趙仕慧

（西北大學，陜西 西安 710000）

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論視角下的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題研究

趙仕慧

（西北大學，陜西 西安 710000）

文章以馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，通過分析新中國成立以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歷史變遷，進一步研究現(xiàn)行土地制度弊端及其產(chǎn)權(quán)問題，并提出政策建議。

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論；終極所有權(quán)；占有權(quán)；使用權(quán)；轉(zhuǎn)讓權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.019

伴隨著中國的城市化進程，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟問題日益突出，其中最重要的一個部分就是農(nóng)村土地問題——包括土地荒廢問題、流轉(zhuǎn)性不足、農(nóng)地征用過程中的腐敗問題等，究其根本是現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明確，農(nóng)民所有權(quán)主體地位不穩(wěn)定。接下來，本文就以馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，通過分析我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變遷，來進一步研究現(xiàn)行土地制度及其產(chǎn)權(quán)問題，并提出政策建議。

1 馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論

馬克思并未將土地產(chǎn)權(quán)作為完整明確的理論提出，而是將其隱含于《資本論》《剩余價值理論》等著作中。洪名勇學者在其《論馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論》（1998）一文中將土地產(chǎn)權(quán)概括為“由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束”。本文同意這種觀點，并重點介紹終極所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)（在第三部分介紹轉(zhuǎn)讓權(quán)），并以此為基礎(chǔ)分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷及現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷和改革方向。

首先，土地終極所有權(quán)是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論中最基本的權(quán)利，它是指“土地所有權(quán)主體把土地當作他的意志支配領(lǐng)域而加以保持，排斥他人并得到社會公認的權(quán)利”。其定義包含了兩個重點，即土地受其所有者的自由意志支配且這種所有權(quán)具有排他性，兩者缺一不可。同時表明了土地無論從法律上還是意志上都歸土地所有者所有，這點是土地終極所有權(quán)與權(quán)能理論權(quán)利束中其他權(quán)利的最大區(qū)別。

其次，土地的占有權(quán)是指“經(jīng)濟主體實際掌握、控制土地的權(quán)利”。土地占有權(quán)是權(quán)能束中最容易與土地終極所有權(quán)混淆的權(quán)利。這里馬克思就給出了解釋，他認為占有是一種“現(xiàn)實的、能動的關(guān)系”，即占有權(quán)更多的是一種占有者與土地的現(xiàn)實關(guān)系的表現(xiàn)（但這并不代表占有權(quán)不具有法律層面上的意義），所以，從這個角度來看，土地的占有者一般也擁有土地使用權(quán)。

最后，土地使用權(quán)是指“土地使用者依據(jù)一定的規(guī)則對一定土地加以實際利用的權(quán)利，是土地產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)能”。

2 中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

新中國成立后，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度隨土地制度的變遷而改變，主要經(jīng)歷了四個階段：土地改革時期的農(nóng)民土地私有制、農(nóng)村合作化時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、人民公社時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、中共十一屆三中全會后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度）。下面本文就通過分析不同時期土地終極所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體來研究土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，各時期產(chǎn)權(quán)制度詳見下表。

各時期產(chǎn)權(quán)制度表

2.1 土地改革時期的農(nóng)民土地私有制（1949—1952年）

新中國成立初期，為獲得廣大農(nóng)民對于政權(quán)的擁護，廢除“地主所有，租佃經(jīng)營”，實行“農(nóng)民所有，個體經(jīng)營”的農(nóng)民土地私有制在解放區(qū)內(nèi)建立起來。在這一土地制度中，土地的終極所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)三權(quán)高度統(tǒng)一，權(quán)利歸農(nóng)民所有，這一變革從很大程度上穩(wěn)定了農(nóng)民對土地的預期，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。這一時期，地租被農(nóng)民平分，雖然“50年代前期的農(nóng)業(yè)稅率已達到總產(chǎn)量的11%”，但這一部分遠遠不足以支撐新中國成立初期的工業(yè)化積累，國家還需從地租中獲得農(nóng)業(yè)剩余，土地產(chǎn)權(quán)制度也在國家的干預下開始發(fā)生變革。

2.2 農(nóng)村合作化時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（1953—1957年）

正如上文所述，落后的小農(nóng)經(jīng)濟無法滿足國家工業(yè)化原始積累的需求，農(nóng)民土地私有制無法滿足國家對地租占有的需求。1953年，農(nóng)村生產(chǎn)合作化時期正式到來。這一時期，國家通過控制生產(chǎn)指標、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、嚴禁自由貿(mào)易等方式一步步侵入農(nóng)民土地所有權(quán)，從而獲得除了農(nóng)業(yè)稅以外的另一部分農(nóng)業(yè)剩余——地租，租稅在中央集權(quán)的國家手中，整合為一體，直至農(nóng)民私有權(quán)徹底被消滅。

