王利平

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)質(zhì)上是要成為一場(chǎng)新的制度改革的起點(diǎn)。通過帶動(dòng)貿(mào)易、投資、金融、政府管理體制等一系列制度變革，以期為全國性的改革破局帶來“可復(fù)制、可推廣”的示范效應(yīng)。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵不是增加多少項(xiàng)改革措施，而是加大改革的力度，在金融領(lǐng)域，尤其是要通過對(duì)人民幣國際化的推動(dòng)，加大國內(nèi)金融體制改革的力度。對(duì)此，本刊特約記者專訪了上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師宋曉燕教授。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我國推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融改革，有何國際和國內(nèi)的背景考慮？

宋曉燕：推動(dòng)自貿(mào)區(qū)金融改革創(chuàng)新，是積極應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)、對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)金融運(yùn)行規(guī)則的客觀要求，也是提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平、滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)金融服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)需要。

從國際背景看，近年來國際貿(mào)易和投資規(guī)則正在發(fā)生重大變化。美歐日三大經(jīng)濟(jì)體先后發(fā)起的TPP（《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）、TTIP（《跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)定》）和TISA（《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》）為代表的新一輪多邊貿(mào)易談判，目的是形成新一代高標(biāo)準(zhǔn)的全球投資和貿(mào)易規(guī)則，以取代目前的WTO規(guī)則。其共同特點(diǎn)包括：一是推行更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化；二是積極推進(jìn)投資自由化；三是更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)貿(mào)易自由化；四是更加強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)益保護(hù)。在這三大協(xié)定談判國中，都不包括中國。中國面臨著入世以來最嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

為此，建立中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，就是要先行試驗(yàn)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn)，積累新形勢(shì)下參與雙邊、多邊、區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)，為與美國等發(fā)達(dá)國家開展相關(guān)談判提供實(shí)證樣本和依據(jù)參考，進(jìn)而為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定提供有力支撐。

從國內(nèi)情況看，由于內(nèi)需增長(zhǎng)緩慢，產(chǎn)能過剩矛盾突出，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。中國經(jīng)濟(jì)迫切需要一個(gè)“助推器”，助推中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，并邁向更高能級(jí)的新階段。

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)質(zhì)上是要成為一場(chǎng)新的制度改革的起點(diǎn)。通過帶動(dòng)貿(mào)易、投資、金融、政府管理體制等一系列制度變革，以期為全國性的改革破局帶來“可復(fù)制、可推廣”的示范效應(yīng)。從這個(gè)角度看，建立中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，就是要形成全國開放新格局中的先行試點(diǎn)，在接軌國際的制度規(guī)則、法律規(guī)范、政府服務(wù)、運(yùn)作模式等方面率先實(shí)踐，為我國深化改革開放提供可供借鑒的新模式。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵不是增加多少項(xiàng)改革措施，而是加大改革的力度，在金融領(lǐng)域，尤其是要通過對(duì)人民幣國際化的推動(dòng)，加大國內(nèi)金融體制改革的力度。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：人民幣國際化是自貿(mào)區(qū)金融改革的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)自貿(mào)區(qū)對(duì)人民幣國際化有何幫助？

宋曉燕：這個(gè)要從為什么推動(dòng)人民幣國際化說起。首先從宏觀層面而言，采用固定匯率制度、外匯規(guī)模過大已經(jīng)給國內(nèi)造成了很大的壓力，主要包括三個(gè)方面：第一是外匯儲(chǔ)備在結(jié)售匯之下通過人民幣占款的增發(fā)不斷推動(dòng)著國內(nèi)的通貨膨脹；第二是龐大的外匯儲(chǔ)備過于集中于美元，這些資產(chǎn)的價(jià)值是否穩(wěn)定則直接受制于美元，是否有合理的投資渠道也受制于美元資產(chǎn)市場(chǎng)；第三則是這種被動(dòng)的人民幣增發(fā)破壞了中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。其次從微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)角度而言，從事國際貿(mào)易和投資的自然人和公司如果一直都不能用本幣作為計(jì)價(jià)和結(jié)算貨幣，將永遠(yuǎn)面臨不確定的匯率風(fēng)險(xiǎn)，這是影響貿(mào)易和投資積極性非常大的一個(gè)因素。所以實(shí)體經(jīng)濟(jì)希望中央能最大程度上推動(dòng)人民幣的國際使用。最后，中國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)也需要貨幣地位的相應(yīng)提高。

