劉桂龍

摘要：國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷增加使我國(guó)的土地管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，信息技術(shù)的發(fā)展及其在國(guó)土資源管理方面的應(yīng)用也使實(shí)現(xiàn)土地管理信息化提上日程。我國(guó)土地管理信息化在取得重大進(jìn)展和成就的同時(shí)還存在著缺乏高精尖設(shè)備、數(shù)據(jù)資源積累不足、缺乏專(zhuān)業(yè)人才、電子政務(wù)發(fā)展滯后、土地管理信息缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、空間分析方法落后、信息服務(wù)發(fā)展滯后等問(wèn)題，需要通過(guò)增加對(duì)我國(guó)土地管理信息化建設(shè)的物質(zhì)投入、注重人才的吸引與培養(yǎng)、大力推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展、建立全國(guó)通用的土地管理信息系統(tǒng)、大力發(fā)展信息服務(wù)業(yè)的方式加以解決。

關(guān)鍵詞：土地管理信息化；存在問(wèn)題；對(duì)策

土地管理是指國(guó)家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方法為提高土地利用的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等綜合性活動(dòng)[1]。我國(guó)于1986年設(shè)立國(guó)家土地管理局開(kāi)展土地管理工作，并于1998年頒布新《土地管理法》，成立了共同管理國(guó)土、地礦、海洋并負(fù)責(zé)測(cè)繪工作的國(guó)土資源部，開(kāi)始了我國(guó)土地管理工作的新紀(jì)元。近年來(lái)，隨著信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，尤其是用于國(guó)土資源管理的衛(wèi)星遙感、GIS、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)挖掘等地理信息系統(tǒng)技術(shù)的全球化、整合化和可視化發(fā)展，我國(guó)的土地管理工作日益朝著信息化的方向大步邁進(jìn)。土地管理的信息化使得原有的土地管理形式不復(fù)存在，將土地資源狀況編入數(shù)據(jù)庫(kù)并建立完整的土地管理體系，大大簡(jiǎn)化了土地管理工作的內(nèi)容，并可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和查詢(xún)，進(jìn)行高效開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)了省時(shí)、省力、高效管理。

1. 我國(guó)土地管理信息化的現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)土資源部自1998年成立起，就以“加強(qiáng)土地信息系統(tǒng)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)社會(huì)化”為目標(biāo)，積極推進(jìn)土地管理信息化建設(shè)。十多年來(lái)我國(guó)已在實(shí)現(xiàn)土地管理信息化上取得了舉世矚目的成就，主要表現(xiàn)如下：

首先，從總體上進(jìn)行了土地管理信息化建設(shè)的規(guī)劃。我國(guó)在2001年召開(kāi)的全國(guó)國(guó)土資源信息化工作會(huì)議上規(guī)劃了國(guó)土資源信息系統(tǒng)總體建設(shè)的框架，以期通過(guò)建立覆蓋全國(guó)各地的土資源信息交換體系實(shí)現(xiàn)各地土地資源信息的遠(yuǎn)程信息交換和分享。

其次，初步形成了國(guó)土資源信息化標(biāo)準(zhǔn)體系。制定并遵守工作和做事標(biāo)準(zhǔn)是圓滿(mǎn)完成任務(wù)的前提，為了早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理的信息化，國(guó)土資源部率先制定了《國(guó)土資源信息化標(biāo)準(zhǔn)指南》，使得我國(guó)土地管理工作的開(kāi)展有了切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，大力發(fā)展用于土地信息化管理的基礎(chǔ)設(shè)施。截至目前，我國(guó)已經(jīng)建立并試運(yùn)行了全國(guó)范圍內(nèi)的功能強(qiáng)大、技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)行穩(wěn)定、安全可靠的土地資源管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了土地管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化和自動(dòng)化。

第四，積累了一定規(guī)模的國(guó)土資源數(shù)字化信息。伴隨著高科技在土地管理工作中的成功使用，我國(guó)運(yùn)用3S等信息技術(shù)手段進(jìn)行國(guó)土資源數(shù)據(jù)的搜集和統(tǒng)計(jì)，獲得了大量全國(guó)乃至各省市區(qū)的國(guó)土資源詳細(xì)數(shù)據(jù)，成功組建了國(guó)土資源狀況數(shù)據(jù)庫(kù)，并利用遙感技術(shù)對(duì)全國(guó)幾百個(gè)城市的土地利用狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

