李文海

摘要：文章結合烏海市烏達區(qū)土地利用現(xiàn)狀，論述烏達區(qū)耕地利用率和集約程度低、部分建設項目利用率不高、城市用地需求增長快、城市規(guī)劃的系統(tǒng)性相對欠缺等土地利用存在的問題，提出了強化保障重點項目用地需求、以規(guī)劃為統(tǒng)領從源頭上引導和規(guī)范用地需求、進一步完善土地儲備制度、提高工業(yè)園區(qū)用地門檻、提高現(xiàn)有土地的容積率、因地制宜推進土地置換、積極盤活存量用地等進一步強化管理提高項目用地保障能力的建議。

關鍵詞：土地；項目用地；保障能力；建議

只有緊緊圍繞“服務地方經(jīng)濟發(fā)展，保障重點項目用地”為工作主線，按照“依法依規(guī)、盤活存量、節(jié)約集約、經(jīng)營土地、提高效能”20字方針，堅持解放思想，深化改革創(chuàng)新，積極主動服務，嚴格規(guī)范管理，才能著力進一步強化管理提高項目用地保障能力，筆者似就這個問題作一探之。

1. 土地利用狀況

烏達區(qū)總面積206.68平方公里，行政轄區(qū)內(nèi)東部毗鄰黃河，屬黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒范圍；南部為已建成的烏達工業(yè)園區(qū)，與阿盟緊緊接鄰；西部為神華國有大礦的礦權范圍；北部緊貼烏蘭布和沙漠，與阿盟接壤。在狹小的行政區(qū)域內(nèi)，除去礦山的礦權范圍58.35平方公里、庫區(qū)淹沒范圍56.62平方公里、建城區(qū)范圍22.74平方公里、工業(yè)園區(qū)31.14平方公里外，烏達區(qū)實際可使用土地面積37.93平方公里（其中耕地面積8.72平方公里），因此隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展及人口的增長，土地供需矛盾日益尖銳，成為制約我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。如何破解用地瓶頸問題已成為當?shù)貒敛块T首要研究的重要課題。

2. 土地利用問題剖析

2.1 部分建設項目利用率不高

一是烏達工業(yè)園區(qū)成立初期，由于缺乏較為系統(tǒng)的規(guī)劃以及在招商引資方面對投入強度、產(chǎn)出效益、開工進度等方面設立的“準入門檻”低，導致一部分老舊企業(yè)土地利用相對水平不高，部分重點項目預留土地面積較大。二是目前園區(qū)內(nèi)高載能、高污染、長期停產(chǎn)的企業(yè)涉及37家、面積大約2平方公里，根據(jù)相關政策，這些企業(yè)屬于淘汰落后產(chǎn)能的范疇，土地利用率有待進一步提高。三是受下行壓力的企業(yè)影響，烏達區(qū)部分新建、續(xù)建項目暫緩建設，導致部分企業(yè)項目用地短期內(nèi)閑置。目前，工業(yè)園區(qū)供而未用的土地涉及4家企業(yè)、約0.84平方公里。批而未供的土地面積約0.4平方公里，涉及5個工業(yè)項目。

2.2 城市用地需求增長快

2010年～2015年，全區(qū)城市用地面積由9.8平方公里擴大到11.4平方公里，城區(qū)范圍在擴大的同時，城市公用設施、公共建筑建設規(guī)模也增大，城市資源優(yōu)勢不能集中體現(xiàn)，土地價格和利用效率得不到提高。例如，在房地產(chǎn)方面，烏達區(qū)批而未供的土地面積約0.67平方公里，直接影響了城市土地利用效率和單位土地面積產(chǎn)出率。

2.3 城市規(guī)劃的系統(tǒng)性相對欠缺

烏達區(qū)規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，表現(xiàn)在城市布局分散，集聚度不夠，功能設置不合理，交通規(guī)劃相對滯后，綠化形式單一，缺乏層次感，基礎設施配套不足，地下空間利用率低等問題。

2.4 耕地利用率和集約程度低

一是烏達區(qū)耕地資源比較分散，耕地利用率和集約程度較低，導致居民和農(nóng)業(yè)企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。二是由于原屬烏達礦務局破產(chǎn)轉制，導致原礦務局土地權屬不清，土地界限不明，歷史遺留問題較多，土地情況較為復雜。