從2009年起步的人民幣跨境使用，規(guī)模雖然已經(jīng)不小，但這些因?yàn)橘Q(mào)易需求釋放的人民幣在全球貨幣總量中比例依然很小。有了自貿(mào)區(qū)后，就可以打通各種渠道下人民幣的跨境使用，包括跨境消費(fèi)、國際貿(mào)易、國際直接投資，以及資本項(xiàng)目下原本受管制的一些科目，從而完善人民幣的全球流通路徑，并最終在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下打通資本賬戶，進(jìn)行雙向投資、相互滲透，實(shí)現(xiàn)金融資源的全球優(yōu)化配置，提升人民幣的國際地位。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：金融改革是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心內(nèi)容，三年來共經(jīng)歷了哪些階段、取得了哪些顯著成果？

宋曉燕：從上海自貿(mào)區(qū)掛牌至今，金融改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，也被形象地稱為上海金融改革三個(gè)版本。

“1.0版”以“央行三十條”為核心確立了金融支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的總體政策框架，推動(dòng)了金融改革的順利起步?！?.0版”以中國人民銀行上海總部發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審慎管理細(xì)則（試行）》為標(biāo)志?！?.0版”以2015年2月人民銀行上?？偛堪l(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則》為核心，建立了宏觀審慎的本外幣全口徑境外融資管理制度。

在這三年金融領(lǐng)域的改革中，上海自貿(mào)區(qū)取得的主要成果包括：一是建成自由貿(mào)易賬戶系統(tǒng)，并不斷擴(kuò)展自由貿(mào)易賬戶功能；二是有序穩(wěn)定推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換；三是進(jìn)一步探索利率市場(chǎng)化；四是深化外匯管理體制改革，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化；五是實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)和負(fù)面清單管理，有力提高了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率；六是發(fā)揮自貿(mào)區(qū)金融改革的輻射作用，加強(qiáng)與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：2014年12月12日，國務(wù)院做出了推廣上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的部署，決定在廣東、天津和福建的特定區(qū)域再設(shè)立三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2015年4月21日，新設(shè)的三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌。擴(kuò)容后四個(gè)自貿(mào)區(qū)金融改革方案分別存在哪些特色呢？

宋曉燕：2015年4月20日國務(wù)院正式公布了新設(shè)的天津、廣東、福建三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案（以下簡(jiǎn)稱“天津方案”“廣東方案”“福建方案”），以及進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案（以下簡(jiǎn)稱“深改方案”）。對(duì)比四個(gè)自貿(mào)區(qū)總體方案中的金融改革內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)有共性，但其各自戰(zhàn)略定位并不相同，也存在著各自的特色。

（一）“深改方案”中第二條發(fā)展目標(biāo)規(guī)定：按照黨中央、國務(wù)院對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”“探索不停步、深耕試驗(yàn)區(qū)”的要求，深化完善以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮金融貿(mào)易、先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新等重點(diǎn)功能承載區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，力爭(zhēng)建設(shè)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)。該條明確了“貨幣兌換自由”的內(nèi)容，這和其他三個(gè)自貿(mào)區(qū)提出的“區(qū)內(nèi)試行資本項(xiàng)目限額內(nèi)可兌換”更加領(lǐng)先，結(jié)合“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”“探索不停步、深耕試驗(yàn)區(qū)”的要求，預(yù)計(jì)上海自貿(mào)區(qū)將在金融創(chuàng)新先行先試方面一直領(lǐng)先其他三個(gè)自貿(mào)區(qū)。

