丁曉波 陳元

（1.長(zhǎng)沙市人民檢察院 湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.西南政治 大學(xué) 重慶 400031）

檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作銜接機(jī)制研究

丁曉波1陳元2

（1.長(zhǎng)沙市人民檢察院 湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.西南政治 大學(xué) 重慶 400031）

我國(guó)腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國(guó)反腐敗工作的兩大支柱，雖然兩機(jī)關(guān)在一定程度上已經(jīng)建立了反腐敗工作銜接機(jī)制，然而，通過(guò)深入分析反腐敗數(shù)據(jù)，結(jié)合反腐敗司法實(shí)踐及相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，發(fā)現(xiàn)兩機(jī)關(guān)協(xié)作仍然存在線索移送不規(guī)范、辦案協(xié)作不成熟、聯(lián)合預(yù)防不深入、相互監(jiān)督未起步等諸多缺陷。必須在堅(jiān)持法治原則、平等原則、自主原則的基礎(chǔ)上，建立健全線索互移機(jī)制、辦案協(xié)作機(jī)制、聯(lián)合預(yù)防機(jī)制、相互監(jiān)督機(jī)制，建立反腐敗協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)專門(mén)機(jī)構(gòu)，形成穩(wěn)定、統(tǒng)一、科學(xué)的反腐敗工作銜接機(jī)制，以此整合反腐敗資源，提高反腐敗效能。

銜接機(jī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題產(chǎn)生的原因構(gòu)想

在反腐敗和廉政建設(shè)實(shí)踐中，我國(guó)探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。我國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)，主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局。①在反腐敗實(shí)踐中，紀(jì)委、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)及國(guó)家預(yù)防腐敗局合署辦公，統(tǒng)稱紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)主要是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)行使反腐敗職能，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是將其在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)、違法問(wèn)題移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)處理，因此檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)疑是我國(guó)反腐敗的兩大支柱。面對(duì)嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，整合反腐敗資源、提高反腐敗效能，必然要求檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立順暢的線索互移、協(xié)作辦案、聯(lián)合預(yù)防、相互監(jiān)督的反腐敗工作銜接機(jī)制。

一、檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗職能概述

（一）檢察機(jī)關(guān)的反腐敗職能

我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有對(duì)國(guó)家工作人員的腐敗案件進(jìn)行偵查的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)，反貪污賄賂局的主要職能是對(duì)貪污賄賂等案件進(jìn)行偵查，研究貪污賄賂案件的特點(diǎn)、規(guī)律，提出懲治對(duì)策；反瀆職侵權(quán)局的主要職能是通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的偵查，結(jié)合辦案，深入研究瀆職侵權(quán)犯罪的發(fā)生原因、特點(diǎn)和形成規(guī)律，從源頭上預(yù)防和治理瀆職侵權(quán)犯罪。職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)的主要職能是研究、制定預(yù)防職務(wù)犯罪工作計(jì)劃、規(guī)定；組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，總結(jié)、推廣預(yù)防職務(wù)犯罪經(jīng)驗(yàn)、方法；分析研究典型職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因，向發(fā)案單位提出改進(jìn)、防范建議；分析職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、規(guī)律，提出預(yù)防職務(wù)犯罪的研究報(bào)告和對(duì)策建議；開(kāi)展預(yù)防咨詢和警示宣傳教育；發(fā)現(xiàn)和處置預(yù)防工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索。

因此，檢察機(jī)關(guān)主要職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是預(yù)防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗犯罪案件發(fā)生；二是查辦涉嫌犯罪的腐敗案件。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)反腐敗工作過(guò)程中同樣具有極為重要的地位。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗職能

中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》設(shè)立的黨內(nèi)監(jiān)督專門(mén)機(jī)關(guān)，由

同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是開(kāi)展反腐敗和廉政建設(shè)的重要機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。其經(jīng)常性工作是：對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，查處違犯黨紀(jì)的案件，受理黨員的控告和申訴，保障黨員的權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大黨章（修正案）在黨的各級(jí)紀(jì)律委員會(huì)主要任務(wù)中明確提出了“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。該規(guī)定首次以黨章形式確立了紀(jì)委在反腐敗工作中的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，賦予了紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的權(quán)力。

政府監(jiān)察機(jī)關(guān)是依據(jù)中國(guó)憲法設(shè)立的行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織及其從事公務(wù)的人員執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察。

國(guó)家預(yù)防腐敗局是我國(guó)政府為統(tǒng)籌預(yù)防腐敗工作而專門(mén)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的防治腐敗工作，負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和技術(shù)援助。

因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗過(guò)程中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗案件發(fā)生；二是在職責(zé)范圍內(nèi)查辦涉嫌腐敗的違紀(jì)、違法案件；三是在反腐敗工作中履行組織協(xié)調(diào)職能，即在查辦、預(yù)防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗案件的過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)組織協(xié)調(diào)，促成各執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法部門(mén)密切配合，形成反腐合力。

