公民分享決策權(quán)。

與增強(qiáng)供給決策可接受性目標(biāo)相匹配的參與主體和參與工具

在公共服務(wù)供給過程中，為了增強(qiáng)所做決策的可接受性，需要考慮引入公民參與，而且要讓公民分享一定的決策權(quán)。這是因?yàn)?，公民在參與公共服務(wù)供給過程中，會對決策有更為客觀、全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識，會因?yàn)橛H自參與并擁有一部分決策權(quán)而對某項(xiàng)決策產(chǎn)生“敝帚自珍”的心態(tài)。這些認(rèn)識和心態(tài)很大程度上有助于提升公民的決策認(rèn)同度和接受度。

為了增強(qiáng)公民對公共服務(wù)供給決策的可接受性，需要把公民作為群體來看待，因?yàn)橹挥袑⒐褡鳛槿后w，才能使公民對決策的認(rèn)同形成集體意識或共識。因此，從參與主體來看，我們希望公民不是以分散的個體的形式參與公共服務(wù)供給決策，而是以群體的形式參與進(jìn)來。當(dāng)采用群體參與的形式時，并不是說公民一定要以公民團(tuán)體的形式進(jìn)行參與，而是強(qiáng)調(diào)參與進(jìn)來的公民個體之間能匯聚在一起，如坐在同一間會議室里參加同一場會議。

以增強(qiáng)公共服務(wù)供給決策可接受性為目標(biāo)的公民參與在參與工具的選擇上要符合兩個條件：一是要能夠讓公民分享部分決策權(quán)，二是要能夠把參與的公民作為群體而不是分散的個體來對待。符合這兩個條件的公民參與工具主要有公民會議、咨詢委員會、斡旋調(diào)解、合作生產(chǎn)等。早在公元前11世紀(jì)至公元前9世紀(jì)的荷馬時代，就有公民大會存在。后來，建立城邦后，古希臘多數(shù)城邦都有此類大會。公民會議與古希臘時期的公民大會有所區(qū)別的是：其一，前者選擇一部分公民代表來參加會議，而后者則是全體成年男子都可參加；其二，前者的公民代表只分享部分決策權(quán)，主要體現(xiàn)為決策建議權(quán)，其意見和建議能否被采納最終由負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員決定，因而公民代表沒有機(jī)會介入決策議程設(shè)置和方案選擇，后者全體參加大會的成年男子都享有平等的決策權(quán)，從決策議程設(shè)置、備選方案擬定到方案選擇都全程參與進(jìn)來，并經(jīng)常通過表決的形式通過某個決策方案。咨詢委員會是西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)六七十年代興起的公民參與公共服務(wù)供給的工具之一。該種方式是讓與某項(xiàng)具體公共服務(wù)存在利益相關(guān)性的多個利益團(tuán)體的代表組成咨詢委員會，讓他們對公共服務(wù)供給提出意見和建議，并要獲得他們對決策方案的認(rèn)可?？梢?，該種方式并不是讓所有存在利益相關(guān)性的公民都有機(jī)會參與進(jìn)來，而是將參與過程僅向代表利益團(tuán)體利益的少數(shù)個體開放。該種參與工具的一個重要功能就是通過讓利益團(tuán)體的代表參與公共服務(wù)供給決策來提高該項(xiàng)決策被利益團(tuán)體接受的程度。斡旋調(diào)解是當(dāng)公共服務(wù)供給決策陷入僵局時使用的一種公民參與工具。所謂僵局，是指負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)群體之間或不同的利益相關(guān)群體之間就某項(xiàng)公共服務(wù)供給問題彼此爭執(zhí)不休或僵持不下，導(dǎo)致決策無法繼續(xù)下去。斡旋調(diào)解通常讓不代表陷入僵局的任何一方的利益的第三方作為斡旋調(diào)解人員站在中立的立場上對各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而試圖形成一個各方都能接受的公共服務(wù)供給決策方案。斡旋調(diào)解的一個前提是對立各方都有意向打破僵局，即都想接受調(diào)解。合作生產(chǎn)是公民與負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員一起承擔(dān)起生產(chǎn)公共服務(wù)的任務(wù)。此時，公民不僅是公共服務(wù)的消費(fèi)者，而且是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。

