劉琳

8月16日，中國與東盟落實(shí)《南海各方行為宣言》第十三次高官會(huì)在中國內(nèi)蒙古滿洲里市舉行。會(huì)議通過了兩份重要文件，即“中國與東盟國家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針”和“中國與東盟國家關(guān)于在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》的聯(lián)合聲明”。此次會(huì)議是所謂的南海仲裁案裁決結(jié)果7月12日出爐后中國與東盟的一次重要互動(dòng)，在某種程度上也是觀察雙方在南海問題上未來關(guān)系趨向的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。近年來，圍繞著南海問題及南海仲裁案，中國與東盟關(guān)系的復(fù)雜性、不確定性有所增加，而仲裁案結(jié)果出來后，雙方關(guān)系能否走出新的路徑，無疑對(duì)中國、東盟乃至整個(gè)地區(qū)都具有重要影響。

東盟如何對(duì)待仲裁結(jié)果

仲裁結(jié)果出來后，東盟及各成員國官方的反應(yīng)總體是比較冷靜的。盡管東盟內(nèi)部進(jìn)行過權(quán)衡并準(zhǔn)備了一份草擬文件，但東盟最終沒有就仲裁案發(fā)表單獨(dú)的聯(lián)合聲明。此后，7月底的東盟外長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)雖提及南海問題，但并沒有明確提到“仲裁”。作為直接當(dāng)事方的菲律賓對(duì)裁決表示“歡迎”，但與此同時(shí)，呼吁所有有關(guān)各方保持克制和冷靜，努力尋求和平解決和管控有關(guān)爭(zhēng)議，以促進(jìn)和加強(qiáng)地區(qū)和平與穩(wěn)定。越南外交部發(fā)言人7月12日表示，越南對(duì)最終裁決表示歡迎，支持以外交和法理的和平方式解決南海爭(zhēng)端，維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定及南海航行、飛越的安全、自由。印尼外交部長(zhǎng)雷特諾7月13日表態(tài)說，仲裁庭做出裁決后，印尼首先希望有關(guān)各方保持克制，其次希望各方能夠以和平的方式解決問題。馬來西亞外交部希望中國和南海問題相關(guān)方尋找有效途徑，建立良性對(duì)話、談判和磋商機(jī)制，和平解決南海爭(zhēng)端，呼吁各方落實(shí)好《南海各方行為宣言》和推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的商談。新加坡外交部表示，新加坡不是主權(quán)聲索國，也不會(huì)偏袒任何一方。不過新加坡支持和平解決領(lǐng)土和海事糾紛，其中也包括通過《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法來和平解決爭(zhēng)端，而不是通過威脅或武力。柬埔寨外交部則在7月9日就發(fā)表聲明，柬埔寨將不參與表達(dá)任何有關(guān)常設(shè)仲裁法庭就菲、中南海爭(zhēng)議所做裁決的共同立場(chǎng)。

除官方表態(tài)外，東盟學(xué)者對(duì)仲裁案及其影響也高度關(guān)注，并發(fā)表了不少評(píng)論和文章，他們的看法更能夠體現(xiàn)這些國家內(nèi)部精英的深層次思考。綜合來看，這些看法主要包括：其一，認(rèn)為仲裁裁決是南海爭(zhēng)端中的一個(gè)歷史性“里程碑”。仲裁庭在某些法律問題上的裁決，如“歷史性權(quán)利”、島礁地位等，比預(yù)想的要更明確，它可能有助于南海問題在法理上的清晰化，特別是對(duì)越南、馬來西亞、文萊和印尼來說，由于中國在南海主張的法理基礎(chǔ)“被嚴(yán)重削弱”，中國對(duì)這些國家“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)資源進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利受到限制。有越南學(xué)者甚至明確指出，仲裁結(jié)果加強(qiáng)了越南在南海問題上對(duì)中國討價(jià)還價(jià)的能力。其二，東盟學(xué)者也很明白，仲裁僅僅涉及南海問題的法理方面，但南海問題并不是單純的法律問題，而是更為復(fù)雜的政治、外交、戰(zhàn)略問題。因此，仲裁結(jié)果出來后，各方應(yīng)當(dāng)思考如何推進(jìn)外交和政治進(jìn)程。菲律賓著名的亞洲問題專家艾琳·巴維耶拉就認(rèn)為，“新的形勢(shì)為恢復(fù)菲律賓—中國對(duì)話提供了新的動(dòng)力”。其三，基于中國與東盟力量的不對(duì)稱，東盟并沒有多少辦法直接“壓”中國遵守裁決，因此，仲裁對(duì)中國與東盟及其成員國關(guān)系的影響主要取決于中國的反應(yīng)。中國可能會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)島礁建設(shè)；也可能采取“溫和”的方式，以新的經(jīng)濟(jì)倡議展開魅力攻勢(shì)。中國的選擇對(duì)中國—東盟關(guān)系的未來走向具有重要影響。其四，鑒于與中國關(guān)系的緊密性、特別是經(jīng)濟(jì)上的重要聯(lián)系，東盟各國一方面希望中國執(zhí)行裁決，另一方面在政策選擇中也會(huì)顧忌到與中國的關(guān)系。其五，東盟不少學(xué)者倡導(dǎo)，東盟成員國必須在南海問題上保持團(tuán)結(jié)，避免內(nèi)部分裂，必須在處理與包括中國在內(nèi)的大國的關(guān)系時(shí)保持中心地位。