（三）檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗過(guò)程中的聯(lián)系

首先，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗在職能層面緊密相連。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在中國(guó)社會(huì)主義體制下，都履行著預(yù)防和懲治腐敗的職能，具有相同的目的，這必然在反腐敗過(guò)程中產(chǎn)生聯(lián)系和協(xié)作。其次，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗在政治層面緊密相連。我國(guó)的反腐敗工作是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，檢察機(jī)關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在履行法律監(jiān)督職能、依法立案查處腐敗案件過(guò)程中要接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在政治層面形成了緊密聯(lián)系。再次，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗在法律規(guī)定層面緊密相連?！吨泄仓醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家檢察機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》（1988年）、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在查處案件過(guò)程中互相提供有關(guān)案件材料的通知》（1989年）、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民檢察院、監(jiān)察部關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》（1993年）、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部關(guān)于采取有力措施保護(hù)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法辦案人員合法權(quán)利的通知》（1994年）、《重大復(fù)雜讀職侵權(quán)犯罪專案調(diào)查工作規(guī)定》（2012年）等五個(gè)法律文件構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相互協(xié)作的法律基礎(chǔ)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作與配合，共同打擊國(guó)家工作人員腐敗賄賂犯罪，并建立聯(lián)系例會(huì)制度、材料移送等制度來(lái)保證長(zhǎng)期有效的配合。最后，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗協(xié)作過(guò)程當(dāng)中，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并取得了豐碩的成果。上述的檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，為其構(gòu)建反腐敗工作銜接機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)反腐敗工作銜接現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）2010年—2014年中國(guó)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案基本情況

通過(guò)對(duì)2010年至2014年中紀(jì)委、最高人民檢察院工作報(bào)告進(jìn)行研讀，并提取相關(guān)反腐敗數(shù)據(jù)，將之整理成如下表1、表2。

從表1、表2數(shù)據(jù)可以得出：

1.從反腐敗情況來(lái)看，職務(wù)犯罪各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)整體都呈上升趨勢(shì)，形勢(shì)嚴(yán)峻。2010年至2015年6年間，無(wú)論是接受信訪舉報(bào)案件數(shù)、立案件數(shù)、接受黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)、被刑事處罰人數(shù)，整體都呈升趨勢(shì)。這說(shuō)明我國(guó)的腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，也反映

出我國(guó)反腐敗力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

表1 2010年—2014年②全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)查辦職務(wù)犯罪案件概覽

表2 2010年—2014年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件概覽

2.從接受信訪舉報(bào)數(shù)來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)遠(yuǎn)多于檢察機(jī)關(guān)。雖然2011年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)的數(shù)據(jù)缺失，但通過(guò)2010年至2015年其他四年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較可以直觀的看出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受的信訪舉報(bào)數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)檢察機(jī)關(guān)，這也說(shuō)明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)的面比檢察機(jī)關(guān)要廣，更容易獲得腐敗案件線索，也從側(cè)面說(shuō)明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗過(guò)程中的社會(huì)影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢察機(jī)關(guān)。

3.從立案件數(shù)、處分的人數(shù)來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出檢察機(jī)關(guān)。主要原因是檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)不同，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)腐敗案件立案標(biāo)準(zhǔn)比刑事立案寬得多，對(duì)黨員干部腐敗采取的是零容忍的態(tài)度，只要黨員干部違反黨的紀(jì)律或行政紀(jì)律就可以立案調(diào)查，并給與相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而檢察機(jī)關(guān)的立案必須達(dá)到刑法規(guī)定的相關(guān)罪名的最低標(biāo)準(zhǔn)，這些最低標(biāo)準(zhǔn)比黨紀(jì)、政紀(jì)處分標(biāo)準(zhǔn)要高得多。所以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案件數(shù)和被處分的人數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于檢察機(jī)關(guān)。

4.從查處的涉嫌犯罪人數(shù)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)自偵案件人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的人數(shù)。檢察機(jī)關(guān)腐敗案件線索來(lái)源面雖然比紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)窄，但每年自偵涉嫌腐敗犯罪的案件人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的人數(shù)，其中一個(gè)重要原因是兩個(gè)反腐機(jī)構(gòu)具體職能存在差異。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作特點(diǎn)分析

1.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件人數(shù)呈上升趨勢(shì)。2010年至2015年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件人數(shù)由4000余人逐步上升到14000人，但移送的比例仍然較低，在5%左右徘徊。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件占檢察機(jī)關(guān)立案總數(shù)的比例呈上升趨勢(shì)。2010年至2015年五年間，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件占檢察機(jī)關(guān)立案總數(shù)的比例從12%左右上升到25.81%，特別是2012年至2014年上升速度較快。

3.檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件線索較少。雖然國(guó)家層面沒(méi)有詳細(xì)數(shù)據(jù)反映檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件線索的數(shù)量，但從湖南、重慶等地方的數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件線索很少，2010年至2015年，長(zhǎng)沙市檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)委移送的黨員干部違紀(jì)案件基本為零。