與公民參與目標(biāo)相匹配的參與客體

參與客體即公共服務(wù)供給決策問題的性質(zhì)通常會涉及到針對該決策問題有何種質(zhì)量要求、針對該決策問題是否存在決策所需的充分信息、該決策問題是否被結(jié)構(gòu)化了等三個問題。

一般來說，針對決策問題的質(zhì)量要求主要包括技術(shù)要求、法律法規(guī)規(guī)章要求和經(jīng)費(fèi)要求。技術(shù)要求意指該決策問題所選擇的解決方案在技術(shù)層面是否行得通。如果有的決策問題存在較為嚴(yán)格的技術(shù)要求，那么就應(yīng)盡量注意確保供給決策的科學(xué)化。換言之，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一公民參與的目標(biāo)相匹配的技術(shù)要求是，該決策存在嚴(yán)格的技術(shù)要求。與之相反，如果有的決策問題不存在較為嚴(yán)格的技術(shù)要求，那么就更容易與增強(qiáng)供給決策的可接受性目標(biāo)相匹配。法律法規(guī)規(guī)章要求意在關(guān)注該決策問題是否被某些法律法規(guī)規(guī)章所約束。如果存在約束，那么就只能在法律法規(guī)規(guī)章限定的范圍內(nèi)構(gòu)想解決問題的方案。此時，公共服務(wù)供給中公民參與時提出的看法都不能與這些法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，否則只能視為無效。因此，公民參與的深度就大受限制，尤其是要盡量避免與利益相關(guān)公民分享決策權(quán)。在公民參與的兩個目標(biāo)中，增進(jìn)供給決策科學(xué)化這一目標(biāo)允許較低限度的公民參與，增強(qiáng)供給決策可接受性這一目標(biāo)需要的公民參與程度相對較高?？紤]到這一點(diǎn)，可以認(rèn)為，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的法律法規(guī)規(guī)章要求是，該決策問題被某些法律法規(guī)規(guī)章所限制。與之相反，增強(qiáng)供給決策可接受性目標(biāo)則與該決策問題不受法律法規(guī)規(guī)章限制更為匹配。經(jīng)費(fèi)要求意在強(qiáng)調(diào)解決某個決策問題所允許花費(fèi)的費(fèi)用上限是多少。因?yàn)橛辛私?jīng)費(fèi)要求，所以提出的決策備選方案不能超過該費(fèi)用上限，否則該方案就不能列為備選方案。因?yàn)橛辛私?jīng)費(fèi)要求，所以備選方案的設(shè)計(jì)受到了明顯的限制。不過，是否存在經(jīng)費(fèi)要求并沒有對公共服務(wù)供給中公民參與目標(biāo)的設(shè)定構(gòu)成顯著的限制，因而其與兩個目標(biāo)都可以形成匹配關(guān)系。

就針對該決策問題是否存在決策所需的充分信息這一決策問題的性質(zhì)而言，如果負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員掌握了相關(guān)公民公共需求等方面的大量信息，就更容易促進(jìn)供給決策科學(xué)化。此時，引入公民參與的主要目標(biāo)就應(yīng)是增強(qiáng)供給決策可接受性。如果負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員缺少足夠的信息做出科學(xué)的決策，就有必要引入公民參與來獲取更多的信息，以確保做出的決策更加科學(xué)。概言之，與增進(jìn)供給決策科學(xué)化目標(biāo)相匹配的是該決策問題缺乏決策所需的充分信息；如果該決策問題擁有決策所需的充分信息，公民參與的目標(biāo)就可以設(shè)定為增強(qiáng)供給決策可接受性。