（二）“天津方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，以可復(fù)制可推廣為基本要求，努力成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對(duì)外開放平臺(tái)、全國改革開放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)?！疤旖蚍桨浮钡奶厣牵毫⒆闾旖蜃再Q(mào)區(qū)推動(dòng)京津冀培育新型一體化金融市場(chǎng)，同時(shí)突出天津自貿(mào)區(qū)的特色——將天津的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目融資租賃業(yè)繼續(xù)做大做強(qiáng)。

（三）“廣東方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。而“廣東方案”的特色是：廣東自貿(mào)區(qū)提出推動(dòng)人民幣作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與港澳地區(qū)及國外跨境大額貿(mào)易和投資計(jì)價(jià)、結(jié)算的主要貨幣。推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與港澳地區(qū)開展雙向人民幣融資。推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)港澳地區(qū)進(jìn)一步開放。

（四）“福建方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：圍繞立足兩岸、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略要求，充分發(fā)揮改革先行優(yōu)勢(shì)，營造國際化、市場(chǎng)化、法治化營商環(huán)境，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為改革創(chuàng)新試驗(yàn)田；充分發(fā)揮對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)，率先推進(jìn)與臺(tái)灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進(jìn)程，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的示范區(qū)；充分發(fā)揮對(duì)外開放前沿優(yōu)勢(shì)，建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，打造面向21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地?！案＝ǚ桨浮钡奶厣牵簝砂督鹑诤献飨刃邢仍?，提出在對(duì)臺(tái)小額貿(mào)易市場(chǎng)設(shè)立外幣兌換機(jī)構(gòu)，允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與臺(tái)灣同業(yè)開展跨境人民幣借款等業(yè)務(wù)，支持臺(tái)灣地區(qū)的銀行向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)或項(xiàng)目發(fā)放跨境人民幣貸款等。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：四個(gè)自貿(mào)區(qū)金融改革方案的內(nèi)容是否有些相同之處？存在哪些明顯的差異？

宋曉燕：“深改方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深入推進(jìn)金融制度創(chuàng)新”的第22條。“天津方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第9條至第12條以及第（五）部分“推動(dòng)和實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略”的第15條兩個(gè)部分?！皬V東方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第8條至第11條?！案＝ǚ桨浮敝杏嘘P(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（五）部分“推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第11條至第13條。

首先，津閩粵總方案的金融改革條款確實(shí)存在不少的相同之處，主要是：

1.在津閩粵三個(gè)自貿(mào)區(qū)金融改革方案提出的措施中，第一點(diǎn)共性是大部分復(fù)制了上海第一輪金融改革的經(jīng)驗(yàn)。這些措施包括，建立與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的賬戶管理體系；促進(jìn)跨境貿(mào)易、投融資結(jié)算便利化；試行資本項(xiàng)目限額內(nèi)可兌換，在符合條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，機(jī)構(gòu)在限額內(nèi)自主開展直接投資、并購、債務(wù)工具、金融類投資等交易。

2.第二點(diǎn)共性是提出了一些類同措施，包括：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立金融租賃公司、融資租賃公司，開展飛機(jī)、船舶和海洋工程設(shè)備等融資租賃業(yè)務(wù)；支持商業(yè)保理業(yè)務(wù)發(fā)展，探索適合商業(yè)保理發(fā)展的外匯管理模式；建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系；探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)作機(jī)制以及和解、專業(yè)調(diào)解、仲裁等金融糾紛司法替代性解決機(jī)制，鼓勵(lì)金融行業(yè)協(xié)會(huì)、自律組織獨(dú)立或者聯(lián)合依法開展專業(yè)調(diào)解，建立調(diào)解與仲裁、訴訟的對(duì)接機(jī)制，加大金融消費(fèi)者維權(quán)支持力度，依法維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。支持建立健全證券投資消費(fèi)者教育服務(wù)體系，積極創(chuàng)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特色的多元化證券投資消費(fèi)者教育產(chǎn)品和方式。