4.檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪大案要案有賴于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)。由于政治上的原因，檢察機(jī)關(guān)基本沒(méi)有自主對(duì)省部級(jí)以上官員立案調(diào)查的案例，案

件都是來(lái)自于紀(jì)委移送，對(duì)廳局級(jí)以上干部的立案調(diào)查很多也依賴紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)辦理大案要案的自主性不夠。

5.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作主要集中在查辦職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域。首先，從檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于加強(qiáng)辦案合作的五個(gè)文件來(lái)看，這些文件都是關(guān)于兩機(jī)關(guān)如何在辦理腐敗案件中加強(qiáng)協(xié)作的規(guī)定。其次，從檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年發(fā)布的工作報(bào)告來(lái)看，只有在中紀(jì)委的工作報(bào)告中表述了“涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理了XX人”，該表述突出體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間反腐敗合作集中在辦案協(xié)作方面。最后，從各個(gè)地方檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作來(lái)看，地方出臺(tái)了很多關(guān)于反腐敗協(xié)作的規(guī)定，這些規(guī)定大多是關(guān)于兩機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪中加強(qiáng)協(xié)作的內(nèi)容，未檢索到關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防腐敗等方面開(kāi)展協(xié)作的專門(mén)規(guī)定。從上述各個(gè)方面、各個(gè)層次的文件內(nèi)容及反腐敗工作實(shí)踐分析，發(fā)現(xiàn)兩機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作主要集中在查辦職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域。

6.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案協(xié)作模式多樣。具體有以下四種合作模式：（1）前后續(xù)接模式。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)先對(duì)違紀(jì)對(duì)象立案進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查完畢，如構(gòu)成職務(wù)犯罪案件，移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序查處。（2）提前介入模式。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)先對(duì)違紀(jì)對(duì)象立案進(jìn)行調(diào)查，實(shí)施“雙規(guī)”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要檢察機(jī)關(guān)提前介入的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)邀提前介入。（3）同時(shí)立案模式。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)啟動(dòng)立案程序，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查對(duì)象實(shí)施“雙規(guī)”措施，檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人立案后迅速采取相應(yīng)的偵查措施。（4）協(xié)商應(yīng)急模式。如檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人立案?jìng)鲉镜桨负?，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人為人大代表和政協(xié)委員，需有相應(yīng)的時(shí)間啟動(dòng)法律許可程序，協(xié)商由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)先立案“雙規(guī)”，待許可程序完畢后，再移送檢察機(jī)關(guān)辦理。[1]

從上述數(shù)據(jù)分析，研讀相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，結(jié)合反腐敗工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗工作方面協(xié)作越來(lái)越緊密，但是依然存在諸多問(wèn)題，還有巨大的合作空間。

（三）中國(guó)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作存在的問(wèn)題

1.案件線索移送不規(guī)范、不主動(dòng)、不全面。首先，案件線索移送不規(guī)范。無(wú)論是在黨章、黨紀(jì)，還是在相關(guān)法律、法規(guī)中都沒(méi)有明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的案件線索移送機(jī)制，致使檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相互移送案件線索不規(guī)范，如案件證據(jù)、材料移送的范圍、移送文書(shū)的類型等都沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，案件線索移送不主動(dòng)。一些辦案人員缺乏大局意識(shí)，不及時(shí)移送應(yīng)由對(duì)方單位管轄的案件，這易延誤查處案件的最佳時(shí)機(jī)，使辦案難以獲得預(yù)期效果，甚至導(dǎo)致查辦案件失敗。最后，案件線索移送不全面。由于缺乏有效的監(jiān)督，再加上本位主義思想，致使一些辦案人員把紀(jì)檢工作和檢察工作兩者等同起來(lái)，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)自行處理的案件就不需其他部門(mén)進(jìn)一步處理，有的辦案人員甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為移送或者不移送案件是自己的權(quán)利，想移就移，不想移就不移，主觀隨意性較大，導(dǎo)致案件線索移送不透明、不全面。

2.辦案協(xié)作機(jī)制不規(guī)范、不成熟。辦案協(xié)作機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗協(xié)作的重點(diǎn)，很多大案要案都是依靠雙方通力協(xié)作完成的。但辦案協(xié)作機(jī)制仍存在一些問(wèn)題。首先，辦案協(xié)作不規(guī)范。有些地方的檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中職責(zé)不分，有的實(shí)行聯(lián)合辦案，有的互借辦案手段，這可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)違反程序法的規(guī)定違法辦案，或者導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)越權(quán)辦案。這不僅違背了有關(guān)法律以及黨紀(jì)條規(guī)的規(guī)定，同時(shí)也可能侵犯被調(diào)查人的人權(quán)。這一問(wèn)題突出體現(xiàn)在“雙規(guī)”“兩指”變相借用。不少地方紀(jì)委在查辦案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)常常要求提前介入，或者紀(jì)委協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)提前介入，目的是借“雙規(guī)”、“兩指”突破案件。這也導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)查辦腐敗案件自主性都不強(qiáng)。其次，辦案協(xié)作不成熟。辦案協(xié)作模式多樣是辦案協(xié)作不成熟的表征，多種辦案協(xié)作模式說(shuō)明各地方對(duì)兩機(jī)關(guān)的辦案協(xié)作都處于摸索階段，暫時(shí)沒(méi)有最成熟的模式。此外，辦案協(xié)作不對(duì)等也是辦案協(xié)作不成熟的表征。在反腐敗實(shí)踐中，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處于“組織協(xié)調(diào)”地位，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在自行查辦大案要案過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)組織、協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)提前介入，協(xié)助其突破案件，檢察機(jī)關(guān)一般都會(huì)積極配合。然而，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)自行查辦的大案要案需要提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作時(shí)，往往會(huì)遇到