就該決策問題是否被結(jié)構(gòu)化了來說，如果問題呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，那么決策的備選方案就被嚴(yán)格地限定了，“以致不再需要人們重新界定其他替代方案”。此時，方案選擇的范圍變得很狹窄，甚至沒有為利益相關(guān)公民提供選擇的機(jī)會。此時，公民參與的深度就大受限制。由于選擇太有限，所以利益相關(guān)公民可能覺得參與更多地是在走過場，所以參與積極性大幅降低。也可能出現(xiàn)的極端情況是，利益相關(guān)公民產(chǎn)生逆反情緒，從而堅(jiān)決反對有限的幾個備選方案，并要求重新擬定解決方案。由此可見，如果決策問題被結(jié)構(gòu)化了，為了防止公民參與可能引發(fā)公眾的抵觸情緒，所以此時最好不引入公民參與。如果決策問題沒有被結(jié)構(gòu)化，那么既可以為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化而引入公民參與，也可以為了增強(qiáng)供給決策可接受性而引入公民參與。簡言之，決策問題非結(jié)構(gòu)化與公共服務(wù)供給中公民參與的兩個目標(biāo)都可以形成匹配關(guān)系。

與公民參與目標(biāo)相匹配的參與環(huán)境

參與環(huán)境作為公共服務(wù)供給中公民參與面臨的外在情況和條件，至少包括參與制度環(huán)境和參與文化環(huán)境兩個子系統(tǒng)。憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等制度層面的外在情況和條件構(gòu)成了參與制度環(huán)境。公民參與公共服務(wù)供給面臨的價值觀念、道德情操、審美情緒、思維方式等外在情況和條件構(gòu)成了參與文化環(huán)境。參與文化環(huán)境還可細(xì)分為政府文化環(huán)境和社會文化環(huán)境。前者是指負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員對公民參與的認(rèn)知、情感和態(tài)度。后者是指社會公眾對公民參與的認(rèn)知、情感和態(tài)度。它們構(gòu)成了參與文化環(huán)境的兩個子系統(tǒng)。

就參與制度環(huán)境來看，如果憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等為公民參與提供了較為完備的制度保障，那么無論是為了增進(jìn)供給決策科學(xué)化，還是為了增強(qiáng)供給決策可接受性，公民參與程度高一些并不會帶來諸如社會不穩(wěn)定之類的負(fù)面后果。這是因?yàn)?，公民參與有相應(yīng)的制度作為外在條件，從而使參與不至于走向無序化甚至暴政化。反之，如果公共服務(wù)供給中公民參與的制度環(huán)境不太完善，那么就缺乏相應(yīng)的制度來承載公民參與，從而可能導(dǎo)致因參與而引發(fā)的混亂和社會不穩(wěn)定。在參與制度環(huán)境方面，公民參與的兩個目標(biāo)與良好的參與制度環(huán)境均存在匹配關(guān)系，這里所言的良好的制度環(huán)境包括憲法應(yīng)為公民參與在宏觀層面上設(shè)定全面而有力的戰(zhàn)略制度環(huán)境、法律體系中應(yīng)有關(guān)于公民參與的專門立法、法規(guī)和規(guī)章體系中應(yīng)有公民參與方面的專門法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件中應(yīng)有公民參與方面的專門文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中應(yīng)有部分講話較為詳細(xì)地論及公民參與的內(nèi)容。

就參與文化環(huán)境來看，從應(yīng)然層面看，與我國公共服務(wù)供給中公民參與兩個目標(biāo)相匹配的政府文化環(huán)境應(yīng)當(dāng)是，負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員對公民參與供給形成積極的認(rèn)知、情感和態(tài)度；與兩個目標(biāo)相匹配的社會文化環(huán)境應(yīng)當(dāng)是，社會公眾對公民參與供給形成積極的認(rèn)知、情感和態(tài)度。然而，從現(xiàn)實(shí)層面來看，無論是政府文化環(huán)境還是社會文化環(huán)境，都存在很大的完善空間。在政府文化環(huán)境方面，受我國傳統(tǒng)行政文化中注重權(quán)威而輕視民主、追求等級秩序而忽視平等參與等特征的影響，行政官員仍然存在較為強(qiáng)烈的權(quán)力本位意識，與利益相關(guān)公民進(jìn)行平等溝通的意識還有待提高。在社會文化環(huán)境方面，相當(dāng)數(shù)量的民眾仍然缺乏公民權(quán)利意識和公共意識。

（作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授；摘自《公共管理與政策評論》2016年第5期）