農(nóng)村合作化時期共分為三個階段，分別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組階段、初級社階段和高級社階段。在這一時期的任何階段中，從國家對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營的控制看，土地是不能完全受農(nóng)民的自由意志所支配的，土地的終極所有權(quán)歸國家。在互助組階段，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民只是表現(xiàn)為互助合作的關(guān)系，所以其占有權(quán)和使用權(quán)仍歸農(nóng)民所有，沒有發(fā)生變化；在初級社階段，土地占有權(quán)主體依然是農(nóng)民，但使用權(quán)歸集體所有；直到高級社階段，土地的占有權(quán)和使用權(quán)均歸集體所有。

2.3 人民公社時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（1958—1982年）

1958年人民公社制度的實行，標志著我國社會主義公有制的正式建立。這一時期的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組時期類似，終極所有權(quán)歸國家所有，而土地占有權(quán)和使用權(quán)主體是公社。這時，集體經(jīng)濟的低效率也淋漓盡致地表現(xiàn)出來，這主要是由于國家對土地的終極所有，剝奪了大部分的勞動剩余，打擊了勞動者的生產(chǎn)積極性；而集體占有和使用，滋生了部分“搭便車”行為，進一步導致勞動者生產(chǎn)積極性不足從而造成效率損失。

2.4 十一屆三中全會后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（1983年）

1979年，產(chǎn)生于安徽鳳陽的農(nóng)民聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一種集體占有、農(nóng)民以戶為單位承包經(jīng)營的效率較高的生產(chǎn)方式。這種新型的土地關(guān)系自產(chǎn)生以來迅速在農(nóng)村發(fā)展起來，并得到了國家的重視。家庭經(jīng)營方式不但提高了農(nóng)民的勞動積極性，并且節(jié)省了監(jiān)督費用，其表現(xiàn)出來的高效率啟示了集體經(jīng)濟改革的方向——當家庭經(jīng)營勞動激勵帶來的效率增加大于集體經(jīng)濟降低規(guī)模引起的效率損失時，家庭經(jīng)營模式開始逐步替代人民公社。1983年的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干意見》全面肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。自此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正式在全國范圍內(nèi)實行起來。

在這個過程中，國家通過縮減計劃收購、改統(tǒng)派購為合同收購、宣布農(nóng)副產(chǎn)品完成收購量后允許自由貿(mào)易等政策調(diào)整逐步放開對土地終極所有權(quán)的控制，從而“在農(nóng)民自發(fā)的制度創(chuàng)新推動下承認了農(nóng)民自有資源的私產(chǎn)制度”。農(nóng)地的終極所有權(quán)主體回歸集體，而占有權(quán)和使用權(quán)則通過包產(chǎn)到戶的方式回歸到農(nóng)民手中，土地產(chǎn)權(quán)終于在國家、集體、農(nóng)民三者的博弈過程中取得了暫時的平衡。

3 中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改善及存在的問題

3.1 中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的演變

自1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要經(jīng)歷了以下幾個方面的演變。

第一，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體地位的提升。根據(jù)馬克思的產(chǎn)權(quán)理論——當除土地終極所有權(quán)以外的其他產(chǎn)權(quán)權(quán)能從土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)分離出來并集中在一起，由另一個產(chǎn)權(quán)主體行使時，馬克思則稱之為經(jīng)濟意義上的土地所有權(quán)或者事實上的土地所有權(quán)，可知1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立以來，農(nóng)村土地的終極所有權(quán)歸集體所有，但事實上的所有權(quán)是歸農(nóng)民所有的。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立以來，中國農(nóng)村土地政策的演進使得農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體的地位不斷上升，1982年確立了包產(chǎn)到戶、包干到戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，到《憲法》規(guī)定了：農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，到《農(nóng)村土地承包法》“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”——以法律形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中農(nóng)民的所有權(quán)，并保障了農(nóng)民對于土地的使用權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)。

第二，土地承包期的延長。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立初期，由中共中央第三個頭號文件確立的農(nóng)民土地承包期限為15年；為了穩(wěn)定農(nóng)民對于土地的預期，到1993年的11號文件，承包期限延長至30年；而2003年，《農(nóng)村土地承包法》正式在法律明確了“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地承包期為30～70年”。農(nóng)地承包期的延長在一定程度上穩(wěn)定了農(nóng)民預期，提高了農(nóng)地生產(chǎn)效率。

第三，農(nóng)用范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓權(quán)——農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的確立與完善。為了方便下文的探討，這里補充另一個重要的土地權(quán)利——轉(zhuǎn)讓權(quán)。馬克思筆下的轉(zhuǎn)讓權(quán)主要包括兩個方面：一方面是土地所有者的轉(zhuǎn)讓權(quán)；另一方面是土地其他產(chǎn)權(quán)主體的轉(zhuǎn)讓權(quán)。結(jié)合現(xiàn)階段中國的土地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)讓權(quán)的兩個方面內(nèi)容，一是土地終極所有者——“集體”的轉(zhuǎn)讓權(quán)，村集體（發(fā)包方）有權(quán)將土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶（承包方）經(jīng)營使用；二是土地事實所有者——農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)戶在其土地承包期限內(nèi)，有權(quán)將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（農(nóng)用范圍內(nèi)）。而這里我們要說明的是后者。