除了有共性的地方，在這些方案中也存在著明顯的差異化內(nèi)容：

1.屬于“天津方案”中特有的，第一就是提升租賃業(yè)發(fā)展水平。方案用了較大篇幅來細(xì)化提升的思路，包括推進(jìn)租賃業(yè)政策制度創(chuàng)新、加快建設(shè)國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)、設(shè)立中國天津租賃平臺(tái)、推進(jìn)租賃資產(chǎn)公示等試點(diǎn)、支持符合條件的金融租賃公司和融資租賃公司設(shè)立專業(yè)子公司，等等。第二是“推動(dòng)區(qū)域金融市場(chǎng)一體化”，探索京津冀金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)，開展金融監(jiān)管、金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的創(chuàng)新。加強(qiáng)區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)作，破除地域限制。優(yōu)化京津冀地區(qū)金融資源配置。

2.屬于“廣東方案”中特有的，是“推動(dòng)適應(yīng)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的金融創(chuàng)新”，完善金融業(yè)負(fù)面清單準(zhǔn)入模式，簡(jiǎn)化金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)港澳地區(qū)進(jìn)一步開放。方案詳細(xì)列舉了該思路下的具體方式，包括：允許符合條件的外國金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外商獨(dú)資銀行、共同設(shè)立人民幣海外投貸基金、在香港股票市場(chǎng)發(fā)行人民幣股票、跨境人民幣信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)、各類非銀行金融機(jī)構(gòu)開展與港澳地區(qū)跨境人民幣業(yè)務(wù)，等等。

3.“福建方案”則非常具體地列舉了“推動(dòng)兩岸金融合作先行先試”的各種做法，包括業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)、監(jiān)管等多個(gè)層面，除此之外，方案中獨(dú)有的還包括區(qū)內(nèi)設(shè)立多幣種的產(chǎn)業(yè)投資基金，支持廈門兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心建設(shè)，支持境內(nèi)期貨交易所根據(jù)需要在平潭設(shè)立期貨交割倉庫，創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)投融資及保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資、信托等金融服務(wù)，等等。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：怎樣評(píng)價(jià)前述上海自貿(mào)區(qū)金融改革已取得的成果，以及擴(kuò)容后其他三個(gè)自貿(mào)區(qū)金融改革的內(nèi)容呢？

宋曉燕：第一，上海自貿(mào)區(qū)為我國人民幣國際化戰(zhàn)略和金融改革做出了積極有益的“先行先試”。

上海自貿(mào)區(qū)三年來先后發(fā)布了六批共65個(gè)金融創(chuàng)新案例，這些案例分別涉及自由貿(mào)易賬戶功能拓展、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、跨境金融服務(wù)創(chuàng)新、綜合金融服務(wù)模式創(chuàng)新、金融監(jiān)管創(chuàng)新、行業(yè)自律等各個(gè)領(lǐng)域。閩粵津三個(gè)自貿(mào)區(qū)中的金融改革內(nèi)容大部分正是借鑒了上海自貿(mào)區(qū)中的已有成果。

“先行先試”的目的是為了能推動(dòng)在全國范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)內(nèi)取得的成果最終是需要通過一行三會(huì)在全國推行。在利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化等方面目前已經(jīng)取得突破性進(jìn)展。2015年8月11日，央行宣布采用一個(gè)新的機(jī)制來確定每日參考匯率。新機(jī)制要求做市商的報(bào)價(jià)反映前一天的在岸人民幣匯率收盤價(jià)、市場(chǎng)供求情況以及其他主要貨幣的走勢(shì)，匯率中間價(jià)的改革標(biāo)志著匯率市場(chǎng)化的重要進(jìn)展。2015年10月，我國利率市場(chǎng)化取得重要突破，即央行放開存款利率浮動(dòng)上限。這標(biāo)志著我國的利率管制已經(jīng)基本放開，“改革邁出了非常關(guān)鍵的一步，利率市場(chǎng)化進(jìn)入新的階段”。