一些阻力，進(jìn)而影響辦案的有效推進(jìn)，有時(shí)甚至因?yàn)閰f(xié)作不順，錯(cuò)過(guò)了最佳的突破案件時(shí)機(jī)。

3.預(yù)防腐敗協(xié)作處于起步階段。預(yù)防腐敗工作理應(yīng)擺在反腐敗工作極為重要的位置，然而，無(wú)論是在檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告當(dāng)中，還是在關(guān)于兩機(jī)關(guān)加強(qiáng)反腐敗協(xié)作的五個(gè)文件中，都沒(méi)有提及兩機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗協(xié)作的數(shù)據(jù)、表述。預(yù)防職務(wù)犯罪從某種意義上也是一個(gè)公共投資項(xiàng)目，其最大特點(diǎn)是產(chǎn)出不確定，我們難以找到反腐敗成果與預(yù)防腐敗投入之間的函數(shù)關(guān)系。這帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題。其一，盡管可以從理論上推定預(yù)防可以減少犯罪數(shù)量，但實(shí)證研究卻很難為此提供支持性數(shù)據(jù)。其二，盡管懲治職務(wù)犯罪與預(yù)防職務(wù)犯罪的最終目的都是減少犯罪數(shù)量，但前者可以通過(guò)抓獲多少犯罪或挽回多少經(jīng)濟(jì)損失來(lái)衡量其工作成效，而后者卻找不到據(jù)以評(píng)價(jià)其工作成效的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)。[2]再加之紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)扭曲性的以查辦案件數(shù)量為核心指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)防腐敗工作長(zhǎng)期以來(lái)不受重視，更談不上兩機(jī)關(guān)的緊密合作。為了加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作，2007年我國(guó)成立了國(guó)家預(yù)防腐敗局，國(guó)家預(yù)防腐敗局的一項(xiàng)非常重要的職能是協(xié)調(diào)紀(jì)委、監(jiān)察、檢察等部門(mén)在反腐敗工作中的關(guān)系，把分散在不同部門(mén)的預(yù)防腐敗職能，進(jìn)行一種有效整合和提升，克服各自為政的局面，使紀(jì)委、監(jiān)察、檢察、預(yù)防腐敗等部門(mén)在國(guó)家整個(gè)反腐敗工作中形成一個(gè)良性互動(dòng)的整體格局。[3]然而，時(shí)至今日，也鮮見(jiàn)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在高層面上建立預(yù)防腐敗聯(lián)合機(jī)制，兩機(jī)關(guān)之間在預(yù)防腐敗方面仍是各自為政為主，合作為輔，難以有效整合腐敗數(shù)據(jù)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗規(guī)律、形成有效預(yù)防對(duì)策，預(yù)防腐敗的聚合效力難以發(fā)揮。

4.相互監(jiān)督機(jī)制尚未建立。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間雖然建立了一定的反腐敗協(xié)作框架，但缺乏相互監(jiān)督、相互制約的規(guī)定和機(jī)制。這就造成線索移送不透明，立案缺乏監(jiān)督，容易引起選擇性執(zhí)法，縱容腐敗犯罪，導(dǎo)致法治不統(tǒng)一，易引發(fā)司法腐敗等問(wèn)題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗過(guò)程中處于最上游，對(duì)其立案、黨紀(jì)政紀(jì)處分及涉嫌職務(wù)犯罪線索的移送等辦案事項(xiàng)，除了內(nèi)部監(jiān)督外，尚無(wú)有效的外部監(jiān)督，這就形成了巨大的權(quán)力監(jiān)督真空，其執(zhí)紀(jì)的公正性、對(duì)嫌疑人的人權(quán)保護(hù)都飽受外界的質(zhì)疑；檢察機(jī)關(guān)反腐敗工作中雖然有較為完善法律程序進(jìn)行約束，但對(duì)違紀(jì)案件線索的移送、案件線索是否予以初查、對(duì)嫌疑人是否立案?jìng)刹橐泊嬖诒O(jiān)督真空。針對(duì)上述情況，亟需建立相互監(jiān)督機(jī)制，確保有案必查，違法必究，構(gòu)建嚴(yán)密的反腐敗體系。