上述表態(tài)和看法表明：首先，盡管在官方層面反應(yīng)比較溫和，但東盟總體上對(duì)仲裁結(jié)果還是比較認(rèn)同的，特別是仲裁庭對(duì)“歷史性權(quán)利”的否定，對(duì)東盟聲索國來說是個(gè)難得的“紅利”，東盟及其成員國后續(xù)仍可能在各種時(shí)機(jī)和場(chǎng)合援引仲裁裁決對(duì)中國施壓。例如，新加坡總理李顯龍?jiān)?月初訪美期間就表示，仲裁庭的裁決對(duì)各國的主權(quán)聲索做出了“強(qiáng)而有力的定義”，希望各國尊重國際法，接受仲裁結(jié)果。但也要看到，由于仲裁庭的某些裁定頗具爭(zhēng)議以及各國利益的不同，東盟內(nèi)部對(duì)仲裁案的看法也存在差異。除菲律賓和越南對(duì)結(jié)果表示“歡迎”、柬埔寨和老撾分別持反對(duì)與慎重的立場(chǎng)外，其他東盟國家則為了平衡大國關(guān)系基本上恪守中立。也正是由于這些差異的存在，東盟并沒有在仲裁結(jié)果出來后做出統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。其次，東盟認(rèn)識(shí)到，法律手段雖有其重要作用，但需要中國的認(rèn)同，故政治、外交手段對(duì)仲裁案后的南海局勢(shì)具有重要意義，這也展現(xiàn)出其與中國合作的意愿。當(dāng)然，菲律賓的態(tài)度至關(guān)重要。菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特試圖對(duì)其前任的政策做出調(diào)整的基調(diào)，決定了菲律賓在仲裁問題上也比較謹(jǐn)慎，以便留有回旋余地。菲律賓過去幾年在南海問題上扮演了東盟中的“急先鋒”角色，其態(tài)度的轉(zhuǎn)變無疑也將對(duì)東盟的立場(chǎng)產(chǎn)生影響，這可能成為中國與東盟修復(fù)在南海問題上關(guān)系的契機(jī)。此外，東盟一方面希望加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，在處理與大國關(guān)系時(shí)保持其中心地位；另一方面其內(nèi)部又存在分歧，且不得不顧忌與大國的關(guān)系，因此未來也面臨一些困境。

中國—東盟關(guān)系與南海問題

從近年來南海問題的演變及仲裁案前后的紛擾來看，南海問題無疑是影響中國—東盟關(guān)系的重要因素，但不是唯一因素。中國—東盟關(guān)系發(fā)展受到多種因素的影響，如中國與東盟自身的利益，中國、東盟對(duì)彼此的認(rèn)知，地區(qū)安全環(huán)境的變化，東盟各國的戰(zhàn)略與政策等。因此，中國與東盟關(guān)系發(fā)展盡管受到南海問題的影響，但總體來說，由于雙方在冷戰(zhàn)后二十多年的時(shí)間里已經(jīng)在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等方面形成了較深的利益融合及較為穩(wěn)定成熟的互動(dòng)機(jī)制和模式，只要這種基本態(tài)勢(shì)不變，中國與東盟關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)總體仍將是平穩(wěn)的。且在中國提出的“一帶一路”倡議中，東南亞無疑是極為重要的地區(qū)，中國還提出指導(dǎo)中國—東盟關(guān)系未來發(fā)展的“2+7合作框架”、提出打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版倡議、設(shè)立中國—東盟海上合作基金等，這些無疑都將有利于中國—東盟關(guān)系的進(jìn)一步深化和發(fā)展。

