丁紅雨

摘 要：依法治檔中的“治檔”就是管理檔案事務(wù)的活動(dòng)。各級(jí)黨委和政府，檔案行政管理部門和相關(guān)部門，檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員和公民是“治檔”的主體。三者各自承擔(dān)著相應(yīng)的管理責(zé)任（義務(wù)）和享受著相應(yīng)的權(quán)力（權(quán)利）。實(shí)施檔案行政執(zhí)法和建立相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督和權(quán)力制衡機(jī)制，建設(shè)一支過(guò)硬的檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)檔案法治教育已是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，檔案行政管理職能正在由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主向依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，依法治檔時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

關(guān)鍵詞：依法治檔；檔案依法行政；檔案行政執(zhí)法；檔案行政管理職能；檔案事務(wù)管理

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議首次以全會(huì)的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)這一基本治國(guó)方略。[1]中共歷次四中全會(huì)多聚焦于黨風(fēng)建設(shè)，而此次召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)主題則落腳于依法治國(guó)，以此作為全會(huì)主題，在中國(guó)共產(chǎn)黨黨史上尚屬首次。有分析指出，選擇這一主題反映出執(zhí)政黨在全面深化改革關(guān)鍵時(shí)期的重大政策考量。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、法治政府研究院院長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為，這是三中全會(huì)做出全面深化改革部署的一個(gè)必然要求，是保證全面深化改革順利進(jìn)行的重要條件。[2]

檔案界一般論及“依法治檔”概念時(shí)，對(duì)“治檔”中的“治”字通常用“治理”、“規(guī)范”、“管理”等詞匯來(lái)表述。對(duì)“檔”字，通常用“檔案事業(yè)”、“檔案工作”等詞匯來(lái)表述。治理常與對(duì)雜亂事物的處理相聯(lián)系；規(guī)范往往與提高事物的條理性相關(guān)聯(lián)；“管理”則多與程序、方式、方法發(fā)生關(guān)系。因此，用“管理”一詞來(lái)注解“治”字相對(duì)更恰當(dāng)一些。檔案事業(yè)雖然涵蓋面很寬，但像檔案高等教育和非國(guó)有組織與個(gè)人的檔案及其管理則不屬于自身的范疇。狹義的“檔案工作”是指管理檔案和提供檔案信息為本單位和社會(huì)服務(wù)的工作，包括檔案室工作和檔案館工作，它排除了檔案行政管理工作等內(nèi)容。廣義的“檔案工作”與“檔案事業(yè)”概念往往通用，二者都缺乏嚴(yán)格的專指性。檔案事務(wù)是指與檔案相關(guān)的事務(wù)，與檔案社會(huì)關(guān)系聯(lián)系緊密，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較適中。因此，筆者將“治檔”界定為“管理檔案事務(wù)的活動(dòng)”。

一、依法治檔的本質(zhì)和內(nèi)涵

依法治檔的本質(zhì)是用法律的手段規(guī)范、約束檔案行政權(quán)力的行使，既要保證檔案工作正常有效開(kāi)展，又要保障公民、法人和其他組織在檔案事務(wù)中的合法權(quán)利不受侵犯。依法治檔的基本內(nèi)涵是：推動(dòng)檔案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，理順檔案行政執(zhí)法體制，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，完善檔案行政監(jiān)督制度和機(jī)制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預(yù)防和化解社會(huì)矛盾與糾紛的工作機(jī)制。[3]

二、依法治檔的主體

有學(xué)者認(rèn)為，“依法治檔”，是指國(guó)家各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定的程序，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)檔案事務(wù)依法進(jìn)行有效管理；同時(shí)對(duì)自身行政行為的后果，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[4]顯然，這里明確管理的主體是國(guó)家各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員。近年來(lái)，伴隨著各級(jí)檔案局相繼設(shè)立政策法規(guī)科（處）或執(zhí)法監(jiān)督科（處），在檔案界似乎潛伏著一種“依法治檔是檔案局的事，與各級(jí)檔案館、檔案室無(wú)關(guān)”的觀念。同時(shí)，提起依法治檔，業(yè)界內(nèi)往往還暗存著“那是各級(jí)檔案部門的事，與各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)關(guān)”的觀念。恰恰相反，依法治檔需要各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持、配合和協(xié)助，否則，單靠檔案部門，依法治檔很難順利推進(jìn)。管先海研究員按照《檔案法》第七條和第八條的規(guī)定，明確了檔案館和檔案室各自的法定職責(zé)。確定依法治檔的主體是檔案部門，包括各級(jí)檔案局、檔案館和檔案室，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了相關(guān)機(jī)關(guān)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要給予支持、配合和協(xié)助。[5]