5.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案易異化為越位辦案、插手辦案。我國(guó)以憲法的形式確定了檢察機(jī)關(guān)的法律地位，即中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。雖然我國(guó)的憲法和法律是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的，但任何黨的組織和機(jī)關(guān)又必須遵守憲法和法律，因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案不能違反憲法和法律干預(yù)檢察機(jī)關(guān)具體案件的辦理。然而，在反腐敗實(shí)踐中，由于沒(méi)有對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)反腐敗職能做出具體的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)易越俎代庖將許多涉嫌腐敗犯罪的案件先由自己進(jìn)行偵破和查處之后才移交給檢察機(jī)關(guān)處理[4]；或者將組織協(xié)調(diào)職能異化為插手辦案，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的具體案件進(jìn)行干預(yù)，甚至代做決定，影響了司法公正和法治的統(tǒng)一，損害了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的憲法地位。

三、反腐敗工作協(xié)作問(wèn)題產(chǎn)生的原因

檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)未能全面建立有效的反腐敗協(xié)作機(jī)制的主要原因，并出現(xiàn)上述諸多問(wèn)題，我們認(rèn)為主要是法律原因。

（一）反腐敗工作依據(jù)不同影響了協(xié)作機(jī)制深入發(fā)展

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)的是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》等黨的規(guī)定和相關(guān)法律規(guī)定。而檢察機(jī)關(guān)反腐敗的主要依據(jù)是《刑法》、《刑事訴訟法》等國(guó)家刑事法律。這就造成以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。首先，兩套獨(dú)立的法律體系導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)在反腐敗工作中形成了天然的隔閡。無(wú)論是預(yù)防腐敗還是打擊腐敗，兩機(jī)關(guān)都易形成、拘泥于自己獨(dú)特的反腐敗模式，形成相互獨(dú)立的反腐敗體系。其次，兩機(jī)關(guān)的反腐敗的具體目的不同。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作的目的，一方面是為了預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，防止其違反黨紀(jì)、政紀(jì)，側(cè)重于事前預(yù)

防；另一方面是依據(jù)黨紀(jì)、政紀(jì)查辦違反紀(jì)律的領(lǐng)導(dǎo)干部。檢察機(jī)關(guān)反腐敗的目的，一方面是為了預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，防止其觸犯刑事法律，側(cè)重于事后預(yù)防；另一方面是查辦觸犯刑事法律的腐敗犯罪案件。再次，反腐敗的方式不同。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗主要采取黨風(fēng)廉政建設(shè)等方式，通過(guò)黨的組織架構(gòu)層層分解到具體單位，依靠派駐紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)廣大黨員干部進(jìn)行監(jiān)督和警示教育，依靠一崗雙責(zé)制度督促領(lǐng)導(dǎo)履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的效果；查辦腐敗案件主要采用“兩規(guī)”、“兩指”等具有一定限制人身自由的手段對(duì)涉嫌違紀(jì)的黨員干部進(jìn)行查處。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗主要采取“檢察建議”等方式進(jìn)行個(gè)案預(yù)防或結(jié)合具體辦案總結(jié)腐敗規(guī)律，形成職務(wù)犯罪預(yù)防報(bào)告和對(duì)策。查辦腐敗案件主要采用“刑事拘留”、“刑事逮捕”、“取保候?qū)彙?、“監(jiān)視居住”等法律賦予的強(qiáng)制措施對(duì)涉嫌腐敗犯罪的國(guó)家工作人員進(jìn)行查處。最后，查辦腐敗案件的取證標(biāo)準(zhǔn)不同。檢察機(jī)關(guān)的取證標(biāo)準(zhǔn)明顯要高于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，特別是2012年新修訂的《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪刑事案件，在取證標(biāo)準(zhǔn)上提出了更高的要求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隨案移送的證據(jù)需要檢察機(jī)關(guān)花大量的工作進(jìn)行轉(zhuǎn)化，以達(dá)到訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)題在一定程度上影響了反腐敗工作協(xié)作機(jī)制的深入發(fā)展。

