朱勇軍 徐建群

浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因分析與發(fā)展對策

朱勇軍 徐建群

按照農(nóng)村土地“三權(quán)分置”要求，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要，也是當(dāng)前農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的重要任務(wù)。通過簡要梳理浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)演進(jìn)歷程，分析影響土地流轉(zhuǎn)因素和存在問題，筆者就如何引導(dǎo)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提出對策措施。

浙江省土地流轉(zhuǎn)的階段性變化和動因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)演進(jìn)，與農(nóng)村基本經(jīng)營制度的建立和完善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟社會進(jìn)步密切相關(guān)。改革開放以來，以農(nóng)村土地經(jīng)營體制為重點的改革創(chuàng)新不斷深化，以土地流轉(zhuǎn)為重要途徑的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營深入發(fā)展?？疾煳沂?0多年土地流轉(zhuǎn)歷程，不同階段具有不同特征，呈現(xiàn)排浪式持續(xù)梯次推進(jìn)的格局：1978-1987年，全省建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，以小范圍零散化為起始，土地流轉(zhuǎn)逐步涌現(xiàn)；1988-1997年，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，以糧食規(guī)模經(jīng)營為主導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展；1998-2008年，效益農(nóng)業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，以效益誘致和政策激勵為動力，土地

流轉(zhuǎn)加速；2009年至今，扶持“三農(nóng)”政策力度加大，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和機制創(chuàng)新為特征，土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步發(fā)展。至2015年底，浙江省農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶906.7萬戶，家庭承包經(jīng)營耕地1892.4萬畝；93.2%的縣（市、區(qū)）、93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和64.8%村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織或設(shè)立信息員，全省土地流轉(zhuǎn)955萬畝，占家庭承包耕地50.5%，10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積790.8萬畝，其中50畝以上540萬畝，占68.3%。浙江省土地流轉(zhuǎn)能達(dá)到當(dāng)前水平，主要得益于四個方面的動因：

農(nóng)村加速分工分業(yè)奠定了土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。改革開放以來，浙江經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入連續(xù)31年居全國省市第一。經(jīng)濟發(fā)展使大量農(nóng)村勞動力離土離鄉(xiāng)，外出經(jīng)商辦企業(yè)、在二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力就業(yè)大轉(zhuǎn)移。2015年，全省1154萬農(nóng)戶中，純農(nóng)戶347萬戶，占30.1%，整體趨于減少。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了土地流轉(zhuǎn)動力。效益農(nóng)業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的提出和全面實施，轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整空間加大，產(chǎn)業(yè)升級加速，盈利空間拓展，各類市場主體投資農(nóng)業(yè)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)積極性得以充分調(diào)動，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，使土地流轉(zhuǎn)增添了內(nèi)在動力。2010年開始，浙江省啟動糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加強土地整理和農(nóng)田設(shè)施改造，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，直接促使規(guī)?；r(nóng)業(yè)主體發(fā)育壯大，也提升了流轉(zhuǎn)價格，較好滿足流出土地農(nóng)戶對土地的增值預(yù)期。目前，10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的82.8%，土地流轉(zhuǎn)流入主體更多地集中到家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等。

政府支持政策增添了流轉(zhuǎn)激勵作用。從上世紀(jì)80年代末和90年代以來，各級政府對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不斷提高，紛紛采取對流轉(zhuǎn)予以直接獎勵、對農(nóng)民參加社保給予支持、組建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織提供服務(wù)等措施，有效激勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

農(nóng)地承包關(guān)系完善強化了土地流轉(zhuǎn)保障。土地是農(nóng)民的根本利益，擁有土地承包權(quán)，農(nóng)民可進(jìn)可退，具有最基本保障功能。從1997年開始，浙江省先后開展農(nóng)村土地二輪承包和完善工作，加強土地承包管理，及時調(diào)處土地承包糾紛。2015年開始，全面推進(jìn)新一輪土地確權(quán)登記頒證，將為廣大農(nóng)民群眾頒發(fā)法律效力更高的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。對農(nóng)民而言，承包權(quán)越穩(wěn)定、承包權(quán)益越有保障，土地預(yù)期值就越高，就更愿意通過流轉(zhuǎn)獲取比自己經(jīng)營更多的收益。

引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的對策建議

土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平，實現(xiàn)了農(nóng)民增收致富

經(jīng)過改革開放37年持續(xù)推進(jìn)，浙江省土地流轉(zhuǎn)市場化程度大為提高，全省土地流轉(zhuǎn)率已超過50%，股份合作等新形式漸增，規(guī)模集聚格局進(jìn)一步形成，流轉(zhuǎn)期限延長，穩(wěn)定性預(yù)期增強，但從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求看，浙江省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)依然是“短板”，規(guī)范性有待提高，服務(wù)尚不全面，保障機制還不健全，區(qū)域間也不平衡，土地流轉(zhuǎn)在較高水

