東陽(yáng)市國(guó)土資源局　楊　玲　王玫瑰

新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作的探討

東陽(yáng)市國(guó)土資源局楊玲王玫瑰

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向。本文結(jié)合東陽(yáng)市的實(shí)際，對(duì)新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作的現(xiàn)狀和對(duì)策措施作一粗淺的探討。

一、新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作的挑戰(zhàn)

土地開(kāi)發(fā)整理和墾造耕地，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡，是國(guó)土資源管理的重要組成部分，經(jīng)過(guò)多年的努力，這項(xiàng)工作取得了很大的成績(jī)。但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下也面臨著新的挑戰(zhàn)，一些不確定性風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始顯性化。

1.耕地后備資源嚴(yán)重不足

東陽(yáng)市墾造耕地工作已經(jīng)開(kāi)展18年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用地需求強(qiáng)勁，后備耕地資源相當(dāng)匱乏，而且分布零散。同時(shí)，在耕地后備資源中，一些面積大、條件好、易于開(kāi)發(fā)利用的地塊已基本被開(kāi)發(fā)利用，剩余的大多是種植情況良好或鎮(zhèn)、村規(guī)劃原因而造成墾造耕地項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施難、投資大的地塊，可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用受到了較大的影響。

2.開(kāi)發(fā)整理期間糾紛較多

由于土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體或承包戶(hù)的協(xié)調(diào)配合，一些矛盾糾紛小、容易實(shí)施的項(xiàng)目早已開(kāi)發(fā)利用，留下來(lái)的一些項(xiàng)目在具體工作落實(shí)中，溝通協(xié)調(diào)工作難度很大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目立項(xiàng)的積極性不高。

3.新政實(shí)施后占補(bǔ)平衡難

以前占補(bǔ)平衡只需補(bǔ)足數(shù)量對(duì)質(zhì)量無(wú)太高要求，但是隨著“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”“占用耕地等級(jí)相同”等新政實(shí)施，占補(bǔ)平衡耕地補(bǔ)充難度加大。首先，由于大部分農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批項(xiàng)目所占耕地（水田）均超70%，導(dǎo)致補(bǔ)充水田缺口較大。其次，省廳規(guī)定農(nóng)村私人建房占補(bǔ)只能新造水田補(bǔ)充，不允許補(bǔ)改結(jié)合。另外，農(nóng)村土地綜合整治今年開(kāi)始也需占補(bǔ)平衡，建新區(qū)地類(lèi)為水田則復(fù)墾區(qū)必須復(fù)墾為水田。一方面我們需加大開(kāi)展墾造水田、“旱改水”等項(xiàng)目力度；另一方面在農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批項(xiàng)目、農(nóng)村私人建房、農(nóng)村土地綜合整治建新區(qū)選址時(shí)應(yīng)盡量避開(kāi)耕地（水田）。

4.耕地表土剝離不夠積極

東陽(yáng)市農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批涉及違法補(bǔ)辦的項(xiàng)目較多，導(dǎo)致了很多項(xiàng)目表土無(wú)法剝離。自耕地耕作層剝離和再利用工作辦法出臺(tái)后，絕大部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）對(duì)這項(xiàng)工作比較陌生，宣傳落實(shí)不夠到位，導(dǎo)致目前人民群眾甚至一些基層干部也對(duì)這一工作不理解，這在很大程度上阻礙了表土剝離工作的推進(jìn)。

二、新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作的舉措

針對(duì)近幾年來(lái)國(guó)家宏觀的經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，為了確保耕地保護(hù)政策的落實(shí)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全市耕地的占補(bǔ)平衡，東陽(yáng)市采取了以下舉措。

1.政府重視

東陽(yáng)市政府每年多次召開(kāi)土地整治專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議，把上級(jí)下達(dá)的任務(wù)以政府文件專(zhuān)項(xiàng)分解給各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）。并對(duì)工作布置、實(shí)施、通報(bào)等情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督查，實(shí)行月報(bào)制，每月按時(shí)通報(bào)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）項(xiàng)目進(jìn)展情況，在項(xiàng)目驗(yàn)收階段市領(lǐng)導(dǎo)親自帶領(lǐng)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收，對(duì)超額完成任務(wù)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金。根據(jù)去年全市墾造耕地等土地整治工程資金使用情況，市政府今年財(cái)政預(yù)算3億元資金保障全市土地整治各類(lèi)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.政策保障

為貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”“占用耕地等級(jí)相同”等新要求，東陽(yáng)市政府層面下發(fā)了《加大土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度切實(shí)提高補(bǔ)充耕地能力的意見(jiàn)（試行）》《東陽(yáng)市建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用實(shí)施辦法》等文件。政策的出臺(tái)、實(shí)施，提高了項(xiàng)目工程資金補(bǔ)助力度、村的政策處理費(fèi)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）獎(jiǎng)勵(lì)資金的補(bǔ)助力度，激發(fā)了有關(guān)部門(mén)對(duì)土地開(kāi)發(fā)工作的積極性，保證了項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