（二）高層次法律法規(guī)缺失阻礙了反腐敗工作協(xié)作的開(kāi)展

檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作的國(guó)家層次的規(guī)定能夠檢索到的僅有五個(gè)，這五個(gè)規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作的規(guī)定，主要涉及聯(lián)席會(huì)議、案件移送、大案要案聯(lián)合辦案等問(wèn)題。但是這五個(gè)規(guī)定尚不能解決當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作中面臨的問(wèn)題。首先，這些規(guī)定多以通知形式下發(fā)，缺乏權(quán)威性。前文提到的五個(gè)規(guī)定都是各機(jī)關(guān)根據(jù)需要聯(lián)合發(fā)布的通知、規(guī)定，沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面，沒(méi)有明確的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任，缺乏約束力和權(quán)威性，使之難以貫徹執(zhí)行。其次，這些規(guī)定都過(guò)于原則，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。五個(gè)規(guī)定都是一種指導(dǎo)性、框架性的意見(jiàn)，內(nèi)容過(guò)于粗糙，例如1988年《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家檢察機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》一共為五條規(guī)定，都是一些指導(dǎo)性規(guī)定，如第三條規(guī)定了協(xié)同辦案問(wèn)題，只是簡(jiǎn)單要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在查處案件中要相互配合，相互支持，但對(duì)于如何配合、支持等問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定。最后，有些規(guī)定都時(shí)間久遠(yuǎn)，難以適應(yīng)反腐敗新形勢(shì)。這五個(gè)文件中有四個(gè)是上世紀(jì)80年代末90年代初所制定，這些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，新的腐敗方式層出不窮，法治環(huán)境也發(fā)生了重大變化，一些與反腐敗相關(guān)的法律法規(guī)都已重新修訂或廢止，并出臺(tái)了一系列新的反腐敗法律法規(guī)，上述年代久遠(yuǎn)的規(guī)定都難以適應(yīng)新的反腐敗形勢(shì)。此外，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，一些縣、市制定了紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)協(xié)作的規(guī)定，但省級(jí)層次的類似規(guī)定很少。因而，從制度建設(shè)來(lái)看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗工作銜接機(jī)制的建設(shè)方面仍然滯后，難以適應(yīng)我國(guó)反腐敗新形勢(shì)。

四、檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立反腐敗工作銜接機(jī)制的構(gòu)想

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有不同的政治地位和法律地位，發(fā)揮著不同的反腐敗職能，要充分發(fā)揮兩機(jī)關(guān)的反腐敗效能，必須從法治的視角來(lái)審視構(gòu)建反腐敗工作銜接機(jī)制。建立穩(wěn)定、統(tǒng)一、科學(xué)的反腐敗工作銜接機(jī)制，必須堅(jiān)持法治原則、平等原則、自主原則，并在此基礎(chǔ)上建立線索互移機(jī)制、辦案協(xié)作機(jī)制、聯(lián)合預(yù)防機(jī)制以及相互監(jiān)督機(jī)制，建立反腐敗協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)專門(mén)機(jī)構(gòu)。

（一）建立反腐敗工作銜接機(jī)制的原則

1.法治原則

依法治國(guó)是治國(guó)的基本方略，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立有效的反腐敗工作銜接機(jī)制，關(guān)系到反腐敗斗爭(zhēng)的成敗，關(guān)系到國(guó)家的興亡，關(guān)系到國(guó)家法律的有效實(shí)施，必須建立在法治的基礎(chǔ)上。首先，建立在法律基礎(chǔ)上，能更好地明確兩機(jī)關(guān)在反腐敗工作銜接機(jī)制中的職責(zé)。用法律的形式來(lái)確定兩機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中的權(quán)利、義務(wù)，能防止造成權(quán)責(zé)不清，防止兩機(jī)關(guān)在協(xié)作中越權(quán)、失職。其次，建立在法律基礎(chǔ)上，能增強(qiáng)兩機(jī)關(guān)反腐敗銜接工作的權(quán)威性。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，檢察機(jī)關(guān)與

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作銜接，是反腐敗工作中非常重要的一環(huán)，其機(jī)制不能朝令夕改，必須有權(quán)威性的法律制度作保障，只有以法律的形式加以規(guī)定，才能保持反腐敗銜接工作的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。最后，建立在法律基礎(chǔ)上，使銜接的各個(gè)方面都有章可循，能更好地整合反腐敗資源，提高反腐敗的效能。

2.平等原則

反腐敗銜接機(jī)制只有建立在平等的基礎(chǔ)上，才能形成有效的雙向銜接，否則就會(huì)異化為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，形成單向的命令與執(zhí)行的關(guān)系，達(dá)不到反腐敗工作銜接的預(yù)期效果。因此，反腐敗工作銜接機(jī)制的建立，必須堅(jiān)持平等原則。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有著不同的政治地位，在協(xié)作中很容易形成不平等狀態(tài)，進(jìn)而嚴(yán)重影響協(xié)作的有效性。檢察機(jī)關(guān)在協(xié)作中必須恪守憲法和法律，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，保持自身的獨(dú)立性，不能妄自菲薄、自降身份，更不能成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的附庸。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)辦案，應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)黨的反腐敗方針、政策貫徹執(zhí)行的指導(dǎo)以及辦案力量方面的組織協(xié)調(diào)，而不能任意擴(kuò)大到具體案件，應(yīng)該主要體現(xiàn)為“將各方面的認(rèn)識(shí)、行動(dòng)協(xié)調(diào)一致到中央和同級(jí)黨委的統(tǒng)一部署上來(lái)，一般不對(duì)具體事項(xiàng)和案件的處理作出決定”。[5]做到不越權(quán)、不失職。