2.5 土地監(jiān)管機制不健全

一是土地供應后的監(jiān)管不到位。只注重解決土地供應，缺乏對土地需求的約束和指導。二是齊抓共管的責任機制尚未建立。土地批管用的責任界限不明確，投資率和產(chǎn)出率監(jiān)管不到位，各部門之間存在信息相互不通，企業(yè)用地情況、投資情況、稅收情況不明，導致監(jiān)管合力不夠。

3. 促進發(fā)展保障用地的建議

3.1 強化保障重點項目用地需求，加大提升用地保障能力

對項目選址符合我區(qū)土地利用總體規(guī)劃，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，供地政策、投資強度及效益產(chǎn)出達到規(guī)定要求的種類建設項目，積極做好申報占供和獨立選址用地計劃指標爭取工作。深入研究、用好政策，根據(jù)上級文件精神，積極穩(wěn)妥地開展廢棄居民點、工礦廢棄地和土地復墾整理工作。積極做好廢棄居民點及工礦廢棄地調(diào)整利用工作，同時根據(jù)政策要求，加快編制土地整治專項規(guī)劃。對已獲批實施的項目加大土地整理力度做好相關服務工作。

3.2 以規(guī)劃為統(tǒng)領，從源頭上引導和規(guī)范用地需求

一是依托我區(qū)自然山水地貌，調(diào)整優(yōu)化空間結構，加快人口及生產(chǎn)要素向環(huán)湖區(qū)域集聚，促進產(chǎn)城融合。劃定礦區(qū)生態(tài)恢復治理范圍和基本農(nóng)田保護紅線，遵循黃河西岸形成的自然岸線，著力構建科學合理的城區(qū)、濱河西區(qū)、工業(yè)園區(qū)（物流園區(qū)）、農(nóng)業(yè)園區(qū)（涉農(nóng)園區(qū)）發(fā)展格局，統(tǒng)籌完善各功能分區(qū)的規(guī)劃定位，在規(guī)劃中充分體現(xiàn)節(jié)約集約用地思想，重點將生態(tài)、環(huán)保等理念落實在規(guī)劃中，實現(xiàn)綠色規(guī)劃。同時以“創(chuàng)城”為契機，全力做好生態(tài)建設和城區(qū)園林綠化的規(guī)劃布局，按照建設區(qū)域中心城區(qū)的發(fā)展定位，高起點編制完善主要街路、重點地段景觀等專項規(guī)劃設計，高標準建設中央公園、城北公園等綠化景觀項目，全力打造宜居宜業(yè)型城區(qū)。二是完善農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。結合“十個全覆蓋”工程，立足我區(qū)土地自然資源優(yōu)勢，科學編制全區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃，堅持把一三產(chǎn)業(yè)相融互促作為推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要內(nèi)容，積極培育發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，有力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的不斷優(yōu)化。三是要切實維護規(guī)劃的權威性和嚴肅性。堅持建設用地必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設范圍內(nèi)選址，減少對土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整的行為，切實維護規(guī)劃的嚴肅性。

3.3 加強政府對一級土地市場控制，進一步完善土地儲備制度

引入市場機制，優(yōu)先儲備盤活閑置、空閑和低效土地，發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎作用。通過控制增量，挖潛存量，形成集約節(jié)約用地機制。

3.4 嚴格單獨供地，提高工業(yè)園區(qū)用地門檻

一是要求工業(yè)建設項目向開發(fā)區(qū)集中，對投資額較小的建設項目，不再單獨供地，建議通過租賃存量廠房的形式獲得生產(chǎn)經(jīng)營場所，禁止建造單層廠房。鼓勵工業(yè)企業(yè)在符合城市總體規(guī)劃的前提下，利用現(xiàn)有廠區(qū)存量土地增資擴建、改造或建造標準廠房出租。二是提高開發(fā)區(qū)用地"門檻"，建設項目在供地時，應約定土地用途、容積率、投資強度和開發(fā)進度等控制性要求，充分利用空閑用地，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中，用地集約”的開發(fā)區(qū)新模式。三是強化項目（批后）動態(tài)監(jiān)管。實行項目巡查制度、項目竣工用地復核驗收制度和土地開發(fā)、利用開發(fā)通報制度，對項目用地建設進行全程監(jiān)督。四是轉變招商引資觀念。從招商源頭入手，變“招商引資”為“挑商引資”，引進占地少、技術含量高、污染少、附加值高的產(chǎn)業(yè)和項目，以科技含量提高土地的投入產(chǎn)出率，實現(xiàn)土地資源利用效益最大化。

