徐秀軍

今年，中國是二十國集團（G20）領導人峰會的主辦國。9月初在杭州舉行的G20峰會，為中國提供了又一次“主場外交”的重要舞臺，屆時G20成員以及一些受邀國家和國際組織的領導人齊聚杭州，共商全球治理的新舉措。全球治理的中國聲音與中國方案將推動G20框架下的合作向著更高層次邁進，G20機制在全球治理中的地位與作用也將因此而發(fā)生一些新的變化。

2008年國際金融危機爆發(fā)前，G20框架下的合作機制僅僅包括財長和央行行長會議。在美國的倡議之下，G20于2008年升級為領導人峰會。此后，G20機制建設不斷深化拓展，并逐漸形成了以領導人峰會為引領、協(xié)調(diào)人和財金渠道“雙軌機制”為支撐、部長級會議和工作組為輔助、研討會和交流會為配套活動的獨特機制化構架（見下頁圖表）。

作為全球經(jīng)濟治理平臺的G20機制目前已進入一個新的調(diào)整期。之所以做出這種判斷，主要基于以下幾個背景方面的考慮：

第一，近年來國際政治、經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了一些新的變化，而且這種新變化又是一種趨勢性的，對全球政治、經(jīng)濟的影響是非常深刻的?？傮w來說，這些變化包括這么幾個方面：一是世界經(jīng)濟增長進入換擋期;二是全球經(jīng)濟的一體化與碎片化進入并行發(fā)展期;三是世界經(jīng)濟與國際政治進入高度聯(lián)動期。

就G20成員來說，其政治、經(jīng)濟也出現(xiàn)了一些新的變化。G20是由新興經(jīng)濟體和發(fā)達經(jīng)濟體組成的聯(lián)合體，盡管現(xiàn)在整體上所有成員的經(jīng)濟都處于放緩的大背景下，但有一個特點非常值得關注，即新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增速下降的幅度要大于發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟增速下降的幅度。這說明了什么？那就是新興經(jīng)濟體的趕超步伐在放緩。我們以前說在G20里新興經(jīng)濟體是一個推動全球經(jīng)濟治理改革的重要力量，但在整個新興經(jīng)濟體趕超步伐放緩的大背景下，未來全球治理的格局演變進程必然會受到影響。

第二，G20的不少成員，面臨的一些地緣政治風險也進入了一個相對更加凸顯的時期。比如，歐美依然維持對俄羅斯的經(jīng)濟制裁;土耳其、巴西、阿根廷等國一些政治因素對其經(jīng)濟增長產(chǎn)生的影響在不斷加大。在發(fā)達經(jīng)濟體方面，像英國脫歐等對G20成員的影響也是非常深遠的。

第三，G20自身的功能面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)型。G20升格為領導人峰會的背景是為了應對2008年的國際金融危機。雖然目前金融危機的影響還在，但是將今天的這個世界還描述為“仍然處在危機的過程當中”已不合時宜了。在當前的世界形勢下，可以說G20正處于功能性調(diào)整的關鍵時期——從一個應對危機的機制變成真正的全球經(jīng)濟協(xié)調(diào)的機制，或者說真正轉(zhuǎn)入到更加廣泛的全球治理的機制。

從上述三個方面來說，今天的G20確實進入了一個轉(zhuǎn)型時期。

這是我想說的第一層意思。接下來談談G20在全球治理中的作用。有觀點認為G20在應對金融危機方面起到了很重要的作用，但現(xiàn)在危機已慢慢過去了，G20的作用在下降;也有一些人擔心G20機制發(fā)展的“推動力不足”。

從目前的世界形勢來看，我認為當今世界是更加需要G20這個平臺了。今天我們所處的世界，全球治理的新議題、新領域都在不斷增加;同時一些傳統(tǒng)的領域面臨著規(guī)則的重新調(diào)整。在這種情況之下，更加需要一個相對來說兼顧代表性和有效性、并且能夠?qū)θ蛘谓?jīng)濟發(fā)展起主導和引領作用的國家集合體，來推動全球各方面問題的治理。不過，由此又產(chǎn)生了一個矛盾，就是目前G20本身的機制化建設滯后與整個世界賦予它這種更為重要的地位之間的矛盾。G20機制本身面臨著一些挑戰(zhàn)，最大的一個挑戰(zhàn)緣于G20是一個沒有章程、總部和秘書處的非正式機制。當然，非正式機制也有其優(yōu)勢——具有靈活性和包容性，但也由此帶來了一個問題：在議題設置層面，G20的功能是能夠滿足當今世界需要的，但在執(zhí)行層面，G20討論的很多事情和規(guī)則落實起來難度很大，包括今年G20峰會達成一些成果也可能會存在這種問題。因此從執(zhí)行層面來說，G20機制的局限性就非常明顯了。一方面，我們希望G20有更重要的地位，希望它發(fā)揮更重要的作用;但是另一方面，它達成的一系列成果又難以得到有效的執(zhí)行，其間就會產(chǎn)生這么一個矛盾。所以說G20的各個成員，還需要在這個矛盾中繼續(xù)去探索，推動G20建設成為約束力和執(zhí)行力強的合作機制。

盡管如此，我們也應該否認一個觀點，即有些人認為G20是一個非常松散的、不太起作用的“清談館”，認為它的作用被邊緣化了。其實，這幾年G20也在不斷調(diào)整，它在機制化的進程上還是取得了很多進展。大家評判機制化的程度，一個常見的標準就是看它有沒有秘書處，有沒有總部。從這個角度來說，大家都認為G20在機制建設上是沒有進展的，并且目前也看不到這方面會有重大進展的跡象。但仔細觀察分析一下就會發(fā)現(xiàn)，在G20的附屬、配套機制建設上面，是在不斷推進的。

今年，G20合作框架下新增加了一個貿(mào)易部長會議機制。部長級會議也是機制化建設的一個反映。更重要的是，G20目前來說比較有效的一個機制就是成立了很多的工作組。這些工作組是常設的，并且工作組層面的協(xié)商非常頻繁，因此它是一種能夠在一定的功能領域發(fā)揮實際作用的機制。G20很多新的規(guī)則或者共識，都是在這個層面達成的，工作組這種機制起到了非常重要的作用，它是推動G20日益朝著機制化方向前進的一種機制。這是G20機制化的一種創(chuàng)新，也是G20機制化的直接表現(xiàn)。

總體來說，雖然G20本身的機制化建設還不完善，存在很多問題和挑戰(zhàn)，但它依然是一個非常具有生命力的機制，對于我們當前的國際政治經(jīng)濟治理發(fā)揮著不可或缺的作用。