第五，開(kāi)展了國(guó)土資源信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。在積累了大量國(guó)土資源的數(shù)字化信息后，為了更加系統(tǒng)化地開(kāi)展國(guó)土資源管理，國(guó)土資源部還建立了國(guó)土資源管理信息系統(tǒng)。部分省市的國(guó)土資源主管部門(mén)也建立了較為完善的政務(wù)管理信息系統(tǒng)，逐步建立起全國(guó)性的國(guó)土資源網(wǎng)上信息服務(wù)體系。

2. 我國(guó)土地管理信息化中存在的問(wèn)題

在國(guó)外尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家土地管理信息化推進(jìn)時(shí)間較早，已經(jīng)發(fā)展得比較成熟了。相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)土地管理信息化起步晚、發(fā)展快，在取得舉世矚目成績(jī)的同時(shí)還存在著很多的問(wèn)題和不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，信息化土地管理的基層工作人員缺乏能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)的計(jì)算機(jī)和大型專(zhuān)業(yè)設(shè)備、儀器。據(jù)調(diào)查，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的土地管理基層工作人員在80年代就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)和其他多種信息設(shè)備的百分之百配給，并能夠熟練應(yīng)用這些儀器和設(shè)備。但在我國(guó)，基層土地管理人員的計(jì)算機(jī)配置較低，很多尚達(dá)不到專(zhuān)業(yè)水平，嚴(yán)重限制了土地管理信息化的發(fā)展。

其次，我國(guó)土地管理的數(shù)據(jù)資源積累不足。自開(kāi)展土地資源信息化建設(shè)以來(lái)，我國(guó)雖搜集了大量關(guān)于國(guó)土資源的數(shù)據(jù)和信息，但目前尚不能滿(mǎn)足正在進(jìn)行的土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)需求，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，很多關(guān)于國(guó)土資源的基礎(chǔ)信息還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)字化。

第三，缺乏從事信息化土地管理的專(zhuān)業(yè)人才。隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)雖已培養(yǎng)了大批能夠從事信息化土地管理的專(zhuān)業(yè)人才，但由于在人才就業(yè)過(guò)程中許多相關(guān)人才沒(méi)能從事相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)工作或繼續(xù)在此領(lǐng)域內(nèi)深造，所以我國(guó)普遍缺乏掌握并能夠熟練運(yùn)用土地管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，從事相關(guān)工作的專(zhuān)業(yè)人才。更為嚴(yán)重的情況是，我國(guó)偏遠(yuǎn)地區(qū)或基層的土地管理人員往往不是相應(yīng)專(zhuān)業(yè)出身，缺乏從事信息化土地管理工作的能力，制約了我國(guó)土地管理信息化的發(fā)展。

第四，我國(guó)電子政務(wù)的推進(jìn)較為滯后。在國(guó)外尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，早已實(shí)現(xiàn)了辦公的無(wú)紙化，電子政務(wù)早已實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)，政務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)非常完備。但在我國(guó)電子政務(wù)事業(yè)起步較晚，至今發(fā)展還很不成熟，使得與之配套的國(guó)土資源信息化管理的發(fā)展也非常滯后。

第五，土地管理信息缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)土地信息的共享和集成管理。目前，我國(guó)雖建立了各種國(guó)土資源信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，但各個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)大多是分散存在的，尚未實(shí)現(xiàn)集成管理，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的信息共享。[2]

第六，空間分析方法落后。在土地管理的信息化工作方面，不管是我國(guó)國(guó)內(nèi)還是國(guó)際上大都使用GIS技術(shù)來(lái)進(jìn)行對(duì)國(guó)土資源信息的綜合分析，但由于我國(guó)的GIS專(zhuān)業(yè)化應(yīng)用水平較低，缺乏專(zhuān)業(yè)化的空間分析方法，很多涉及土地管理具體領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題難以解決。

