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摘要：征地拆遷關(guān)系到民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與社會和諧穩(wěn)定也息息相關(guān)。隨著濟(jì)南城市化進(jìn)程的加快和市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，特別是在濟(jì)南市中心城區(qū)在未來10年將擴(kuò)大近一倍的大背景下，農(nóng)村土地的征收征用將成為政府部門在很長一段時間內(nèi)的重要工作內(nèi)容。本文選取這一主題作為研究對象，主要分析濟(jì)南市農(nóng)村拆遷工作中遇到的新問題、新情況，總結(jié)其中規(guī)律，尋求其解決方法與對策。

關(guān)鍵詞：濟(jì)南市；農(nóng)村；拆遷；對策

在我國城鎮(zhèn)化腳步不斷推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的進(jìn)程中， 將有大量的土地被征收使用，農(nóng)村土地是其中重要的組成部分。征地工作特別是農(nóng)村的征地拆遷工作，在當(dāng)前乃至今后很長一段時間內(nèi)都將是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工作內(nèi)容之一。因此，濟(jì)南市的農(nóng)村征地拆遷工作既關(guān)系到濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，也關(guān)系到濟(jì)南市社會發(fā)展的和諧穩(wěn)定。做好當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷工作，使該工作既能積極服務(wù)于各項社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時又能切實保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，是實現(xiàn)濟(jì)南市“四個中心”建設(shè)，打造“現(xiàn)代泉城”的必然要求。本文以此為出發(fā)點，研究濟(jì)南市農(nóng)村拆遷問題，對濟(jì)南市農(nóng)村拆遷過程中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，并據(jù)此給出對策與建議。

一、濟(jì)南市農(nóng)村征地拆遷過程中存在的主要問題分析

（一）農(nóng)村征地拆遷法律法規(guī)不健全

農(nóng)村的征地拆遷工作想要良好運(yùn)行，就需要相關(guān)法律法規(guī)給予保障。從我國農(nóng)村征地拆遷使用的現(xiàn)行法律規(guī)范來看，農(nóng)村征地拆遷的主要法律制度依據(jù)就是由《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》中的一些若干規(guī)定構(gòu)成，此外還包括《征用土地公告辦法》和各地地方政府制定的一些農(nóng)村征地拆遷方面的管理條例與實施辦法，其拆遷程序則一般參照《城市房屋拆遷管理條例》執(zhí)行①，因而缺少有針對性、系統(tǒng)性和可操作性的法律法規(guī)，存在諸多的不完善之處，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村征地拆遷的要求，無法解決目前農(nóng)村征地與拆遷中存在的諸多問題。

（二）補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制定不完善、方式單一，補(bǔ)償安置工作進(jìn)展緩慢

近些年來，隨著房地產(chǎn)價格的一路走高，土地拍賣價格隨著時間推移也一路上揚(yáng)，由于拆遷時間、拆遷區(qū)域的不同，極易造成濟(jì)南市行政區(qū)劃之間、同區(qū)村鎮(zhèn)之間、不同項目征地戶之間得到的補(bǔ)償價格、安置房屋面積相差懸殊，貧富差別越來越大，攀比心理不斷增強(qiáng)。如同在濟(jì)南市東部歷城區(qū)，港溝辦事處所轄田莊萬達(dá)項目拆遷，房屋補(bǔ)償款約為13000每平方米；但鮑山街道殷陳村舊改拆遷，房屋補(bǔ)償款僅為600余元每平方。由此導(dǎo)致突擊搭建違章建筑、臨時改變房屋用途，拖延拆遷時間等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。一旦有個別村民通過這些方式鉆了漏洞得到實惠，就必然導(dǎo)致村民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生質(zhì)疑，心理失衡，繼而對征地拆遷產(chǎn)生抵觸情緒，或跟風(fēng)拖延觀望，使征地工作出現(xiàn)問題。

補(bǔ)償方式相對單一。當(dāng)前，征地安置的主要途徑是以貨幣形式一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費，即一次性貨幣安置。這種方法簡單明了，操作性強(qiáng)，只需按政策法規(guī)制定的標(biāo)準(zhǔn)對安置款項進(jìn)行計算，并發(fā)放到人即可。因此在實際操作中，征地補(bǔ)償多使用該方式進(jìn)行，如鮑山街道菜鳥項目征地拆遷中，一畝地的補(bǔ)償款為17.6萬元，簽訂合同、發(fā)放到手，拆遷工作即完成。但事實上，貨幣安置雖能保證征地工作快速推進(jìn)，暫時解決被征地農(nóng)民的生活問題，但對其長遠(yuǎn)生計的解決卻助益不多。失地農(nóng)民手拿補(bǔ)償款卻不會理財，揮霍無度，坐吃山空，因拆致富又很快返貧的現(xiàn)象時有發(fā)生。這種單一的貨幣補(bǔ)償方式，使很多農(nóng)民產(chǎn)生離開土地就無所歸依的不安全感，進(jìn)而導(dǎo)致土地難以征用。

