李大祥

【摘 要】該文在探索分析我國森林采伐限額制度存在問題的基礎(chǔ)上，深入總結(jié)了完善現(xiàn)行采伐限額制度的九點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】森林；采伐限額；制度；探討分析

[Abstract] In this paper， exploring the basis of analyzing the problems of forest cutting quota system in China， further summarizes the nine Suggestions to perfect the current cutting quota system.

[Key words] The forest； Cutting quota； System； This paper

在森工林區(qū)全面停止商業(yè)性采伐的今天，回顧分析我國森林采伐限額制度存在的問題，仍然是每個(gè)林業(yè)工作者應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。過去一些年，從國家層面上雖然對森林采伐限額制度的執(zhí)行力度逐步加強(qiáng)，超限采伐的勢頭得到了有效遏制，但超限采伐現(xiàn)象并未從根本上杜絕。

1采伐限額面臨的問題

1.1采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性值得研究

依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是：全民所有的森林和林木以國有林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位；集體所有的森林和林木及農(nóng)民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報(bào)。省、市林業(yè)主管部門對上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次。森林采伐限額編制的依據(jù)是基層單位在森林經(jīng)營方案中提出的年采伐限額指標(biāo)。從森林經(jīng)理的角度講，為保證森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態(tài)公益林，要根據(jù)不同林種的特點(diǎn)和林分的實(shí)際情況，進(jìn)行更新或改造性采伐。由于森林資源本身存在動態(tài)性和復(fù)雜性，這就決定了經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。理論上講，經(jīng)營單位是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)的結(jié)果提出森林年采伐限額的，但是，具體的經(jīng)營單位首要的經(jīng)營目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)及維持本單位的生存與發(fā)展，因此，他們制定并上報(bào)的采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性得不到保證。

1.2超限額采伐現(xiàn)象依然存在

森林采伐限額作為對森林和林木采伐限定的權(quán)威控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個(gè)人都應(yīng)遵守，但現(xiàn)實(shí)情況是，超限額采伐問題依然存在。雖然超限額采伐單位的數(shù)量有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題較為突出。

1.3憑證采伐制度的執(zhí)行不到位

經(jīng)批準(zhǔn)的森林采伐限額須落實(shí)到具體單位，但讓采伐單位自覺地按照限額采伐是很難的。為此，除了主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查外，森林法及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。但是超限額發(fā)證、發(fā)人情證的情況依然存在。

1.4對超限額采伐行為的處罰左右為難

對違反限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任。許多超限采伐是地方政府與企業(yè)法人引起的。且超限采伐也并非是簡單的違法、犯罪行為，有的是為清償債務(wù)或支付職工工資、維持企業(yè)的基本生存而被迫超限采伐。對這樣的“違法”、“犯罪”行為，處理起來左右為難。

1.5現(xiàn)行采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性

從所有權(quán)的層面來看，社會資金投資林業(yè)形成的林木應(yīng)屬于投資者所有，他們可以自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木。但現(xiàn)行采伐限額制度客觀上妨礙了投資者積極性。

2完善現(xiàn)行采伐限額制度的幾點(diǎn)建議

2.1明確非林用地林木采伐不納入限額管理

這樣可從根本上解決了農(nóng)民因?yàn)檎{(diào)整種植結(jié)構(gòu)在非林業(yè)用地上造林采伐難的問題，由此調(diào)動全社會和廣大農(nóng)民，利用空閑地造林，提高農(nóng)民收入，美化人居環(huán)境的積極性。

2.2突出森林經(jīng)營方案的地位

森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營者為科學(xué)經(jīng)營森林，依據(jù)森林資源狀況和社會經(jīng)濟(jì)、自然條件，編制的關(guān)于森林培育和利用的中長期規(guī)劃，及對生產(chǎn)順序和經(jīng)營利用措施的規(guī)劃設(shè)計(jì)。根據(jù)經(jīng)營方案核定年森林采伐限額，鼓勵森林經(jīng)營者按照森林可持續(xù)經(jīng)營原則編制森林經(jīng)營方案，對森林采伐做到“五年、十年早知道”。

2.3簡化森林采伐的類型

根據(jù)分類經(jīng)營的要求，規(guī)定，商品林采伐類型簡化為主伐、撫育采伐和其他采伐；公益林采伐類型簡化為撫育采伐、更新采伐和其他采伐；將低產(chǎn)林改造、災(zāi)害性采伐及征占林地等非常規(guī)性采伐分別納入其他采伐。改革后，減少采伐指標(biāo)分項(xiàng)，避免因單項(xiàng)指標(biāo)需求不平衡造成的采伐指標(biāo)結(jié)構(gòu)性矛盾。

2.4簡化森林采伐管理環(huán)節(jié)

基層林業(yè)部門協(xié)助經(jīng)營者辦理采伐許可證，要求區(qū)、縣（市）提供“一站式”服務(wù)，對伐區(qū)設(shè)計(jì)、林權(quán)審核、采伐申請、審核發(fā)證等環(huán)節(jié)進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，逐步建立便捷高效的審批機(jī)制，方便林農(nóng)、服務(wù)林農(nóng)。