張玲玲

隨著經濟一體化、金融全球化和財政國庫管理體制改革的進一步深化，國庫業(yè)務也進入了嶄新發(fā)展的階段，隨著新業(yè)務的出現，國庫資金風險越來越大，案件頻發(fā)，暴露出國庫資金風險案件控制方面法律缺乏，基層法律部門在對國庫案件的定性，懲處過程中缺乏強有力的法律依據，原來的《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國國家金庫條例》存在法律責任不清、法規(guī)不健全、內控管理不到位等。因此，盡快建立完善國庫風險控制方面的法律法規(guī)，勢在必行。筆者通過對國庫資金案件法律因素的分析，旨在尋求國庫案件發(fā)生的癥結所在，提出加強完善國庫資金懲治和防范的法律措施建議。

一、國庫資金案件頻發(fā)的法律因素分析

《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國國家金庫條例》賦予了中國人民銀行經理國庫的職責，但在實際操作過程中缺乏實施細則和法律約束力，成為國庫業(yè)務的桎梏。

（一）法律責任不清

當前人民銀行開展國庫業(yè)務，行使國庫權力要依據1985年7月27日公布實施的《中國國家金庫條例》及其《實施細則》，其對人民銀行國庫履行職能的規(guī)定還不成熟，多選擇性規(guī)定，少禁止性規(guī)定，法律責任不清，如《條例》在規(guī)定人在銀行開展業(yè)務時間的最多的就是“對不符國家規(guī)定的事項，國庫有權拒絕執(zhí)行”?！坝袡嗑芙^執(zhí)行”是選擇性的規(guī)定，缺乏實施的剛性，也就是說對不符合國家要求的業(yè)務，國庫可以拒絕，但不拒絕受理了，也沒有明確的法律責任。在執(zhí)行中彈性大，難操作，弱化了法律效力。

（二）從業(yè)員工法律意識不強

從近年來發(fā)生的國庫資金案件看，人為因素占大部分。個別工作人員的思想變異直接引發(fā)了風險，形成內部人員作案或者內外串通作案，這與基層行忽視員工的思想道德教育和法制教育不無關系。如河北遵化案件就是如此，行級領導很少與員工開展面對面的交心談心，對基層員工的思想狀態(tài)摸得不清，了解不透，導致辦公室人員私蓋公章，不顧法律法規(guī)，鋌而走險，釀成大錯。

（三）金融法規(guī)不健全

目前，《中國人民銀行法》僅對依法經理國庫作了原則性規(guī)定，而具體規(guī)定國庫責、權、利的《中國國家金庫條例》及其實施細則在法律界限上分屬行政法規(guī)和部門規(guī)章，這與同樣履行國庫職能的《中華人民共和國預算法》在法律界限明顯不對稱。作為國庫主體法律的經理國庫有關法規(guī)始終遲遲沒有出臺，使國庫管理工作缺乏應有的法律規(guī)范和保障，在發(fā)生國庫案件審理中如何適用法律也遇到了不少難題。

（四）內控機制不健全，監(jiān)督不到位

人民銀行自上而下都開展了學習制度落實制度活動，但注重形式多，修訂、執(zhí)行規(guī)章制度少。員工強制休假不落實，輪崗形同虛設。由于基層縣支行國庫人員少、任務重，一些員工長期在國庫部門從事同一崗位，為實施國庫犯罪提供了溫床。同時，規(guī)章制度執(zhí)行不到位。一些基層行雖然制定了許多內控管理方面的制度，但不少制度難以落實到工作實踐中，人情代替規(guī)章現象時有發(fā)生。特別是對于一些員工違規(guī)行為，簡單批評了事，事后監(jiān)督不力，責任追究不實，存在僥幸心理。

（五）法律約束效力不足

《中國人民銀行法》等法律缺乏相應實施細則，一些條文過于原則化，實際工作不易操作。目前基層人民銀行主要依靠“一個條例”和“三個辦法”等國庫制度來開展工作，懲處措施有限。《國庫監(jiān)管工作指引》對國庫違規(guī)行為處罰也剛性不足，表述模糊，在實際操作中難以有效追究有關工作人員的法律責任，直接影響央行國庫職能履行。

二、控制國庫資金風險法律對策選擇

（一）加強員工隊伍警示教育，增強法律意識

一是在加強國庫法律法規(guī)學習的同時，搞好“案件防范警示教育”，提高員工的案件防范意識。二是綜合業(yè)務部主任應加強對國庫部門重要崗位同志談心，關注員工行為動態(tài)，及時了解思想狀況。三是積極開展國庫文化建設，充分發(fā)揮國庫文化的導向、激勵與約束作用，不斷增強國庫隊伍的向心力與凝聚力，營造蓬勃向上、積極進取、高效和諧的國庫工作氛圍。

（二）建立國庫資金風險法律預防體系

一是建議盡快制訂出臺新的國庫法規(guī)，修訂完善《中國國家金庫條例》及其實施細則，以法律形式明確國庫的權利與義務，包括增加國庫集中支付、支付系統(tǒng)建設、財稅庫銀橫向聯網等內容，納入近年來國庫制定和執(zhí)行的“三個辦法”等規(guī)章制度，刪除不適宜、過時的規(guī)定，為國庫部門對國庫違法違紀行為懲處提供強有力的法律依據。二是健全國庫制度體系。針對工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，增強案件風險防范工作的預見性、針對性和有效性，從法律框架、程序控制、內部審計等方面，及時制定和修改完善各項業(yè)務操作與管理、內部控制制度，完善與商業(yè)銀行相關的監(jiān)督管理制度、國庫應急處置機制等，為國庫改革、創(chuàng)新和發(fā)展提供制度保障。三是建立健全國庫配套法律制度，如對《刑法》關于國庫犯罪出臺相應司法解釋，定性準確，界定明確，不斷完善國庫立法。

（三）加強內控管理，嚴格責任追究

一是優(yōu)化崗位設置。按新的“三定”方案要求，以“職責明確、分工嚴格、相互制約”的原則，合理設置國庫崗位。對案件易發(fā)的重要崗位，從思想道德和業(yè)務能力等方面嚴把選人、用人關，對不適宜人員堅決及時調換。二是強化國庫監(jiān)督管理。加強柜面審核、核算監(jiān)查、對賬管理等重點環(huán)節(jié)監(jiān)管，國庫監(jiān)管員、國庫會計主管、國庫部門負責人、國庫主任分別實施日常監(jiān)管、每周檢查、按月、分季監(jiān)督檢查，會計、事后監(jiān)督、內審等部門實施定期與不定期檢查，形成多層次立體式的業(yè)務監(jiān)督模式。三是制度落實到位。人事、內審等部門應加強對國庫部門崗位輪換、強制休假等制度的落實和跟蹤檢查，在保證國庫人員穩(wěn)定的前提下，不斷優(yōu)化崗位設置，促進崗位流動，增強崗位復合適應能力。

（四）加強計算機管理，提高國庫案件科技防范能力

一是充分整合國庫系統(tǒng)資源，對系統(tǒng)不斷進行優(yōu)化和完善。建設世界先進的國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)、增加國庫會計核算系統(tǒng)的安全防范和自控能力。二是加強國庫計算機網絡建設和管理。在制定完善網絡安全管理制度的基礎上，不斷加大對網絡環(huán)境改造的投入，提高自身網絡安全的技術水平，采取有效的防護措施，防止非法用戶、黑客和病毒的侵入。三是加強與地方財政和稅務部門的經常溝通，提高聯合防范能力，杜絕漏洞，把案件隱患消滅在萌芽狀態(tài)。