第二，“金融改革的試驗(yàn)田”地位與金融事權(quán)的沖突影響了上海自貿(mào)區(qū)金融改革的效果。

金融領(lǐng)域的基本立法和監(jiān)管權(quán)限都分別集中于全國人大和中央，金融領(lǐng)域的改革如果要進(jìn)行較大突破，必須獲得相應(yīng)的授權(quán)。在法律未予特殊授權(quán)的情況下，現(xiàn)行監(jiān)管體制對(duì)自貿(mào)區(qū)金融改革的支持有待提高：（1）金融制度改革缺乏很好的協(xié)同性，具體細(xì)則落地慢。由于金融領(lǐng)域相關(guān)法律調(diào)整沒有及時(shí)到位，自貿(mào)區(qū)目前的金融法律總框架的形成仍然有賴于“一行三會(huì)”、外匯局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分頭研究和出臺(tái)部門規(guī)章。央行在提供FT系統(tǒng)之后，如何開展具體業(yè)務(wù)則需要“三會(huì)”的分頭推進(jìn)，如果細(xì)則不到位，則會(huì)凸顯金融改革開放的政策與節(jié)奏缺乏協(xié)同。（2）監(jiān)管的中央屬性導(dǎo)致未能滿足區(qū)內(nèi)金融業(yè)務(wù)發(fā)展的快速需求。區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)在缺乏明確法律指引的情況下必定難以有效拓展業(yè)務(wù)，包括區(qū)內(nèi)民營銀行、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存貸比監(jiān)管指標(biāo)調(diào)整辦法，跨境投融資業(yè)務(wù)與離岸金融服務(wù)辦法，區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人雙向投資境內(nèi)外證券期貨市場(chǎng)具體規(guī)定，區(qū)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及跨境投資范圍與比例等，均涉及銀證保監(jiān)管事項(xiàng)，這些都需要監(jiān)管部門明確規(guī)定具體的業(yè)務(wù)管理辦法區(qū)內(nèi)才能推動(dòng)。

第三，將金融改革分散在不同試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行利弊參半。

首先，從金融市場(chǎng)發(fā)展和金融監(jiān)管角度而言，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)是一種良性的價(jià)值選擇。只有激發(fā)起各地、各市場(chǎng)主體自身的改革動(dòng)力，金融市場(chǎng)才能沿著由供給和需求均衡引導(dǎo)的路徑去發(fā)展。四個(gè)自貿(mào)區(qū)所在省、市由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、居民儲(chǔ)蓄水平、投資偏好并不完全一樣，金融領(lǐng)域會(huì)客觀存在特異性。允許差異化并鼓勵(lì)不同發(fā)展方式，對(duì)豐富金融市場(chǎng)的層次和內(nèi)容是極其有益的。

不過，這種正效應(yīng)能否實(shí)現(xiàn)要取決于金融監(jiān)管的理念。如果四個(gè)方案中賦予四地的戰(zhàn)略定位和其特色是自上而下、而非由市場(chǎng)選擇決定的，結(jié)果難免會(huì)差強(qiáng)人意，金融資源的配置可能會(huì)呈現(xiàn)出不同的效率。廣東由于和香港經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，同時(shí)各類金融市場(chǎng)本身也比較活躍，建立粵港金融合作戰(zhàn)略具有扎實(shí)的基礎(chǔ)；而天津和福建的戰(zhàn)略定位要引起反思：天津是否具備推進(jìn)金融交易所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法律人才和司法環(huán)境？如果這些條件不能具備，則在發(fā)展中創(chuàng)造這些條件的成本收益分析又是怎樣？關(guān)于福建，方案中確定的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)要取決于閩臺(tái)經(jīng)濟(jì)合作的程度。福建如果不能深度促進(jìn)閩臺(tái)經(jīng)濟(jì)合作，則方案的戰(zhàn)略定位將缺乏兩岸金融合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：中國自貿(mào)區(qū)金融改革面臨的法律挑戰(zhàn)包括哪些呢？

宋曉燕：第一個(gè)挑戰(zhàn)就是能否大力推進(jìn)金融監(jiān)管模式創(chuàng)新。

金融結(jié)構(gòu)變遷決定著監(jiān)管體系的變遷方向。從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和金融現(xiàn)狀來看，混業(yè)經(jīng)營程度逐漸加深，宏觀金融結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，目前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管制度框架面臨越來越大的挑戰(zhàn)壓力，統(tǒng)一監(jiān)管漸成共識(shí)。但是，短期內(nèi)制度整體切換成本較高，因此，在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行“大金融”監(jiān)管改革試驗(yàn)是一個(gè)較為理想的選擇，在監(jiān)管體制上先破后立，主動(dòng)適應(yīng)國際普遍通行的金融混業(yè)模式，有利于增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)金融吸引力和釋放國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新活力，也為全國范圍內(nèi)探索混業(yè)監(jiān)管框架先行做一個(gè)試驗(yàn)。

