□ 文/李好 劉志超

中國—東盟金融合作步入“深水區(qū)”PPP助力搭建投融資合作平臺

□ 文/李好 劉志超

當前世界經(jīng)濟復蘇緩慢，“去全球化”以及貿(mào)易與投資保護主義趨勢逐漸明顯，新興經(jīng)濟體的發(fā)展面臨著巨大壓力。對此，近年來新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家開始“抱團取暖”，加強了與周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作。其中最典型的是中國與東盟之間的經(jīng)貿(mào)合作。近年來雙方的經(jīng)貿(mào)相互依存度不斷提升，并在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）框架下走過了經(jīng)貿(mào)合作的“黃金十年（2003～2013）”。2013年以來，中國與東盟再接再厲，積極打造CAFTA升級版，提升雙邊經(jīng)貿(mào)合作水平、挖掘更多的合作潛力，實現(xiàn)新的“鉆石十年”。發(fā)展經(jīng)濟學的基本理論指出，區(qū)域經(jīng)濟的深度融合與經(jīng)貿(mào)合作方式的轉(zhuǎn)型升級，離不開經(jīng)濟體之間緊密的金融合作。2013年以來中國與東盟加速開展金融合作，并取得了長足進展、亮點紛呈，未來發(fā)展空間巨大。目前中國—東盟金融合作正步入“深水區(qū)”，已經(jīng)完成了自2000年《清邁協(xié)議》以來的制度框架的制定、梳理與安排，轉(zhuǎn)而更加關注貨幣互換、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、民間資本積累、基礎設施建設等等具體議題的金融開放與創(chuàng)新。

PPP：基礎設施建設投融資合作的最佳選擇

東盟歷來把基礎設施建設視作其加快經(jīng)濟增長的關鍵因素，但缺乏穩(wěn)定的資金支持一直掣肘東盟國家基礎設施建設，因而東盟迫切需要尋求更多的融資渠道，這也成為很多東盟成員國談及對外金融合作時經(jīng)常表達的利益訴求。盡管中國與東盟10國皆為創(chuàng)始成員國的亞投行能為東盟國家基礎設施建設提供堅強后盾，但東南亞地區(qū)基礎設施投資供求不匹配狀況的改善還需要更多的融資渠道和金融創(chuàng)新。

據(jù)國際多邊開發(fā)機構數(shù)據(jù)顯示，亞太地區(qū)每年資金缺口近8000億美元，但與此同時，區(qū)域內(nèi)私營部門資金比較充裕，總額高達35萬億美元。這些數(shù)據(jù)表明，亞洲基礎設施建設面臨的主要制約因素不是資金匱乏，而是缺少一套多元、包容的投融資機制。鑒于此，亞投行在基礎設施建設的過程中引入了PPP（Public-Private Partnership，公私合作關系）金融創(chuàng)新模式，調(diào)動私人資本參與的積極性，以期進一步提高亞洲基礎設施融資流動性以及運行效率。

目前國際上對PPP并沒有統(tǒng)一的定義。通常認為，所謂PPP是以特許權協(xié)議為基礎，為建設基礎設施項目或者提供某種公共物品和服務，由公共部門和私營部門共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。從全球經(jīng)驗來看，PPP金融創(chuàng)新是基礎設施建設項目融資的最佳選擇，它不僅能夠解決資金匱乏的問題，而且可以通過市場化機制來提升資金使用率和公共產(chǎn)品管理效率。

鑒于此，中國與東盟未來金融合作的重點之一就是創(chuàng)新融資方式，即考慮如何通過資本市場，進行混合所有制的架構和金融創(chuàng)新，提高資本配置效率，推廣、落實PPP項目，有效解決政府、市場、資金三方的矛盾。

PPP模式在東盟推廣需警惕法律風險

PPP模式是破解東盟國家基礎設施建設投融資困境的金融創(chuàng)新手段之一，值得大力推廣。但是東盟各國多樣性特征顯著，政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、法律政策體系及社會文化等各領域的差異往往又會給PPP模式在東南亞的推廣帶來潛在的法律風險。

首先，東盟國家PPP相關法律法規(guī)尚不完善。除了新加坡、越南、菲律賓以外的東盟國家都沒有制定專門的PPP法律法規(guī)文件，主要是通過本國的《外商投資法》等國內(nèi)法來調(diào)整法律關系。即使像菲律賓這樣的PPP項目實施較為成熟的國家，雖有專門的《BOT法（1990）》、《BOT修正法（1994）》，但這些法規(guī)在PPP項目的義務責任、運營管理、資金回收、項目監(jiān)管、風險分擔等方面仍然存在較大的模糊空間，法律約束力較小、容易受到行政和司法機構的過度干涉。