另外，補(bǔ)償安置工作中也存在一些阻礙征地拆遷工作順利推進(jìn)的因素。如補(bǔ)償安置項目進(jìn)展緩慢，重項目進(jìn)度，輕安置建設(shè)的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，有些項目征地已經(jīng)完成，地上物清理完畢，安置房的建設(shè)卻遲遲不能落實。村民長期租住房屋，過渡期不斷拖長，影響村民的正常生活。同時，部分安置房屋在選址、規(guī)劃、設(shè)計、建造等環(huán)節(jié)上，未作充分的調(diào)查論證，也未與被拆遷人進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，了解其真實意愿和居住要求，結(jié)果往往導(dǎo)致拆遷安置用房在戶型質(zhì)量、小區(qū)綠化、物業(yè)管理、配套設(shè)施等方面與被拆遷村民的要求差距較大。如鮑山街道殷陳村拆遷安置房項目規(guī)劃中的小學(xué)選址由于種種原因長期不能落實，引起群眾不滿。這些因素都在客觀上造成了部分被拆遷人拖延時間、滯緩拆遷。

（三）產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，房屋性質(zhì)及用途難以認(rèn)定，雙違問題突出

在農(nóng)村征地拆遷過程中，被拆遷房屋的權(quán)屬不清問題比較突出。大量農(nóng)村房屋土地權(quán)屬存在未登記、錯誤登記、重復(fù)登記、登記資料不全等現(xiàn)象。還有一些村土地使用權(quán)證未能及時發(fā)放到人，由村里集中代管，存在不少歷史遺留問題。

而房屋性質(zhì)用途的認(rèn)定問題，近年來在農(nóng)村征地拆遷中日益突出。由于不同用途性質(zhì)的房屋在拆遷中存在較大的補(bǔ)償差異，因此，私改房屋性質(zhì)用途的現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。如將住宅用房擅自改為工業(yè)性質(zhì)或經(jīng)營性質(zhì)的房屋，或者將住宅附屬用房（農(nóng)用倉房）、工業(yè)性質(zhì)的房屋擅自改用為住宅性質(zhì)的房屋，甚至還有將集體土地改變?yōu)閲型恋匦再|(zhì)的房屋等狀況時有發(fā)生。這都造成拆遷中問題和矛盾不斷積累，使拆遷工作陷入被動。

除此之外，農(nóng)村征地拆遷過程中，由于利益的驅(qū)使，還出現(xiàn)了大量的雙違建筑，成為難以根除，影響惡劣的毒瘤。在拆遷工作實踐中發(fā)現(xiàn)，一旦某一區(qū)域有動遷的消息，或其周邊區(qū)域進(jìn)行了動遷，很快該地就會出現(xiàn)搶種地上物，搶搭搶建等狀況，出現(xiàn)大量的雙違建筑。這些雙違建筑或涉及土地違法、規(guī)劃違法，或影響市容市貌，造成安全隱患，更重要的是由于其中很多建造時間難以界定，導(dǎo)致政策處理難度增大。部分雙違建設(shè)在動遷過程中確實通過一些政策漏洞得到了好處，獲得了額外的不當(dāng)利益。這就反過來催生了更多的違建，也進(jìn)一步加大了違建管理工作的難度。

（四）各相關(guān)部門間缺乏統(tǒng)一調(diào)度，宣傳和信息公開工作不到位

基層政府組織是承接征地拆遷任務(wù)的主要力量，某些街道辦事處在很長時間內(nèi)，都把征地拆遷工作作為主抓的重點工作內(nèi)容之一。如鮑山街道辦事處目前就承擔(dān)了多個省級、市級重點工程的拆遷任務(wù)，可以說辦事處把大量的人力和資源投入到了拆遷工作中去。但是，房屋拆遷是一項需要各方協(xié)調(diào)，共同努力的綜合性較強(qiáng)的工作。不僅涉及到基層政府、被拆遷村民，還涉及到拆遷項目施工方，村兩委，項目征地范圍內(nèi)國有土地持有者，區(qū)乃至市級政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門等方方面面?；鶎愚k事處權(quán)力有限，在與許多相關(guān)方的工作對接中，往往出現(xiàn)溝通不暢、拖延耽誤、利益沖突等難以協(xié)調(diào)的問題，這就需要各部門之間能夠增強(qiáng)全局意識，責(zé)任意識，統(tǒng)一調(diào)度。