3.5 謀求內(nèi)涵發(fā)展，提高現(xiàn)有土地的容積率

采取“兩高兩嚴”辦法節(jié)約集約利用土地，“兩高”是提高容積率和建筑高度；“兩嚴”是嚴控建筑密度和嚴保綠化率。倡導建筑向高空發(fā)展，謀求內(nèi)涵發(fā)展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層公寓、廠房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，發(fā)揮基礎設施和公共服務設施所產(chǎn)生的規(guī)模效益，節(jié)約土地投入。

3.6 實施“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，因地制宜推進土地置換

促進產(chǎn)業(yè)結構升級，有效整合城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。對部分占地較大且達不到投資強度標準的企業(yè)實施“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，政府與企業(yè)共同招商引資，引進有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的精細化工項目。對不符合產(chǎn)業(yè)政策及節(jié)能減排政策的企業(yè)，政府鼓勵幫助這類企業(yè)共同招商，引進符合產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能減排、延鏈補鏈的精細化工項目。土地置換時調(diào)整用地結構實現(xiàn)城市土地集約利用的重要手段，也是增加土地有效利用面積、提高土地集約利用程度的目的。今后工業(yè)園區(qū)招商引資中的應從注重引進數(shù)量轉到選擇精品項目、從注重廣泛吸納轉到重點打造產(chǎn)業(yè)鏈條、從注重政策優(yōu)惠轉到突出比較優(yōu)勢上來。特別是不能滿足于簡單地將工業(yè)項目歸攏在一起，而應當設置適當?shù)臏嗜霔l件，并通過制定投資項目評審體系，對不同的產(chǎn)業(yè)項目設定不同的“門檻”，有選擇地引進科技含量高、投資規(guī)模大、經(jīng)濟效益好、污染程度低的項目；逐步做到產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和土地利用調(diào)整相結合，淘汰占地多、效益差的項目。

3.7 創(chuàng)新工作思路和方法，積極盤活存量用地

樹立節(jié)約用地的理念，進一步調(diào)整建設用地的結構，推進低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復墾。一是加大閑置土地處置力度。研究建立行之有效的閑置土地發(fā)現(xiàn)、處置和利用常態(tài)化管理機制，對停產(chǎn)企業(yè)、長期未建項目，根據(jù)其停產(chǎn)時間或閑置時間，由稅務部門加收土地使用稅，鼓勵企業(yè)開發(fā)、利用閑置土地。二是加強低效用地“二次開發(fā)”。對園區(qū)早期引進的能源消耗高、環(huán)境污染重、產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)出率低的土地積極探索協(xié)商收回、鼓勵流轉、協(xié)議置換等方式進行盤活。同時針對單體電石、鐵合金、球團等小型企業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)政策指導和信息咨詢，鼓勵其利用現(xiàn)有廠區(qū)，通過兼并重組、合作引入、轉型升級等方式，使低效用地二次利用。三是建立工業(yè)項目用地地價調(diào)節(jié)機制。將用地地價與產(chǎn)業(yè)類型、用地規(guī)模、土地利用率、土地集約度相掛鉤，實行用地動態(tài)管理。四是合理利用地下空間。建議用地單位利用自有土地建設地下空間作為地上建筑配套或附屬設施，充分利用地下空間從事經(jīng)營活動、銷售。五是科學整治、復墾，重新利用深陷區(qū)、棚戶區(qū)土地。國土規(guī)劃等相關部門要提前做好深陷區(qū)、棚戶區(qū)土地利用總體規(guī)劃，待棚戶區(qū)居民全部搬出后，可在這一區(qū)域，規(guī)劃建設專業(yè)市場，用地緊張的壓力，提高土地節(jié)約集約利用水平。

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