檔案界同行多數(shù)持上述觀點(diǎn)。如，舒國(guó)雄認(rèn)為，依法治檔的內(nèi)涵之一，是在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，檔案行政管理部門行使檔案行政執(zhí)法權(quán)，檔案館、室等部門依法對(duì)檔案進(jìn)行管理和提供利用。內(nèi)涵之二，是依靠各級(jí)人大和有關(guān)部門以及廣大人民群眾，建立起檔案法律監(jiān)督體系，促進(jìn)檔案法律、法規(guī)的正確實(shí)施。內(nèi)涵之三，是依靠檔案法律、法規(guī)，不斷完善各項(xiàng)管理制度，在全社會(huì)建立起檔案法律意識(shí)和秩序，形成法律環(huán)境，以保障和促進(jìn)檔案事業(yè)不斷發(fā)展，為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)提供有效服務(wù)。[6]

早在1988年，《檔案工作》雜志以“評(píng)論員文章”的形式，以《建立依法治檔的新秩序》為題，對(duì)《檔案法》頒布一年來(lái)在全國(guó)的實(shí)施情況進(jìn)行了總結(jié)。指出，檔案部門應(yīng)“依法辦事”，更強(qiáng)調(diào)“依法治檔”是全社會(huì)的事?！耙婪ㄖ螜n是檔案部門的事，還是全社會(huì)的事？”這既是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。舒國(guó)雄認(rèn)為，依法治國(guó)，即廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。社會(huì)主義檔案事業(yè)管理方式必須在檔案事業(yè)的宏觀和微觀管理中，面向社會(huì)，立足社會(huì)和人民，充分體現(xiàn)人民在檔案事業(yè)管理中當(dāng)家做主的權(quán)利。[7]舒國(guó)雄提出了檔案事業(yè)的宏觀管理和微觀管理問(wèn)題。其實(shí)，檔案事業(yè)存在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面的管理問(wèn)題。各級(jí)黨委和政府對(duì)檔案事務(wù)的管理屬宏觀層面，檔案行政管理部門和相關(guān)部門對(duì)檔案事務(wù)的管理屬中觀層面，檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)（如文件中心，未建立檔案機(jī)構(gòu)的辦公室、業(yè)務(wù)處室等）及其工作人員和公民對(duì)檔案事務(wù)的管理屬于微觀層面。與之相適應(yīng)，管理檔案事務(wù)的主體也應(yīng)分為三個(gè)層次：宏觀層次是各級(jí)黨委和政府，中觀層次是各級(jí)檔案行政管理部門和相關(guān)部門，微觀層次是檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員和公民。

各級(jí)黨委和政府管理檔案事務(wù)的方式是為檔案事務(wù)的存在和發(fā)展提供條件和提出要求。依據(jù)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》，各級(jí)黨委和政府要把檔案事務(wù)的相關(guān)內(nèi)容列入各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，確立檔案事業(yè)的發(fā)展方向和具體路線，為檔案事業(yè)的發(fā)展提供人力財(cái)力物力，包括適宜的檔案庫(kù)房等基礎(chǔ)條件。并對(duì)不同時(shí)期和各個(gè)階段檔案事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)及其成效提出要求，確保檔案部門定位合理，管理有力，服務(wù)有效。各級(jí)檔案行政管理部門是中觀層面管理檔案事務(wù)的核心主體，作為各級(jí)人民政府管理檔案事業(yè)的職能機(jī)構(gòu)，有權(quán)依法開(kāi)展監(jiān)督檢查活動(dòng)，查處檔案違法案件。有關(guān)部門，包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是中觀層面管理檔案事務(wù)的輔助主體，要通過(guò)檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查、審判檔案違法案件、審理檔案行政爭(zhēng)議、加強(qiáng)檔案普法教育、帶頭開(kāi)展檔案執(zhí)法、將檔案工作列入日常議事日程、加強(qiáng)對(duì)檔案執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)等方式實(shí)施對(duì)檔案事務(wù)的有效管理和監(jiān)督。檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員和公民管理檔案事務(wù)的方式是建章立制，收集、保管、用活檔案，向檔案館移交檔案；對(duì)本單位和下級(jí)單位的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)；保護(hù)對(duì)國(guó)家和社會(huì)有價(jià)值的檔案、合理地利用檔案；對(duì)各級(jí)組織的檔案行政行為，特別是檔案執(zhí)法行為和公民履行檔案法律義務(wù)的行為實(shí)施監(jiān)督。