關(guān)于農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的政策調(diào)整如下：1984年明確允許農(nóng)戶承包地可以自愿轉(zhuǎn)包；2001年18號文件對土地流轉(zhuǎn)主體和原則做了明確規(guī)定；而2003年《農(nóng)村土地承包法》以法律形式規(guī)定了土地轉(zhuǎn)讓權(quán)主體、轉(zhuǎn)讓形式、轉(zhuǎn)讓價格和收益歸屬等具體內(nèi)容。但這些政策調(diào)整，僅僅保障了農(nóng)戶在農(nóng)用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，卻完全沒有涉及非農(nóng)用范圍的討論。

現(xiàn)行土地制度確立以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度得到了積極的調(diào)整，但不可否認，現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)市場建立受滯，農(nóng)民權(quán)利受到侵犯或剝奪等問題都是由于產(chǎn)權(quán)制度缺陷造成的，下文就具體探討了現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中存在的弊端。

3.2 現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中存在的弊端

3.2.1 集體所有制始終是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的一大挑戰(zhàn)

第一，集體人口變動需調(diào)整土地承包權(quán)。集體人口的變動（如外出務(wù)工人員回歸村集體要求重新拿回土地經(jīng)營權(quán)、人口增加戶向集體索要增加的土地等）造成了農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)預期的不穩(wěn)定，打擊了農(nóng)民的勞動積極性，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的形成。

第二，土地流轉(zhuǎn)過程中村集體的干涉。雖然《農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當主要遵循平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”，現(xiàn)實情況中卻存在著村集體為實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，強迫和半強迫農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出的行為。

3.2.2 承包期短

相比城市住宅50—70年的批租期，農(nóng)村土地的30年的承包年期仍然較短，較短的承包期無法有效地穩(wěn)定農(nóng)民對于土地的預期，這樣一方面導致了土地生產(chǎn)率的降低；另一方面阻礙了農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立。

3.2.3 農(nóng)地征用制度的弊端

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地方面，《土地管理法》做出明確規(guī)定，其唯一合法途徑就是國有化（即國家壟斷的方式），“國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”，而《憲法》規(guī)定了，由于全部城市土地歸國有，所以農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須同時完成國有化。另外，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，土地的配置問題。我國現(xiàn)階段采用的是行政配置與出讓（出讓包括協(xié)議出讓以及招標、拍賣、掛牌的方式）相結(jié)合的方式。關(guān)于土地行政劃撥和出讓范圍，相關(guān)政策也做出了明確規(guī)定。下圖就反映了農(nóng)地征用的全部過程。

土地征用流程圖

現(xiàn)行的土地制度下，土地征用過程中存在很多不合理規(guī)定，導致在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過程中，農(nóng)民的轉(zhuǎn)讓權(quán)完全被剝奪，以及在土地征用過程中嚴重的腐敗問題等。

第一，Ⅰ過程中農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的缺失。土地征用過程中，農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體無權(quán)參與談判，而是由集體代理；土地征用補償按土地產(chǎn)值來核算而非其機會成本（市場定價），造成了農(nóng)民巨大的利益損失。這都是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)缺失造成的嚴重后果。

第二，Ⅱ過程中政府行政權(quán)力的過度使用。Ⅱ過程中，政府運用行政權(quán)力決定土地供給，通過“劃撥權(quán)”獲得高昂的權(quán)力租金，導致土地配置過程中的腐敗問題嚴重，配置的低效率。同時，政府通過對征地權(quán)的壟斷，獲得②（產(chǎn)值定價）過程與④⑤（市場定價）過程中的差額，并使其實現(xiàn)利潤最大化。

3.3 土地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策調(diào)整建議

第一，不斷弱化集體所有制，并進一步強化農(nóng)民的作為土地所有者的主體地位，這樣才能進一步穩(wěn)定農(nóng)民對于土地的預期，保障農(nóng)民權(quán)利不受集體侵犯；第二，延長土地承包期至永久，這樣不僅可以提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，同時為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立打下基礎(chǔ)；第三，承認農(nóng)戶承包土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)（包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途），并按照市價對承包農(nóng)戶進行補償。

除此之外，針對征地制度中的弊端，應(yīng)打破政府對于城市土地一級市場的壟斷，允許集體所有的建設(shè)用地進入市場，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。對于行政劃撥進行嚴格監(jiān)管和篩選，防止地方政府運用行政權(quán)力謀取權(quán)力租金，杜絕土地供給過程中尋租、設(shè)租等腐敗行為。

［1］洪名勇.論馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論［J］.經(jīng)濟學家，1998 （1）.

［2］洪名勇.論馬克思的土地產(chǎn)權(quán)制度及其變遷理論［J］.貴州財經(jīng)學院學報，1996（4）.

［3］石瑩，趙昊魯.從馬克思主義土地所有權(quán)分離理論看中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之爭——對土地“公有”還是“私有”的經(jīng)濟史分析［J］.經(jīng)濟評論，2007（2）.

趙仕慧（1992—），女，漢族，山西運城人，研究生在讀，西北大學。研究方向：西方經(jīng)濟學。