2016年7月，上海市政府辦公廳正式印發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)開展綜合監(jiān)管試點(diǎn)探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），將所有金融服務(wù)業(yè)均納入監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋，同時(shí)對(duì)涉及的金融服務(wù)、監(jiān)管信息實(shí)現(xiàn)共享。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》，上海推進(jìn)金融綜合監(jiān)管試點(diǎn)的任務(wù)之一是強(qiáng)化行業(yè)、屬地管理職責(zé)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)處于監(jiān)管真空、交叉地帶的機(jī)構(gòu)和行為的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋。

就實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全面覆蓋而言，《實(shí)施細(xì)則》提出三方面措施：

一是全面覆蓋經(jīng)營機(jī)構(gòu)。上海正在編制“分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清單”和“重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單”，明確了相應(yīng)的監(jiān)管或主管部門。其中，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清單涵蓋了由一行三會(huì)及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)入和日常管理的各類持牌金融機(jī)構(gòu)，以及由市政府有關(guān)部門和區(qū)（縣）政府負(fù)責(zé)管理的類金融機(jī)構(gòu)；重點(diǎn)監(jiān)測(cè)金融行為清單，列出包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、私募股權(quán)投資或私募證券投資、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理和跨界從事金融業(yè)務(wù)等活動(dòng)、以投資理財(cái)名義從事金融活動(dòng)、非融資性擔(dān)保以及其他疑似金融活動(dòng)。

二是全面覆蓋金融產(chǎn)品?！秾?shí)施細(xì)則》要求加強(qiáng)各類金融產(chǎn)品監(jiān)管，主要措施包括：規(guī)范金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)、宣傳、營銷行為，加強(qiáng)金融廣告信息監(jiān)測(cè)和自動(dòng)預(yù)警，對(duì)接廣告監(jiān)測(cè)、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)、城市網(wǎng)格化綜合管理、金融風(fēng)險(xiǎn)輿情監(jiān)測(cè)等各類信息，支持行業(yè)協(xié)會(huì)建立理財(cái)產(chǎn)品登記和信息披露制度，重點(diǎn)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品信息披露平臺(tái)建設(shè)，完善產(chǎn)品信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示制度等。

三是全面理順監(jiān)管分工?！秾?shí)施細(xì)則》提出以合同法律關(guān)系和產(chǎn)品屬性為基礎(chǔ)明確管理部門，統(tǒng)籌配置監(jiān)管資源，強(qiáng)化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管。對(duì)需要經(jīng)過市場(chǎng)準(zhǔn)入許可的行業(yè)領(lǐng)域，由相關(guān)監(jiān)管或主管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管；對(duì)無須市場(chǎng)準(zhǔn)入許可，但有明確監(jiān)管或主管部門指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)的行業(yè)領(lǐng)域，由相關(guān)監(jiān)管或主管部門牽頭負(fù)責(zé)日常管理；對(duì)沒有明確監(jiān)管或主管部門的行業(yè)領(lǐng)域，與金融功能有一定關(guān)聯(lián)、難以直接定性的經(jīng)營活動(dòng)，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)認(rèn)定業(yè)務(wù)屬性，由聯(lián)席會(huì)議明確相關(guān)工作牽頭部門。

應(yīng)該說，這是從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管的有力嘗試。上海開展金融綜合監(jiān)管試點(diǎn)，探索功能監(jiān)管，有利于發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，為國家層面金融監(jiān)管探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)；有利于促進(jìn)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的良性互動(dòng)，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新；有利于健全完善金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系，守住不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。不過，這其中需要特別關(guān)注的是：聯(lián)席會(huì)議如何有效協(xié)調(diào)和行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系，以確定沒有明確監(jiān)管部門的行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)性質(zhì)，從而確定其監(jiān)管歸屬？這是功能監(jiān)管改革的重點(diǎn)，涉及如何從簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)認(rèn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)金融業(yè)務(wù)的功能認(rèn)定的問題。