3.自主原則

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行制度，職務(wù)犯罪偵查權(quán)只能由檢察機(jī)關(guān)行使，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只擁有紀(jì)律監(jiān)察權(quán)，對(duì)涉嫌刑事犯罪的案件只能交由檢察機(jī)關(guān)偵辦。然而，兩機(jī)關(guān)協(xié)作辦案中經(jīng)常允許紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)借用檢察機(jī)關(guān)的辦案手段，以聯(lián)合調(diào)查小組的名義對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查，已經(jīng)無(wú)異于“讓紀(jì)檢機(jī)關(guān)代行偵查權(quán)”。[6]這明顯違背了我國(guó)最基本的法律制度，違背了社會(huì)主義法治原則。與此同時(shí)，協(xié)作辦案也使得檢察機(jī)關(guān)常常借用“兩規(guī)”、“兩指”的措施?！皟梢?guī)”、“兩指”的性質(zhì)為紀(jì)律性措施，不受刑訴法的約束，使得檢察機(jī)關(guān)可以借此而規(guī)避刑事訴訟法對(duì)偵查手段的諸多限制。然而，由此產(chǎn)生的惡果便是限制當(dāng)事人人身自由的行為得不到有效的規(guī)制，當(dāng)事人的合法權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，也容易造成辦案程序模糊。我們認(rèn)為，互用辦案手段在短期內(nèi)對(duì)反腐敗工作能帶來(lái)一定好處，但長(zhǎng)期來(lái)看不利于檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)，易造成職能混淆，削弱辦案自主性，侵害人權(quán)，損害司法公信，不利于反腐敗工作的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗銜接工作中，要保持辦案的自主性。

（二）建立反腐敗工作銜接機(jī)制

1.建立扎實(shí)的線索互移機(jī)制

案件線索互相移送是保證有案必查的基礎(chǔ)，是維持反腐敗高壓態(tài)勢(shì)的前提，是維護(hù)黨的紀(jì)律和國(guó)家法律尊嚴(yán)的首要條件。案件線索互移應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、規(guī)范。首先，線索互移應(yīng)當(dāng)全面。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)線索移送應(yīng)當(dāng)是相互的、全面的，凡是違反刑事法律的腐敗案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都要毫不例外的移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉案人員進(jìn)行立案?jìng)刹椤７彩菣z察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的不構(gòu)成刑事犯罪，但已經(jīng)違反黨紀(jì)政紀(jì)的案件，要毫不例外地移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。辦案人員失職或徇私舞弊導(dǎo)致該移送的不移送，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。其次，案件線索移送應(yīng)當(dāng)及時(shí)。檢察機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)是對(duì)方管轄的案件線索后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)移送給對(duì)方，不能無(wú)故拖延移送時(shí)間，因失職或徇私舞弊導(dǎo)致案件線索移送超出規(guī)定時(shí)間或因移送不及時(shí)導(dǎo)致案件線索失去可查性的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。最后，線索移送必須規(guī)范。隨案移送的案件材料、贓款贓物應(yīng)當(dāng)規(guī)范，移送文書(shū)必須規(guī)范。隨案材料應(yīng)當(dāng)整理成標(biāo)準(zhǔn)的案卷，贓款贓物應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的標(biāo)志。移送文書(shū)應(yīng)制定統(tǒng)一的案件移送通知書(shū)、移送材料目錄、贓款贓物清單、送達(dá)回證、接受案件反饋通知書(shū)等。[7]這有利于保證線索可查性，提高反腐敗的效率和質(zhì)量。

2.建立科學(xué)的辦案協(xié)作機(jī)制

在辦理大案要案過(guò)程中，須充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，充分調(diào)動(dòng)有利于推動(dòng)案件進(jìn)展的各種資源，建立辦案協(xié)作機(jī)制的重點(diǎn)之一就是要充分發(fā)揮這一職能。為此，要用制度明確兩機(jī)關(guān)在辦案協(xié)作機(jī)制中的責(zé)任和義務(wù)，消除本位思想和部門(mén)利益思想，雙方任意一方在辦案中需要對(duì)方協(xié)作，只要辦理的案件符合協(xié)作規(guī)定，相關(guān)法律手續(xù)及有關(guān)材料完備，就必須履行協(xié)作義務(wù)，對(duì)不符合協(xié)作條件的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。協(xié)作的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下方面，一是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)案件時(shí)發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的，可以邀

請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員提前介入，共同研討是否達(dá)到刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，指導(dǎo)、協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，就證據(jù)的收集、固定和保全等問(wèn)題提供意見(jiàn)。二是檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樯嫦臃缸锇讣嵴?qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以方針、政策方面的指導(dǎo)，在黨規(guī)、法律授權(quán)范圍內(nèi)全力組織協(xié)調(diào)公安、稅務(wù)、審計(jì)等部門(mén)，為檢察機(jī)關(guān)搜集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人等方面提供支持。