3.質(zhì)量監(jiān)管

為了確保土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的質(zhì)量，全市實(shí)施土地規(guī)劃預(yù)算和工程監(jiān)理備案制，每個(gè)項(xiàng)目由專(zhuān)業(yè)公司結(jié)合村、鎮(zhèn)（街道）編制進(jìn)行規(guī)劃預(yù)算，工程項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制度。每個(gè)土地整治項(xiàng)目均委托當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督并匯報(bào)相關(guān)情況。市領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門(mén)會(huì)隨時(shí)隨機(jī)抽查項(xiàng)目并到實(shí)地查看項(xiàng)目相關(guān)情況。工程結(jié)束后每個(gè)項(xiàng)目均委托有資質(zhì)的單位進(jìn)行預(yù)算審計(jì)和決算審計(jì)，以保證項(xiàng)目資金的有效使用及質(zhì)量的落實(shí)。

4.強(qiáng)化考核

市政府年初對(duì)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）的土地整治任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)，年終專(zhuān)項(xiàng)考核滿(mǎn)分為100分，并對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）綜合工作中的土地整治任務(wù)進(jìn)行考核，年終考核滿(mǎn)分為1分。同時(shí)還在開(kāi)展農(nóng)業(yè)競(jìng)賽活動(dòng)時(shí)將土地整治任務(wù)納入考核，年終考核滿(mǎn)分為8分，以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的重視程度。

三、新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作的方向

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化縱向發(fā)展，過(guò)度消耗土地資源支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的模式，已經(jīng)觸到了資源供給的邊界和生態(tài)維系的底線，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被非農(nóng)建設(shè)占用，人地矛盾日益尖銳。這對(duì)新常態(tài)下土地開(kāi)發(fā)整理工作提出了更高的要求。

1.加大工作力度

土地資源極度匱乏的新態(tài)勢(shì)下，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理增加有效耕地面積已成為未來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的一個(gè)有效措施。自我加壓下達(dá)“旱改水”任務(wù)，當(dāng)年的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目盡可能提前一年立項(xiàng)，同時(shí)在規(guī)范辦事程序的基礎(chǔ)上，提高辦事效率抓開(kāi)工，為保證完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)及占補(bǔ)平衡工作做好準(zhǔn)備。為了確保項(xiàng)目的耕地質(zhì)量、規(guī)范施工環(huán)境，緊把項(xiàng)目土地規(guī)劃預(yù)算和實(shí)施工程監(jiān)理關(guān)，嚴(yán)要求、高質(zhì)量，提高項(xiàng)目建設(shè)水平。

2.提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

為提高墾造耕地后村民種植熱情，進(jìn)一步增加“旱改水”及墾造耕地項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的提補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是：墾造耕地后種植三年的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，旱地每年500元/畝，水田每年1500元/畝?！昂蹈乃表?xiàng)目的政策處理費(fèi)，最低檔補(bǔ)助3000元/畝?？紤]到今后墾造耕地的難度越來(lái)越大的實(shí)際情況，一些“旱改水”及墾造耕地項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上可再提高一個(gè)檔次，以調(diào)動(dòng)村民的積極性，有效增加項(xiàng)目的種植率，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)表土剝離

表土剝離工作是一個(gè)新生事物，它事關(guān)耕地的質(zhì)量，是墾造耕地、保護(hù)耕地的核心問(wèn)題。墾造耕地是否成功很大程度上取決于表土剝離的狀況。要加大表土剝離工作的宣傳力度和工作力度，使表土剝離工作深入人心，把這項(xiàng)工作變成群眾的自覺(jué)行動(dòng)。工作重點(diǎn)是私人建房和公益類(lèi)項(xiàng)目的表土剝離，以后逐步展開(kāi)，長(zhǎng)期堅(jiān)持，形成制度，實(shí)行常態(tài)化管理。通過(guò)有效實(shí)施這項(xiàng)工作，為提高耕地質(zhì)量打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.推行耕保獎(jiǎng)補(bǔ)

耕地保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)重視“約束性”保護(hù)和“建設(shè)性”保護(hù)，但對(duì)“激勵(lì)性”保護(hù)重視不足。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策在耕地保護(hù)中長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致耕地保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)，既不利于耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及利益相關(guān)者之間的和諧。推行耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，采取獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償相結(jié)合的方式十分必要。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)提供合理的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，彌補(bǔ)土地用途管制對(duì)管制區(qū)農(nóng)戶(hù)造成的收益損失，讓耕地保護(hù)者在不開(kāi)發(fā)耕地的情況下，也可以得到耕地應(yīng)有的價(jià)值體現(xiàn)，從而提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，從原來(lái)的被動(dòng)保護(hù)，變?yōu)榉e極主動(dòng)保護(hù)，進(jìn)而遏制土地違法高發(fā)態(tài)勢(shì)。

土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施是落實(shí)國(guó)家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的客觀要求、是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求、是破解城市建設(shè)用地緊缺的現(xiàn)實(shí)需要。新常態(tài)下的土地開(kāi)發(fā)整理工作更是要保質(zhì)保量，切實(shí)做到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，促進(jìn)節(jié)約集約用地，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

六石街道王村造田造地項(xiàng)目