第二個(gè)挑戰(zhàn)就是金融改革對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理能力的挑戰(zhàn)。

人民幣跨境使用、人民幣可自由兌換意味著逐步開放整個(gè)金融防線，其結(jié)果會(huì)帶來國際資本對(duì)國內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊，通過國際借貸、國際證券投資以及外匯市場(chǎng)很快地傳導(dǎo)到國內(nèi)。利率、匯率市場(chǎng)化意味著金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營基礎(chǔ)和環(huán)境將會(huì)發(fā)生重大改變。即使國內(nèi)金融市場(chǎng)具備相應(yīng)的廣度和深度，金融體系比較健全，金融機(jī)構(gòu)比較成熟，對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)和沖擊反應(yīng)靈敏，如美國，也不能消除金融危機(jī)發(fā)生的可能。金融市場(chǎng)本身就伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，不能因風(fēng)險(xiǎn)的存在就放棄金融市場(chǎng)的改革和發(fā)展，但目前在自貿(mào)區(qū)金融改革的背景下，更重要的是前瞻性地考慮到其可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。隨著國內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營已演化成各自通過資產(chǎn)管理公司或?qū)I(yè)子公司來進(jìn)行的綜合經(jīng)營。在目前“一行三會(huì)”暫時(shí)不變的監(jiān)管架構(gòu)下，如何對(duì)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能，是我國金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中非常重要的內(nèi)容。

首先要強(qiáng)化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管是負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在包括不同行業(yè)的金融領(lǐng)域，要特別關(guān)注跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度考慮，可以在制度中規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管政策對(duì)微觀審慎監(jiān)管的指導(dǎo)和約束作用。央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要，要求銀行、證券、保險(xiǎn)各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管方面與之相配合。另外，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施微觀審慎監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)服從中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管，并為之提供微觀監(jiān)管信息共享的安排。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的協(xié)調(diào)也很重要。面對(duì)正在發(fā)展的綜合經(jīng)營實(shí)踐，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管顯然已無法適應(yīng)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有分別針對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)和規(guī)律的不同監(jiān)管制度，如果銀行資管公司發(fā)行了證券化產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)顯然并不具備對(duì)該類產(chǎn)品的監(jiān)管資源，更為恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)。如何識(shí)別各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品在運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)傳遞路徑，以及是否具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的特性，這就需要央行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行密切而有效的協(xié)調(diào)。

第二應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)央行與各相關(guān)部門之間的聯(lián)系。宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)也包含了對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)處置，以避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳遞和擴(kuò)散。如何進(jìn)行及時(shí)具體的救助和處置，需要央行和其他部門密切的聯(lián)系和合作。次貸危機(jī)傳到英國的一個(gè)標(biāo)志性事件是“北巖銀行”的處置。其中就暴露出英國在危機(jī)前原有的三家處置機(jī)構(gòu)——FSA、英格蘭銀行和財(cái)政部在合作和協(xié)調(diào)中的很多問題。對(duì)我國宏觀審慎監(jiān)管框架而言，當(dāng)前迫切需要解決宏觀層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，即人民銀行與財(cái)政部、發(fā)改委等部門之間的協(xié)調(diào)。只有用法定的方式，建立央行與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，將各自的職責(zé)明確下來，才能增強(qiáng)政策透明度，降低成本，提高監(jiān)管效率，才能真正實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目的，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。