當(dāng)前，在征地拆遷過程中，宣傳不夠到位，信息不夠透明的情況依然存在。許多拆遷宣傳工作流于形式、力度不夠、針對性不強(qiáng)，不能切實從被拆遷人的角度出發(fā)，把拆遷與濟(jì)南市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與被拆遷人個人利害得失之間的關(guān)系說透徹講明白。拆遷補(bǔ)償政策的宣講解釋不到位，是被拆遷人由于對政策產(chǎn)生誤解，即怕吃虧，又想鉆空子，也使一些確有實際問題的群眾不能及時明確的表達(dá)自己的利益訴求，造成一些拆遷戶產(chǎn)生觀望和抵觸心理，影響拆遷進(jìn)程。而征地拆遷款的發(fā)放、使用，安置房的建設(shè)、分配情況，各拆遷戶的拆遷面積，補(bǔ)償款項，“釘子戶”的處理方式等等信息也都需要及時向全體被拆遷村民進(jìn)行公開，否則也會給拆遷工作帶來負(fù)面影響。

二、濟(jì)南市農(nóng)村征地拆遷問題的解決途徑與對策

（一）健全完善相關(guān)法律法規(guī)，確保有法可依

農(nóng)村征地拆遷中相關(guān)法律缺失，政策供給又相對落伍，這是造成農(nóng)村征地拆遷中矛盾突出的重要根源。因此，規(guī)范土地征收行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部系統(tǒng)的農(nóng)村征地與拆遷法十分必要。就法律制度的設(shè)計而言，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的原則精神，既要滿足社會公眾利益的需要，防止土地財產(chǎn)權(quán)人利用無可替代的壟斷地位漫天要價，以保障政府的征收權(quán)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的；又要防止政府濫用行政權(quán)力，蔑視公民基本權(quán)利而侵犯公民個人利益，以保護(hù)集體和公民的土地財產(chǎn)權(quán)。尤其在補(bǔ)償原則上必須要充分體現(xiàn)這種平衡。同時，應(yīng)當(dāng)總結(jié)近年來農(nóng)村征地拆遷實踐過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對一些具體政策和實際問題進(jìn)行深入的分析和研究，把成熟的經(jīng)驗和做法，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意，并具有較強(qiáng)針對性和指導(dǎo)性的法律法規(guī)。確保農(nóng)村征地拆遷工作有法可依。

（二）為長遠(yuǎn)計，建立多元化的補(bǔ)償模式和安置模式

目前實行較多的貨幣安置方式，易出現(xiàn)“分光吃光”的現(xiàn)象，并催生“無土地，無工作，無社?！钡娜裏o農(nóng)民。對保障農(nóng)村的社會穩(wěn)定和解決農(nóng)民的長久生計問題都十分不利。因此征地拆遷的安置補(bǔ)償工作不僅要解決當(dāng)下的農(nóng)民安置問題，更重要的是要著眼于未來，以拆遷為契機(jī)，打造農(nóng)民的“造血功能”，為其實現(xiàn)自我發(fā)展提供便利。

當(dāng)下亟需建立以貨幣補(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償安置方式為輔的多元化補(bǔ)償安置機(jī)制。各地可根據(jù)實際情況，采取留地安置，股權(quán)補(bǔ)償，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等多種形式對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。國有土地留地安置，即將被征收土地中一定比例面積的土地作為“村留地”，在“村留地”上創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體，同時對失地農(nóng)民加強(qiáng)職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)培訓(xùn)，吸納其進(jìn)入上述經(jīng)濟(jì)實體中就業(yè)，這樣就解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題，給他們找到了長期穩(wěn)定的謀生途徑，從根本上解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。股權(quán)補(bǔ)償則是嘗試將補(bǔ)償款項以入股分紅的方式投入到投資者的新建項目和企業(yè)中去，以后在經(jīng)營過程中按出資比例進(jìn)行分紅，使拆遷開發(fā)帶來的利益能夠為所有人共享。這樣不僅可以增加農(nóng)民征地拆遷的積極性，還可以幫助農(nóng)民增加收入，實現(xiàn)共贏。通過拆遷補(bǔ)償來壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，即通過村級集體經(jīng)濟(jì)組織在征地補(bǔ)償款中的按比例留成，加大對這塊資金的監(jiān)管力度，指導(dǎo)村集體將其應(yīng)用投入到發(fā)展再生產(chǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改善被征地農(nóng)民的居住、工作、就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療等基本生存條件方面。依靠集體的力量帶動全體村民，實現(xiàn)共同富裕。