其次，部分東盟國家法規(guī)政策不透明、變更頻繁。在印度尼西亞，由于政府部門之間缺少順暢的溝通交流機制，使得PPP項目投資者很難通過公開途徑直接獲取相關信息。越南在1992～2013年間連續(xù)頻繁地發(fā)布、修訂PPP法案，在20年間進行了8次變更。上述這些行為都會影響PPP協(xié)議部分條款甚至整個PPP項目的合法性、有效性。此外，東道國政府的更迭也可能導致PPP項目操作的連續(xù)性遭到破壞,如中國在緬甸的密松BOT項目等等。根據(jù)世界銀行頒布的各國營商環(huán)境報告顯示，大多數(shù)東盟國家都普遍存在法律與政策變更頻繁以及不透明等現(xiàn)象，這就給在東南亞運行的PPP項目的預期資本回報增加了較大的不確定性和風險。

再次，風險分擔不合理遭致的道德風險。PPP模式本身強調(diào)各參與方利益共享和風險共擔。但是由于PPP項目組織形式十分復雜，而且經(jīng)營周期通常較長，這些都導致特許經(jīng)營協(xié)議的制定相當困難。其中有關參與方風險分擔的安排是否合理直接決定了PPP項目的成敗。20世紀末菲律賓政府由于對PPP項目風險認識的不足和防控能力的欠缺，貿(mào)然實施了多個BOT電力項目，結果因不合理的風險分擔安排導致國內(nèi)電價高漲，嚴重削弱了菲律賓制造業(yè)的國際競爭力。因此，投資者務必要對PPP合同的不完全合同性質(zhì)保持清醒認識，其存在的道德風險將在很大程度上抵消PPP模式的競爭效益。

最后，PPP項目在東盟國家容易遭遇信用風險。一些東盟國家為了減少政府負債的同時加快基礎設施建設，對PPP項目表現(xiàn)出極大的支持態(tài)度，并通過在特許經(jīng)營協(xié)議中開出優(yōu)厚條件來吸引私人資本參與，例如設定高固定投資回報率或者收費標準等。但是在PPP項目的實施中往往出現(xiàn)因長久的特許經(jīng)營期造成政府難以承受、項目合同難以履行而帶來的信用違約風險。

規(guī)避PPP風險的“三步曲”

有人說，“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。”那么中國—東盟金融合作下的PPP金融創(chuàng)新就是一段名副其實的“跨國婚姻”。中國與東盟雙方必須對此有清醒的認識，要妥善處理好這段“跨國婚姻”中的各種關系，做好迎接各種風險挑戰(zhàn)的心理準備。為此，建議應唱好規(guī)避PPP風險的“三步曲”。

第一，開展PPP項目詳盡的市場調(diào)研。利用PEST和SWOT等分析工具對東盟國家情況做深入地掌握。尤其是東道國產(chǎn)業(yè)負面清單、投資壁壘、稅收政策、匯兌規(guī)定、勞工法規(guī)等等應是調(diào)查的重點。同時，汲取緬甸密松水電站項目的教訓，尊重東道國的自然文化與政治環(huán)境，避免因在國內(nèi)形成的思維定勢做出忽略風險的錯誤決策。

第二，構建PPP項目的風險管理體系。風險識別與評估是規(guī)避PPP風險的關鍵。因此，應引入PPP項目專家、培養(yǎng)和吸納更多層次的PPP項目管理人員，充分考慮風險前后關聯(lián)，構建多層次、多角度、多元化的風險管理體系。例如通過量化手段對PPP項目常見風險進行的識別和評估，尋求風險劃分的合理邊界，確保建立公平、合理的風險分擔機制。

第三，提高企業(yè)的合同意識，保護自身利益。PPP項目合同是整個PPP體系的基礎，其中有關項目參與方權利與責任的規(guī)定會成為爭端糾紛、風險分擔解決的主要依據(jù)，因而必須重視對PPP項目合同的科學規(guī)范管理。規(guī)范科學的合同包括項目合同、股東間協(xié)議、融資合同、保險合同和履約合同。履約合同又涉及到工程承包、運營服務、原料供應等各環(huán)節(jié)。重點完善爭端解決機制，在爭端解決條款中引入對企業(yè)較為有利的準據(jù)法與國際仲裁規(guī)范，能夠有效保護企業(yè)自身利益。

作者系

李好，博士。廣西大學海上絲綢之路研究中心常務副主任、中國—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。

劉志超，碩士。廣西區(qū)委黨?？蒲刑幹v師、廣西大學中國—東盟研究院兼職研究員。