3.建立全面的聯(lián)合預(yù)防機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于掌握的職務(wù)犯罪信息不同，預(yù)防的側(cè)重點(diǎn)不同，預(yù)防的方法存在差異。兩機(jī)關(guān)都是在掌握腐敗信息不全面的情況下進(jìn)行的預(yù)防，容易形成預(yù)防盲點(diǎn)，造成預(yù)防失效。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立聯(lián)合預(yù)防機(jī)制，需從情報(bào)信息共享、共同研判腐敗形勢(shì)和規(guī)律、協(xié)同出臺(tái)預(yù)防腐敗對(duì)策、推廣預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)、建立預(yù)防腐敗與腐敗案件發(fā)生之間的函數(shù)關(guān)系等方面著手，提高腐敗預(yù)防的針對(duì)性、有效性和科學(xué)性。

4.建立有效的相互監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力得不到約束必然產(chǎn)生腐敗。由于兩機(jī)關(guān)的反腐敗工作都關(guān)系到當(dāng)事人的人身自由，非常有必要進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立反腐敗銜接機(jī)制為兩機(jī)關(guān)相互監(jiān)督提供了契機(jī)。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督機(jī)制主要應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是案件移送監(jiān)督，雙方通過(guò)案件線索共享平臺(tái)、群眾舉報(bào)等的渠道，相互監(jiān)督對(duì)方是否存在沒(méi)有移送應(yīng)屬于己方立案調(diào)查的案件；二是立案監(jiān)督，相互監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由對(duì)方立案的線索對(duì)方是否予以立案，或?yàn)E用權(quán)力將不應(yīng)該立案的案件予以立案；三是辦案過(guò)程監(jiān)督，雙方通過(guò)辦案過(guò)程相互督察、案卷檢查，確定對(duì)方辦案行為是否存在違法取證、侵害人權(quán)、隱瞞罪證等行為；四是辦案結(jié)果相互通報(bào)，相互監(jiān)督各自辦案的公正性、合法性。

（三）建立反腐敗工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

反腐敗工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是建立上述四個(gè)機(jī)制的運(yùn)行載體，是機(jī)制有效運(yùn)行的基本保障。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)察局局長(zhǎng)、預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)、分管反貪、預(yù)防腐敗的副檢察長(zhǎng)組成。重點(diǎn)制定《反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》、《反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦案規(guī)則》、《案件線索管理制度》等專門(mén)性的法律文件，作為反腐敗工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行基礎(chǔ)，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)反腐敗重大問(wèn)題的決定。在此基礎(chǔ)上，建立反腐敗工作協(xié)調(diào)日常工作辦公室，負(fù)責(zé)該協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行，主要負(fù)責(zé)定期聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)特別會(huì)議的籌備，案件線索的管理，案件查辦的跟蹤等工作。建立案件線索信息共享平臺(tái)，對(duì)腐敗案件線索進(jìn)行集中管理，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件線索都要上報(bào)該平臺(tái)備案，對(duì)案件線索流向，案件線索辦理結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督，確保每個(gè)案件線索都受監(jiān)督、有結(jié)果。建立腐敗案件共同研究機(jī)構(gòu)，對(duì)辦理的腐敗案件進(jìn)行研判，發(fā)現(xiàn)腐敗案件規(guī)律，預(yù)測(cè)腐敗發(fā)展動(dòng)向，制定預(yù)防腐敗對(duì)策等等。

五、結(jié)語(yǔ)

腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，反腐敗工作任重道遠(yuǎn)。檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立、健全反腐敗工作銜接機(jī)制，將為雙方開(kāi)辟?gòu)V闊的反腐敗合作空間，對(duì)推進(jìn)我國(guó)的反腐敗工作發(fā)展具有重要的意義。

注釋：

①中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)白皮書(shū)，2010年.

②表1、表2的數(shù)據(jù)來(lái)自于2010年至2014年度中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作報(bào)告和最高人民檢察院工作報(bào)告.

［1］梁莉.完善檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制［J］.人民檢察，2014（10）：30.

［2］桑本謙，李華.檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的困境和出路［J］.當(dāng)代法學(xué)，2010（3）：63.

［3］匡乃安，何正華.試論國(guó)家預(yù)防腐敗局成立后檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪職能［J］.法治論壇，2008（1）：158.

［4］陳寶劍.論反腐倡廉體系建設(shè)［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012（4）.

［5］韓忠信：關(guān)于紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的思考［J］.觀察與思考，2003（3）.

［6］邱文化.試析紀(jì)檢口供的證據(jù)效力［J］.河北法學(xué)，2005（11）.

［7］賴林濤.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案銜接工作機(jī)制研究［C］.北京教育紀(jì)檢監(jiān)察工作研究會(huì)，2007年年會(huì)論文集：348.

D926.3

A

1007-9106（2016）12-0120-08

*本文為2015年湖南省人民檢察院課題“檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作銜接機(jī)制研究”階段性研究成果，課題號(hào)：XJ2015C54。

丁曉波（1965—），男，長(zhǎng)沙市人民檢察院反貪局局長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樾淌滤痉▽?shí)務(wù)；陳元（1981—），男，西南政法大學(xué)刑法學(xué)博士研究生，長(zhǎng)沙市人民檢察院反貪局檢察員。