（三）做好前期確權(quán)工作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，大力整治雙違建筑

要保證拆遷補(bǔ)償工作的順利推進(jìn)，就必須堅守政策底線，嚴(yán)格執(zhí)行政策，使拆遷補(bǔ)償工作的整個過程都公開公正、陽光透明。對房屋土地的確權(quán)工作要進(jìn)一步加大投入，在拆遷前期就需要進(jìn)行充分的調(diào)查取證，認(rèn)真細(xì)致的進(jìn)行核實歸檔，本著“不讓老實人吃虧”的原則，對經(jīng)過核實權(quán)屬性質(zhì)無誤的土地房屋按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時嚴(yán)格執(zhí)法，對造假、私自改變房屋性質(zhì)用途等行為嚴(yán)厲打擊，絕不姑息。

針對雙違建筑這一當(dāng)前拆遷過程中的工作難點，各個職能部門需要進(jìn)行通力合作，各街鎮(zhèn)、國土部門、城管部門、交通部門等需要協(xié)同作戰(zhàn)，采取果斷行動，堅決制止其違章違法行為，特別是對一些違反土地利用規(guī)劃，違反國家宏觀調(diào)控政策，妄圖通過私搭亂建雙違建筑來在征地拆遷過程中獲取不當(dāng)?shù)美男袨?，要敢動真格，發(fā)現(xiàn)一批，查處一批，拆除一批。同時各街鎮(zhèn)在日常工作中就要特別注意轄區(qū)內(nèi)雙違建筑的苗頭動向，通過村兩委做好前期管控工作，防止拆遷熱點區(qū)域內(nèi)雙違建筑的大面積出現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新工作方法，加大力度做好宣傳工作與信息公開

要破解征地拆遷的多種難點，關(guān)鍵還是在人。政府機(jī)關(guān)、工作人員的思想意識，溝通手段，工作方法等都是決定拆遷補(bǔ)償工作能否順利開展的重要決定性因素。特別在當(dāng)前資訊發(fā)達(dá)，農(nóng)民文化程度不斷提高，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的大背景下，如何更新知識，轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新拆遷工作方式方法就成為一項重要課題。近年來，濟(jì)南市各街鎮(zhèn)在拆遷工作中總結(jié)經(jīng)驗，都推出了一些新的拆遷工作方法，取得了較好的反響。如CBD拆遷中設(shè)置樓座獎、單元獎，即樓座或單元不出現(xiàn)釘子戶，按時動遷，則全部居民都可獲得一定獎勵；港溝街道實行模擬拆遷，在拆遷前即對拆遷全過程進(jìn)行多次模擬，提前預(yù)判其可能出現(xiàn)的問題，準(zhǔn)備好解決方案。鮑山街道也在這方面進(jìn)行了積極有益的探索和嘗試，如對拆遷進(jìn)行沙盤推演，設(shè)立應(yīng)急預(yù)案；在拆遷中發(fā)動同姓親族做“釘子戶”工作等，都收到了預(yù)期效果。

拆遷工作中的信息公開和宣傳工作需要得到特別重視。當(dāng)下，公眾維護(hù)自身權(quán)利的意識日益提高，農(nóng)民也不例外。特別是面對土地、房屋征收這樣的大事，知情權(quán)是其最迫切要求的權(quán)利之一。因此，拆遷工作必須在陽光下運(yùn)行，全部信息都要向被拆遷人進(jìn)行及時公開。如拆遷依據(jù)的政策法規(guī)，拆遷的性質(zhì)，是屬于商業(yè)征地還是屬于舊村改造，項目的初步規(guī)劃，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)等，避免暗箱操作。同時要進(jìn)行雙向溝通，及時征詢被拆遷人的意愿，采納其合理的意見建議，尊重其基本要求，并接受其監(jiān)督。

政府工作人員還要深入村民進(jìn)行耐心細(xì)致的走訪宣傳工作，了解村民的思想動態(tài)，細(xì)致宣傳黨的相關(guān)政策，宣傳征地拆遷對集體、對個人帶來的長遠(yuǎn)好處和意義。特別對一些“釘子戶”、“上訪戶”，更要一戶戶走訪，一次次上門，不厭其煩，一個人一個人的做工作，以理服人，以情動人?；饷?，保證拆遷工作的順利推進(jìn)。

[注釋]

① 我國農(nóng)村征地與拆遷法律制度完善研究》劉峰

（作者單位：中共濟(jì)南市委黨校公共管理部，山東 濟(jì)南 250000）