平上進(jìn)入“平臺期”，需要注入新動力、開辟新通道、采取新措施。

以規(guī)律規(guī)定為遵循引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。在較高層次上繼續(xù)引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，要以完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益維護(hù)為主線，遵循土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營規(guī)律，遵守《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，在工作理念上要強化三“導(dǎo)”并舉。一是市場主導(dǎo)。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，充分尊重和維護(hù)流轉(zhuǎn)土地自主權(quán)，切不可用行政手段強迫命令，損害乃至剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)益。二是政策誘導(dǎo)。在依法自愿有償前提下，主要采取經(jīng)濟、服務(wù)等手段，把握好土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的度，使之與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。三是分類指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)率較高地方，重在創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制，延長流轉(zhuǎn)期限，擴大股份合作；土地流轉(zhuǎn)率低的地區(qū)，重在優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，減少流轉(zhuǎn)糾紛。

以完善權(quán)能為基礎(chǔ)提升農(nóng)地財產(chǎn)價值。一是扎實開展土地確權(quán)登記頒證。以二輪土地承包成果為基礎(chǔ)，運用現(xiàn)代技術(shù)確“實權(quán)”、頒“鐵證”，給農(nóng)民吃上“定心丸”。二是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。加強承包土地日常管理，認(rèn)真管理好土地承包檔案資料，及時調(diào)處土地承包糾紛。三是健全土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能。建立土地經(jīng)營權(quán)登記制度，探索開展抵押擔(dān)保貸款，有效激活土地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)（財產(chǎn)）功能，提升土地的資本價值。

以流轉(zhuǎn)服務(wù)體系為抓手規(guī)范流轉(zhuǎn)。一是土地流轉(zhuǎn)交易市場體系。依托農(nóng)經(jīng)管理部門和村集體經(jīng)濟組織，建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見，以市或縣為單位，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易公開市場，加快采用農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范(試行)》，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建省、市、縣互聯(lián)互通的交易體系。二是健全信息發(fā)布和備案審查機制。及時收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，搞好中介協(xié)調(diào)、代理服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同和行為。建立對流入土地的經(jīng)營業(yè)主資信情況、履約能力、生產(chǎn)經(jīng)營能力和項目的效益風(fēng)險審查備案制度。三是健全流轉(zhuǎn)價格形成機制。及時收集當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)價格，并采用稻谷實物折價、物價指數(shù)調(diào)節(jié)、農(nóng)用地定級基準(zhǔn)地價等方法，合理確定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，建立市場主導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、有利穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。

以股份合作為重點促進(jìn)規(guī)模流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)鼓勵離鄉(xiāng)和兼業(yè)農(nóng)戶依法自愿流轉(zhuǎn)土地，有效協(xié)調(diào)土地流出戶和流入戶利益關(guān)系，綜合運用多種股份合作方式。一是村集體經(jīng)濟組織牽頭組建土地股份合作社。在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度高、農(nóng)民收入主要來自二三產(chǎn)業(yè)的地方，鼓勵村經(jīng)濟合作社在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上牽頭創(chuàng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一開發(fā)或出租農(nóng)業(yè)資源，所獲收益由社員按股分紅。二是專業(yè)合作社土地股份合作。鼓勵農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作價出資組建農(nóng)民專業(yè)合作社或參股農(nóng)業(yè)企業(yè)，合理設(shè)置股權(quán)，實行“保底+分紅”利益分配和保障機制。三是村集體經(jīng)濟組織委托流轉(zhuǎn)。村經(jīng)濟合作社接受農(nóng)戶委托實行整村整組連片流轉(zhuǎn)，承擔(dān)政府項目或運用村級資金，開展土地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治等建設(shè)，提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營水平。

以社會保障為方向強化政策激勵。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，堅持長短協(xié)調(diào)、規(guī)范促進(jìn)結(jié)合的原則，完善政策體系。對流出方，參照失地農(nóng)民社會保障政策，對承包土地全部委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村經(jīng)濟合作社、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，且流轉(zhuǎn)期限較長的農(nóng)戶納入保險體系；對接受委托流轉(zhuǎn)的村集體經(jīng)濟組織給予資金支持。對流入方，主要是實行對新型主體、鼓勵種糧、發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的普惠政策，將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、期限等條件，與示范性家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)認(rèn)定、支農(nóng)項目安排、人才培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)、政策性保險與信貸優(yōu)惠等措施掛鉤，形成規(guī)模經(jīng)營、培育新型主體動力。

以“兩區(qū)”為平臺創(chuàng)新土地用途管制?？傮w上講，通過嚴(yán)格貫徹《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》落實耕地用途管制、保障農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，并采取權(quán)利義務(wù)匹配的制度安排，使履行法律義務(wù)者有補償、違法用地者受懲處。可以糧食生產(chǎn)功能區(qū)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、集中規(guī)模流轉(zhuǎn)區(qū)為重點，搞好土地利用規(guī)劃，劃定農(nóng)業(yè)功能區(qū)，探索建立土地用途約束和保護(hù)補償結(jié)合配套措施。同時，依照《農(nóng)村土地承包法》，支持村經(jīng)濟合作社作為農(nóng)村集體土地發(fā)包方，行使對承包方依法合理利用和保護(hù)土地行為的協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地合理使用。

（作者單位：浙江省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管處）