三、依法治檔在檔案管理工作中的問(wèn)題

從各級(jí)黨委和政府層面，“十一五”期間，普遍將檔案事務(wù)納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，科學(xué)地指明了檔案事業(yè)的發(fā)展方向，提供了相應(yīng)的保障措施。各級(jí)檔案部門對(duì)黨委和政府提出的管理有力、服務(wù)有效的目標(biāo)，落實(shí)程度不盡相同，都還有一定的差距。

1.檔案行政管理部門

檔案行政執(zhí)法應(yīng)該是檔案行政管理部門大量的和經(jīng)常性的管理活動(dòng)，是依法治國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)檔案行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展得并不活躍，全國(guó)可查到的檔案執(zhí)法案例屈指可數(shù)。檔案行政管理部門普遍不愿執(zhí)法，不會(huì)執(zhí)法。檔案行政管理部門與相關(guān)部門在協(xié)作的過(guò)程中，常常將聯(lián)合“監(jiān)督檢查”與“聯(lián)合執(zhí)法”混為一談。甚至在本部門內(nèi)部，也將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查和具體的行政執(zhí)法行為合為一體，不分界限和主次，依然固執(zhí)地堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的以行政手段為主的管理方式和方法。因?yàn)椴辉笀?zhí)法，不會(huì)執(zhí)法，所以向司法機(jī)關(guān)提交檔案民事和刑事訴訟的案件就極為罕見(jiàn)。由于與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)溝通和協(xié)調(diào)不夠，很難將檔案法律、法規(guī)和規(guī)章納入各個(gè)“五年”普法計(jì)劃之中。也就難以取得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，制約檔案事業(yè)的各種“瓶頸”問(wèn)題就長(zhǎng)期得不到解決。

2.檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員和公民

檔案館（室）、相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員和公民在管理檔案事務(wù)中的任務(wù)各不相同。檔案館在履行職責(zé)過(guò)程中，存在以下主要問(wèn)題：一是在接收檔案過(guò)程中有“極端化”傾向。要么到期應(yīng)進(jìn)館的檔案長(zhǎng)期不予接收，要么提前接收。二是應(yīng)開(kāi)放的大量檔案不予開(kāi)放，又不向社會(huì)各界說(shuō)明理由。三是對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》中賦予檔案館的職責(zé)履行不力。已公開(kāi)現(xiàn)行文件中心提供的公開(kāi)文件既不齊全，也不完整；既不能提供網(wǎng)絡(luò)鏈接，更不能提供網(wǎng)絡(luò)全文檢索。四是傳統(tǒng)檔案利用手續(xù)依然繁瑣，“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的局面沒(méi)有得到根本改變。

國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位檔案室工作中也存在一定問(wèn)題：檔案歸檔率和完整率多數(shù)達(dá)不到滿意的結(jié)果；檔案管理人員素質(zhì)參差狀況未有多大改觀，其中特別是兼職檔案管理人員，沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)，對(duì)檔案管理知識(shí)的掌握幾乎處于空白狀態(tài)；檔案利用手段普遍單一落后；有檔案違法事件忽視或隱瞞不報(bào)等。未建立檔案機(jī)構(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，檔案長(zhǎng)期分散保存的狀況依然存在，檔案丟失、損壞、泄密的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

公民的檔案意識(shí)普遍薄弱，檔案法治觀念更是淡薄。權(quán)利和義務(wù)思想缺失，亟待啟蒙和加強(qiáng)。非國(guó)有組織和公民形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的界定模糊不清，這項(xiàng)工作應(yīng)是省級(jí)檔案行政管理部門的職責(zé)，可是目前全國(guó)只有個(gè)別省份劃定了范圍，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市遲遲沒(méi)有行動(dòng)，依法監(jiān)管這部分檔案也就無(wú)從談起。

四、依法治檔在檔案管理工作中的實(shí)現(xiàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步，政府執(zhí)政理念和職能的轉(zhuǎn)變要求實(shí)現(xiàn)檔案管理工作方式的變革。這種變革體現(xiàn)在：一是，由以前主要從直接的、具體的管理轉(zhuǎn)為間接的、宏觀的、原則的管理；二是，由以前主要依靠行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠墒侄?。[8]