當(dāng)然，南海問題仍是難以回避的。近年來，由于外部勢(shì)力的介入、東盟一些國家政策調(diào)整等因素，這個(gè)問題在中國—東盟關(guān)系中的地位還有所上升，甚至在某些情況下對(duì)中國與東盟關(guān)系構(gòu)成困擾。南海問題對(duì)中國—東盟關(guān)系的影響主要體現(xiàn)在認(rèn)知層面，即它的發(fā)酵可能改變彼此對(duì)對(duì)方的認(rèn)知，進(jìn)而損害雙方的戰(zhàn)略互信。

近年來，伴隨著構(gòu)建共同體的努力，東盟試圖在南海問題上加強(qiáng)協(xié)調(diào)、以同一個(gè)聲音一致對(duì)外，因此對(duì)內(nèi)部的分裂和外界的干涉更為敏感。在東盟看來，南海爭(zhēng)端現(xiàn)在應(yīng)被視為對(duì)地區(qū)穩(wěn)定的更大挑戰(zhàn)，而不僅僅是地區(qū)國家直接的簡(jiǎn)單爭(zhēng)端。而且東盟不僅擔(dān)心能否有效管控緊張局勢(shì)，還關(guān)注南海問題可能對(duì)該組織聲望造成的損害。因此，即使沒有仲裁案，中國與東盟關(guān)系在南海問題不斷發(fā)酵的背景下也走到了一個(gè)新的階段，對(duì)仲裁案的反應(yīng)和態(tài)度實(shí)際上是過去幾年中國與東盟及其成員國在南海問題背景下互動(dòng)的一個(gè)折射。

當(dāng)然，仲裁案裁決也帶來了一些新的問題。中國和東盟對(duì)裁決結(jié)果的不同態(tài)度就是一個(gè)問題。東盟顯然希望中國執(zhí)行裁決，但中國對(duì)裁決堅(jiān)持“不接受”“不承認(rèn)”的立場(chǎng)，因此雙方圍繞此問題的博弈恐怕仍將繼續(xù)并產(chǎn)生復(fù)雜微妙的影響。例如，菲律賓新政府雖然表達(dá)了對(duì)話的意愿，但在對(duì)話中卻希望以仲裁結(jié)果為籌碼，加上菲國內(nèi)民族主義等因素的影響，中菲對(duì)話的開啟仍存在挑戰(zhàn)。此外，仲裁裁決是否會(huì)在今后的雙邊或多邊談判中被援引？東盟是否會(huì)在其主導(dǎo)的地區(qū)多邊框架會(huì)議上提及仲裁及其執(zhí)行的問題？東盟成員國之間是否會(huì)以裁決結(jié)果為依據(jù)展開下一步的行動(dòng)，如進(jìn)行聯(lián)合巡航或展開彼此之間的劃界談判，進(jìn)而對(duì)中國進(jìn)一步構(gòu)成壓力？這些都是中國與東盟未來互動(dòng)中可能會(huì)遇到的問題。實(shí)際上，菲律賓和越南今年4月份已開始就南海聯(lián)合巡航問題展開探討。

除上述因素外，外部大國在仲裁后的動(dòng)向及其與中國和東盟國家的互動(dòng)，如美國是否會(huì)借此擴(kuò)大在南海的“航行自由”行動(dòng)及其與東盟在海上態(tài)勢(shì)感知、海上能力建設(shè)等方面的合作，日本、澳大利亞是否會(huì)與美國進(jìn)行南海聯(lián)合巡航等，都會(huì)對(duì)中國—東盟關(guān)系造成影響。因此，中國與東盟如果處理不好仲裁的后續(xù)影響，將可能使彼此關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。但令人欣慰的是，到目前為止，各方的反應(yīng)還是比較理性與克制的，此次落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)的成果也是積極的。

