摘要：彩票是政府籌措公益資金的渠道，是國民收入的第三次分配。（第一次分配是每個(gè)人的直接收入，然后通過稅務(wù)等方式調(diào)節(jié)高低收入人之間的差距，實(shí)現(xiàn)第二次分配；而通過募捐、發(fā)行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業(yè)，則是第三次分配。）發(fā)行彩票的目的是緩解政府財(cái)政壓力，造福社會公益事業(yè)。彩票銷售在扣除獎(jiǎng)金與成本后，所得凈收入的資金，一般都由政府投入社會公益項(xiàng)目中。筆者通過闡述互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的彩票法律制度表明筆者的相關(guān)觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：彩票；制度；研究

中圖分類號：DF523文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-864X（2016）10-0 113 -01

一、彩票的概念

在財(cái)政部頒發(fā)的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》中對彩票作了定義，即“彩票是國家為支持社會公益事業(yè)而特許專門機(jī)構(gòu)壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購買，并事前公布規(guī)則，取得中獎(jiǎng)權(quán)利的有價(jià)憑證。”

二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代彩票立法規(guī)范之探討

第一，明確彩票發(fā)行的目的與宗旨。我國主要是民政福利、體育方面，在國際上還包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、城建、就業(yè)、扶貧、治安等方面。社會和政府對彩票的容忍在于彩票收益方面在社會公益事業(yè)上的貢獻(xiàn)，也就是說彩票的負(fù)面因素為正面做出的貢獻(xiàn)所掩蓋，有了這個(gè)貢獻(xiàn)，彩票業(yè)才可能得到允許和發(fā)展。所以，應(yīng)該規(guī)定彩票是國家授權(quán)進(jìn)行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非盈利事業(yè)。彩票發(fā)行雖然要通過市場來體現(xiàn)，但不是一般意義的經(jīng)營活動(dòng)。

第二，規(guī)定彩票為國家專賣品，只允許以促進(jìn)社會公共事業(yè)、福利事業(yè)的發(fā)展為宗旨發(fā)行彩票，不容許以其他名義發(fā)行彩票。因此，發(fā)行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應(yīng)當(dāng)予以禁止和取締。從世界各地的彩票發(fā)行主體來看，可以分為政府發(fā)行的彩票和私人發(fā)行的彩票。目前世界上有一百多個(gè)國家和地區(qū)在發(fā)行各種形式的彩票，這一產(chǎn)業(yè)的共同點(diǎn)在于：彩票絕大多數(shù)都是由政府主辦；國家對彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)；國家通過法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查并對發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策。這說明在絕大多數(shù)國家，彩票就是國家專營的。在我國，目前不允許私人發(fā)行彩票。雖然不能排除將來有允許私人發(fā)行彩票的可能，但我認(rèn)為，根據(jù)我國國情和世界彩票業(yè)的走向，起碼在可以預(yù)期的未來，我國彩票業(yè)還應(yīng)只限于政府發(fā)行的、公益性彩票。即彩票業(yè)由中國政府主辦，國家對彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)，并通過法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查。“確立彩票為國家專賣品”這一一般性規(guī)則所對應(yīng)的排他性規(guī)則就是：禁止發(fā)行私彩。私彩，是指沒有經(jīng)過政府批準(zhǔn)，不接受有關(guān)部門管理而私自發(fā)行的各種彩票。發(fā)行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應(yīng)當(dāng)予以禁止和取締。因此，在中國境內(nèi)發(fā)行彩票的主體應(yīng)只限于中國政府及相關(guān)政府部門，個(gè)人和外資均不得在中國境內(nèi)發(fā)行彩票。

第三，規(guī)定更為完善的彩票發(fā)行制度。各國（地區(qū)）彩票發(fā)行的批準(zhǔn)權(quán)一般都集中在中央政府；美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家的批準(zhǔn)權(quán)則在州政府。一個(gè)國家（或一個(gè)州內(nèi)）一般通過一個(gè)主辦單位和一個(gè)專門的發(fā)行系統(tǒng)來發(fā)行一種彩票。目前，我國彩票發(fā)行的審批權(quán)在國務(wù)院。除國務(wù)院，我國任何政府部門、組織、個(gè)人和外資機(jī)構(gòu)沒有授權(quán)發(fā)行彩票的權(quán)力。