第七，信息服務(wù)發(fā)展滯后。在發(fā)達(dá)國(guó)家早已經(jīng)形成了涵蓋法律、機(jī)制、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、人員在內(nèi)的完備信息服務(wù)體系和信息標(biāo)準(zhǔn)化體系，信息服務(wù)事業(yè)已經(jīng)發(fā)展得非常成熟。但在我國(guó)信息服務(wù)事業(yè)還處于起步階段，信息服務(wù)體系雖已初步建立，但發(fā)展嚴(yán)重滯后，信息標(biāo)準(zhǔn)化的制定也大多是遵循具體項(xiàng)目的需求制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)化體系。

3. 實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理信息化的對(duì)策

首先，增加對(duì)我國(guó)土地管理信息化建設(shè)的物質(zhì)投入。土地管理信息化建設(shè)需要有相關(guān)的物質(zhì)設(shè)備做支撐，針對(duì)我國(guó)基層土地管理人員缺乏用于信息化土地管理設(shè)備的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)從財(cái)政支出方面加大對(duì)相關(guān)設(shè)備的投入力度，為基層工作人員配備能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)的計(jì)算機(jī)和大型專(zhuān)業(yè)設(shè)備、儀器，提高土地管理部門(mén)的技術(shù)操作能力。

其次，注重人才的吸引與培養(yǎng)。土地管理信息化的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)不僅需要物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)的投入，還需要具備掌握相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)的人才來(lái)對(duì)土地管理信息系統(tǒng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和維護(hù)，因此，必須加大對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的吸引和培養(yǎng)力度。一方面，土地管理部門(mén)要通過(guò)公開(kāi)招聘的方式吸引國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才前來(lái)應(yīng)聘，并通過(guò)提高待遇、地位的方式設(shè)法留住人才。另一方面，要注重對(duì)現(xiàn)有的體制內(nèi)人員進(jìn)行培養(yǎng)、培訓(xùn)和鍛煉，通過(guò)定期學(xué)習(xí)最新專(zhuān)業(yè)知識(shí)和全程參與項(xiàng)目以獲得實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的方式提高他們的專(zhuān)業(yè)水平，在土地管理系統(tǒng)中培養(yǎng)一支精干、高效的信息化隊(duì)伍。

第三，大力推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展。電子政務(wù)的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)土地管理信息化的前提條件，二者是相輔相成、相互促進(jìn)的，電子政務(wù)的發(fā)展有助于實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間土地信息的統(tǒng)計(jì)、傳輸和保存，因此，要實(shí)現(xiàn)土地管理的信息化，就必須加快電子政務(wù)的發(fā)展。

第四，建立全國(guó)通用的土地管理信息系統(tǒng)。針對(duì)我國(guó)各層級(jí)政府建立不同衡量標(biāo)準(zhǔn)的分散國(guó)土資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)難以實(shí)現(xiàn)信息共享和集成管理的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)加快建立全國(guó)通用的土地管理信息系統(tǒng)。關(guān)于具體的建立途徑，目前在我國(guó)的各級(jí)市縣國(guó)土資源管理部門(mén)大都已經(jīng)建立了標(biāo)準(zhǔn)一致的1∶10000土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上，國(guó)土資源部可以運(yùn)用最新的變更資料對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，建立全國(guó)統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護(hù)、土地規(guī)劃、建設(shè)用地審批、耕地后備資源、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾、耕地遙感監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，以運(yùn)用準(zhǔn)確、科學(xué)的土地基礎(chǔ)資料建立完備、統(tǒng)一的土地管理信息系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)信息共享。

第五，大力發(fā)展信息服務(wù)業(yè)。信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展對(duì)土地管理信息化的實(shí)現(xiàn)具有促進(jìn)作用，有助于輔助相關(guān)部門(mén)獲取數(shù)據(jù)，為國(guó)土資源的信息化管理提供社會(huì)支持。同時(shí)，信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展有助于推動(dòng)信息技術(shù)的進(jìn)步，有助于開(kāi)發(fā)出工作效率更高的專(zhuān)業(yè)設(shè)備，為土地管理信息化的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展提供技術(shù)支撐。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陸紅生，韓桐魁.土地用途管制的難點(diǎn)和對(duì)策研究[C].湖北省土地學(xué)會(huì)成立20周年論文集，2000：132.

[2] 韓瓊.土地管理信息化方案與策略研究[D].武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2003：58.