未來應(yīng)力推合作與對(duì)話

從另一個(gè)方面來看，南海仲裁案結(jié)果的公布，也給予了各方一個(gè)反思和調(diào)整的機(jī)會(huì)，對(duì)中國與東盟關(guān)系發(fā)展來說也是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。實(shí)際上，仲裁結(jié)果出來后，東盟也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，僅僅依靠仲裁并不能解決南海問題。因此，仲裁之后，不論是在中國還是東盟各國國內(nèi)，關(guān)于合作、對(duì)話、磋商的呼聲明顯開始增大，過去幾年不太被提及的建議又開始出現(xiàn)，比如共同開發(fā)、漁業(yè)合作等。8月10～11日，菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯到香港與傅瑩女士（中國全國人大外事委員會(huì)主任委員、1998年至2000年中國駐菲律賓大使）和吳士存教授（中國南海研究院院長(zhǎng)）以私人身份進(jìn)行了會(huì)面，雙方談到有必要為建立信任和信心、緩解緊張氣氛開展對(duì)話，也探討了在海洋生態(tài)保護(hù)、避免緊張局勢(shì)、促進(jìn)漁業(yè)合作、打擊犯罪、增進(jìn)旅游、貿(mào)易、投資等方面合作的可能性和建議。拉莫斯還透露，中菲正商討建立“雙軌”機(jī)制，以便在某些領(lǐng)域進(jìn)行合作的同時(shí)，也可處理“爭(zhēng)議性”課題，如南海的主權(quán)爭(zhēng)端。

由此可見，盡管存在諸多問題和挑戰(zhàn)，但中國與東盟還是應(yīng)當(dāng)努力使南海問題走在對(duì)話、合作的軌道上。既然雙方均意識(shí)到合作的重要性和必要性，那么就更應(yīng)當(dāng)思考如何推動(dòng)合作與對(duì)話，這需要各國展現(xiàn)出政治意愿，并有創(chuàng)造性、務(wù)實(shí)性的具體舉措作為支撐。非敏感領(lǐng)域的合作無疑仍然是重要突破口。這種合作未必能夠?yàn)槟虾栴}的解決發(fā)揮直接的作用，但在增進(jìn)各國互信、維護(hù)南海局勢(shì)穩(wěn)定方面卻是至關(guān)重要的。我們還應(yīng)加快南沙島礁的民事設(shè)施建設(shè)，更多地向東盟國家提供公共產(chǎn)品，如海上氣象和搜救服務(wù)，以增加地區(qū)安全和福祉。此外，我們也可以預(yù)期，東盟依然會(huì)努力在推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商、推動(dòng)《海上意外相遇規(guī)則》在南海地區(qū)的適用等方面取得進(jìn)展，我們應(yīng)當(dāng)在這些問題上妥善應(yīng)對(duì)，在充分考慮和維護(hù)自身利益的同時(shí)，適當(dāng)照顧東盟的關(guān)切，共同構(gòu)建地區(qū)規(guī)則和安全機(jī)制。

我們還必須向東盟國家強(qiáng)調(diào)，南海問題遠(yuǎn)非中國與東盟關(guān)系的全部，雙方應(yīng)當(dāng)跳出南海問題來思考未來的互動(dòng)。從中國來說，南海問題涉及中國周邊戰(zhàn)略，我們必須要處理好維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益與構(gòu)建睦鄰友好周邊環(huán)境之間的關(guān)系。而從東盟來說，其長(zhǎng)期以來的追求是保持在地區(qū)事務(wù)中的自主性，不被任何大國所左右，因此在南海問題上東盟也不愿卷入大國競(jìng)爭(zhēng)的漩渦，對(duì)美國等國的過分干涉是心存疑慮的。為此，中國與東盟應(yīng)該可以跳出南海問題的影響，將彼此分歧與雙邊關(guān)系發(fā)展適當(dāng)分開處理。我們應(yīng)在與東盟共同管控南海分歧的同時(shí)，加強(qiáng)與東盟在各領(lǐng)域的交流合作和利益融合，使中國自身的戰(zhàn)略與東盟共同體及東盟各國的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)良性對(duì)接，從而促進(jìn)中國與東盟關(guān)系深入發(fā)展。

（作者為軍事科學(xué)院外國軍事研究部亞非室副研究員）