（一）明確彩票發(fā)行的獨(dú)家壟斷性，擺脫部門彩票怪圈，發(fā)行國家彩票。

這里所討論的“彩票的獨(dú)家壟斷性”與上一段中我所提到的“國家專賣品”概念不是在一個(gè)層面上的?！皣覍Ｙu品”是相對于私彩而言的；“彩票的獨(dú)家壟斷性”是建立在“國家專賣品”之上的，目的是處理政府內(nèi)部的關(guān)系。發(fā)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)家壟斷性是國際上最常見的一種市場組織結(jié)構(gòu)形式。不論是政府專門設(shè)立的彩票管理局還是政府授權(quán)財(cái)政部或社會保障部，抑或政府授權(quán)給某一非政府商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)來完成發(fā)行職能，在發(fā)行環(huán)節(jié)上實(shí)行獨(dú)家壟斷都是共同特征。國家彩票就是以彩票發(fā)行的獨(dú)家壟斷性為基礎(chǔ)的。目前，我國彩票的發(fā)行方式是由國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部監(jiān)管，民政部和體育總局為指定的具體發(fā)行部門。所以我國的彩票其實(shí)就是一種典型的部門彩票，而不是國家彩票。部門之間可能或?qū)嶋H存在的競爭打破了彩票業(yè)是“國家特許、高度壟斷的新興產(chǎn)業(yè)，不允許競爭”的限制。因而，只有割斷了部門與彩票的利益，由國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)營，才能更有利于彩票法相關(guān)規(guī)則的制定和彩票業(yè)制度的完善。

在這一部分中，我要明確的問題是：要改革我國現(xiàn)行彩票發(fā)行制度，改為由一個(gè)經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行。至于具體由什么機(jī)構(gòu)來完成這一工作，我在下一部分中嘗試討論。

（二）制度建設(shè)——彩票的主管機(jī)構(gòu)。

關(guān)于彩票的主管機(jī)構(gòu)有如下幾種選擇：設(shè)立“彩票專賣局”，使之成為全國彩票業(yè)的管理機(jī)構(gòu)；授權(quán)給財(cái)政部主管彩票業(yè)（如瑞典）；授權(quán)給某一非政府商業(yè)銀行主管彩票發(fā)行（如日本政府指定日本第一勸業(yè)銀行）等等。筆者認(rèn)為，不論規(guī)定上述哪種方式或者還有其他管理模式，都必須滿足“由一個(gè)經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行”這個(gè)基本條件，并且應(yīng)規(guī)定該機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上才可以再分析哪種管理模式更適合中國國情。

（三）制度建設(shè)——彩票的經(jīng)營機(jī)構(gòu)。

通過查閱有關(guān)外國彩票發(fā)行的資料，我認(rèn)為應(yīng)將我國彩票發(fā)行制度改為：由一個(gè)經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行，再由其授權(quán)彩票公司完成具體經(jīng)營工作。不過，在<彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>下，官方的彩票機(jī)構(gòu)是不會自身去進(jìn)行網(wǎng)售業(yè)務(wù)。

在大多數(shù)國家中，彩票由政府授權(quán)的彩票公司經(jīng)營，政府可以多種形式進(jìn)行控制和參與管理，企業(yè)公司來具體運(yùn)作。這是彩票業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是中國彩票業(yè)與國際接軌的一個(gè)重要標(biāo)志。實(shí)踐證明，只有實(shí)行彩票產(chǎn)業(yè)化，才能保證彩票業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。而目前，每年發(fā)行多少彩票是由彩票發(fā)行部門即民政部和體育總局統(tǒng)計(jì)各省需求，并綜合上一年度的銷售額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖杖肭闆r，框定一個(gè)額度，通過財(cái)政部上報(bào)到國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院再根據(jù)社會保障資金的缺口以及上一年度的發(fā)行情況制定一個(gè)總額度，再由財(cái)政部具體分配到民政部和體育總局。

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作者簡介：王兵，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院2013級在職法律碩士。