為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，首先，要加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法，確保與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章能夠得到有效的實(shí)施。主要依靠法律手段并非排除行政手段，而是將法律手段置于首要的位置。它與行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等相互配合，相輔相成，形成一個(gè)統(tǒng)一的、和諧的管理機(jī)制。為了有效地依法治檔，應(yīng)做到：第一，各級(jí)檔案部門及其工作人員在履行法律賦予的職責(zé)和權(quán)限時(shí)，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力；工作不懈怠，更不能不作為。堅(jiān)持按照法律程序辦事，樹(shù)立“程序即法”的理念。第二，建立健全檔案行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)，實(shí)施有效的監(jiān)督，規(guī)范檔案執(zhí)法行為。第三，實(shí)行檔案行政執(zhí)法考核制度和檔案執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。第四，加強(qiáng)檔案執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。第五，以各級(jí)檔案行政管理部門的政策法規(guī)機(jī)構(gòu)為牽頭部門，重點(diǎn)學(xué)習(xí)和研究檔案法律、法規(guī)和規(guī)章，就轉(zhuǎn)變檔案行政管理方式達(dá)成共識(shí)。第六，勇于嘗試，積極執(zhí)法。國(guó)家檔案局可選擇部分省、自治區(qū)、直轄市和專業(yè)系統(tǒng)作為試點(diǎn)單位，省、自治區(qū)、直轄市可選擇一些市縣和專業(yè)系統(tǒng)作為試點(diǎn)單位，讓其從檔案執(zhí)法實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，探索適合本地、本系統(tǒng)的檔案執(zhí)法方式和方法并推廣開(kāi)來(lái)。相信經(jīng)過(guò)若干年的努力，在各級(jí)權(quán)力部門、司法部門和檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)、支持和幫助下，逐步形成檔案行政工作新局面，使檔案執(zhí)法跟上國(guó)家依法治國(guó)的快速發(fā)展步伐。

其次，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，建立監(jiān)督和制約機(jī)制。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力都會(huì)產(chǎn)生腐敗。在推行依法治檔，特別是具體實(shí)施檔案行政執(zhí)法的過(guò)程中，加強(qiáng)監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。第一，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力制衡。建立并有效地實(shí)施檔案行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究、檔案行政執(zhí)法責(zé)任、檔案行政復(fù)議等制度。第二，確立外部監(jiān)督和權(quán)力制衡。包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。真正實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光下的檔案依法行政”和“陽(yáng)光下的檔案行政執(zhí)法”。第三，轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高檔案管理效能。政府執(zhí)政理念和行政職能的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地要求檔案行政管理部門也要轉(zhuǎn)變檔案行政理念和檔案管理職能。首先，加快由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的步伐，切實(shí)做好由以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主向依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)工作。這需要上下達(dá)成共識(shí)，更需要實(shí)際行動(dòng)，探索前行和不斷總結(jié)。上文中論述的依法治檔在檔案管理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題中所列舉的各種問(wèn)題，不是一朝一夕能解決的，應(yīng)當(dāng)從中尋找若干問(wèn)題作為突破口，采取實(shí)際行動(dòng)，循序漸進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)。將其他問(wèn)題也排好順序?qū)?lái)逐一解決。其次，執(zhí)行新的檔案行政審批制度，不介入檔案行政機(jī)關(guān)不應(yīng)介入的領(lǐng)域。再次，實(shí)現(xiàn)具體檔案管理職能的轉(zhuǎn)變。將檔案工作的重點(diǎn)由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來(lái)。通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新，加快檔案開(kāi)放的步伐，最大限度地縮小不予開(kāi)放檔案的范圍，利用一切可利用的方式為檔案利用者提供方便。同時(shí)做好政府信息公開(kāi)的相關(guān)工作；切實(shí)做到服務(wù)場(chǎng)所便利，服務(wù)設(shè)施齊全；同級(jí)黨政群團(tuán)工青婦各部門的公開(kāi)信息應(yīng)收盡收，應(yīng)用盡用。第四，加強(qiáng)檔案宣傳教育，提高全社會(huì)尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識(shí)。依法治檔是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，也是現(xiàn)在要盡快破解的一道難題。檔案宣傳教育工作尤為重要。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行內(nèi)部宣傳，可采用的方式有：第一種，讓主要領(lǐng)導(dǎo)率先接受依法治檔教育，思想先行一步。第二種，舉辦檔案行政執(zhí)法座談會(huì)，解決各級(jí)檔案行政管理部門分管領(lǐng)導(dǎo)和政策與法規(guī)部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。第三種，舉辦檔案行政執(zhí)法培訓(xùn)班，向?qū)Ｋ緳n案政策與法規(guī)的工作人員普及依法治檔的理論、法律知識(shí)和進(jìn)行檔案執(zhí)法案例分析。第四種，通過(guò)檔案人員繼續(xù)教育的途徑，向全體檔案工作者開(kāi)展全面的檔案法治教育。并通過(guò)檔案期刊和其他媒介，向與檔案工作有關(guān)的組織和人員傳播與檔案相關(guān)的信息和知識(shí)。[9]

在依法治國(guó)的基本治國(guó)方略指導(dǎo)下，依法治檔時(shí)代真正來(lái)臨。順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，跟上社會(huì)進(jìn)步的步伐，檔案工作者義不容辭，依法治檔工作任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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