第三要加強(qiáng)中央銀行與各國宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。金融機(jī)構(gòu)的跨國經(jīng)營，帶來了對(duì)監(jiān)管國際化的挑戰(zhàn)，如：相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局如何進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跨國界轉(zhuǎn)移？在進(jìn)行問題金融機(jī)構(gòu)處置時(shí)各國如何對(duì)他國的處置方案進(jìn)行識(shí)別和承認(rèn)？在資本流動(dòng)性極強(qiáng)的情況下，母國和東道國如何合作以共同防范投機(jī)資本的沖擊？在貨幣政策的效果受到國外金融市場(chǎng)影響時(shí)如何加強(qiáng)同他國央行的合作？這些問題都要求中央銀行在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)時(shí)，要高度重視與他國宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。因此，在建立宏觀審慎監(jiān)管框架時(shí)，可以授權(quán)中央銀行加強(qiáng)與他國宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，防止國際金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國金融體系的傳導(dǎo)，并借鑒其他國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國的宏觀審慎監(jiān)管體系。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是，如何結(jié)合金融改革的方向建立有效保護(hù)債權(quán)人和投資者權(quán)益的立法、司法和執(zhí)法體系。

自貿(mào)區(qū)究竟應(yīng)該先行試驗(yàn)什么，這個(gè)問題需要從前述分析過的設(shè)立自貿(mào)區(qū)的背景談起（此處略去）。而從中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求來看，金融轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心。長(zhǎng)期以來，金融抑制政策有助于資金集中于銀行，非市場(chǎng)化的利率制定人為壓低了資金成本，并通過行政手段將資金導(dǎo)入政府期望發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及國有企業(yè)。其結(jié)果是資金融通主要依賴國家信用支撐的銀行體系，使得國有企業(yè)和抵押貸款支持的制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和地方基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)過度投資。國家信用擔(dān)保則導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和借款人的機(jī)會(huì)主義盛行，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)積累。因此，建立以市場(chǎng)信用支撐的多樣性金融市場(chǎng)體系應(yīng)是金融改革的最終方向。

多樣性金融市場(chǎng)體系的形成有待于有效保護(hù)金融市場(chǎng)的立法、司法和執(zhí)法制度的確立，政府立場(chǎng)需要從幫助國有企業(yè)籌集低成本資金轉(zhuǎn)到有效保護(hù)投資者和債權(quán)人的權(quán)益。金融產(chǎn)品或者金融交易實(shí)際上是關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的約定，金融業(yè)的發(fā)展以及金融市場(chǎng)體系的有效運(yùn)行都以合約實(shí)施的有效性為前提。這不僅可以實(shí)現(xiàn)與國際基本制度的接軌，而且也有利于分散和化解中國金融體系當(dāng)前面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，自貿(mào)區(qū)先試先行的金融改革方向應(yīng)該是建立有效保護(hù)債權(quán)人和投資者權(quán)益的立法、司法和執(zhí)法制度，建立有效的多層次資本市場(chǎng)，改變目前以間接融資為主導(dǎo)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。首先，金融立法既包括金融監(jiān)管和調(diào)控的法律，更應(yīng)包括調(diào)整各類金融交易主體關(guān)系的金融商事法律，后者在中國當(dāng)下金融市場(chǎng)發(fā)展中尤為重要。應(yīng)抓住自貿(mào)區(qū)金融改革的機(jī)會(huì)，就相關(guān)金融法律的修改和立法制度改革進(jìn)行探索，及時(shí)修改各類與金融改革開放客觀發(fā)展趨勢(shì)不再適應(yīng)的法律條款；其次，建議建立集中管轄的金融專業(yè)法院。隨著金融市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)許多挑戰(zhàn)現(xiàn)行證券法、銀行法、公司法的新型案件，其中會(huì)涉及包括對(duì)證券的理解、資管產(chǎn)品的性質(zhì)、第三方支付的責(zé)任、違規(guī)舉牌并購交易的有效性等等諸如此類的新問題，對(duì)這些問題的司法救濟(jì)如果按照既定的大陸法司法體系，會(huì)出現(xiàn)明顯的對(duì)市場(chǎng)的滯后。另外，這些問題不僅需要對(duì)金融市場(chǎng)有較深的理解，更需要一個(gè)對(duì)監(jiān)管和商法的邊界既清晰又能平衡的思維。這些都對(duì)法官的專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求。同時(shí)要探索將普通法系成功經(jīng)驗(yàn)引入成文法系的可行性，以增強(qiáng)司法審判與時(shí)俱進(jìn)的適應(yīng)能力。