呂艷濱

近年來，尤其是2016年以來，國家在推動(dòng)政務(wù)公開上持續(xù)發(fā)力，繼今年2月份中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》之后，近日，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》，全面細(xì)化了政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)，對政務(wù)公開工作提出了明確、具體、硬性的要求，公開、解讀、回應(yīng)已經(jīng)成為各級政府部門的規(guī)定工作。這一系列重大決策與部署所體現(xiàn)的理念是，要讓公開融入政府活動(dòng)所有環(huán)節(jié)，把公開作為提升政府治理能力的必修課，使其在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。

國家治理體系的現(xiàn)代化要求政府治理必須實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化、民主化；國家治理能力的現(xiàn)代化則要求改變政府獨(dú)攬權(quán)力于一身的權(quán)力運(yùn)行模式，讓權(quán)于民、問政于民，實(shí)現(xiàn)政府與人民群眾多方協(xié)作治理社會(huì)公共事務(wù)的新模式和新格局。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須推動(dòng)政府活動(dòng)的日益公開透明，沒有公開，就難以形成有效的公眾參與，難以有效監(jiān)督和倒逼政府依法履職，難以構(gòu)建高效便民的服務(wù)型政府，難以共享政府信息資源激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，當(dāng)然，也更難以取信于民。而且，當(dāng)前的形勢也對政務(wù)公開提出了更高要求。人民群眾對了解政務(wù)活動(dòng)的需求日益迫切，不滿足于事后的公開，更希望了解政府在事前、事中的權(quán)力運(yùn)行情況；隨著生活節(jié)奏的加快，人們希望在事件發(fā)生與知悉情況之間的時(shí)間差越短越好。因此，國家在過去幾年大力推動(dòng)政府信息公開的基礎(chǔ)上，要通過全面推動(dòng)政務(wù)公開打造一個(gè)更加開放的政府，提升公開的覆蓋面和影響力。此次發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》具有很鮮明的特點(diǎn)。

第一是理念新。《實(shí)施細(xì)則》主線貫徹了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，并將重點(diǎn)放在設(shè)定公開機(jī)制上，所有的制度安排和要求都充分體現(xiàn)了縮小不公開范圍、限制不公開的裁量權(quán)的理念。比如，行政機(jī)關(guān)擬制公文不但要明確主動(dòng)公開、依申請公開、不予公開等屬性，而且，擬不公開的，還要依法依規(guī)說明理由先送本單位政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu)審查。這意味著，行政機(jī)關(guān)在政府信息源頭管理上不能再像過去那樣采取較為保守的做法，能不公開盡可能不公開，自身的裁量權(quán)會(huì)受到一定的擠壓。又如，要求對公開內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)擴(kuò)展，每年對不予公開信息及依申請公開較為集中的信息進(jìn)行全面自查，及時(shí)將不公開信息轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開信息、將依申請公開信息轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開信息。這也有助于改變政府文件的公開屬性一定終身的狀況。上述要求無疑會(huì)有助于進(jìn)一步擴(kuò)大和提升主動(dòng)公開質(zhì)量。再如，《實(shí)施細(xì)則》極為重視公眾參與，要求明確參與事項(xiàng)范圍、規(guī)范參與方式、完善參與渠道，尤其是提出要將回應(yīng)關(guān)切融入公眾參與環(huán)節(jié)，對建設(shè)性意見建議要對外公開吸納情況，對相對集中的意見建議不能采納的還要公布理由。這也是一種倒逼，要讓各級政府機(jī)關(guān)慎重決策，并充分尊重民意，讓群眾在這種互動(dòng)中感受到管理者的誠意，并真正有獲得感。

第二是規(guī)定的內(nèi)容很細(xì)?！秾?shí)施細(xì)則》是對年初發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的細(xì)化，對于如何落實(shí)五公開、如何做好政策文件預(yù)公開、如何做好政策解讀、如何回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，進(jìn)一步細(xì)化了公開的標(biāo)準(zhǔn)，明確了更多剛性要求?！秾?shí)施細(xì)則》提出要建立主動(dòng)公開機(jī)制，明確了如何做好政策預(yù)公開，如何做好解讀、回應(yīng)等的標(biāo)準(zhǔn)，這給各級政府落實(shí)公開要求，提供了較為詳細(xì)的指引。其中，最引人關(guān)注的就是遇重大輿情應(yīng)當(dāng)在5小時(shí)內(nèi)回應(yīng)，這比9月份發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》中所要求的時(shí)限更嚴(yán)格了。如此細(xì)化的規(guī)定，目的就是改變過去一些政府機(jī)關(guān)面對輿情和社會(huì)關(guān)切，視而不見聽而不聞，不愿意、不習(xí)慣、不甘于澄清、解釋，錯(cuò)失了寶貴的時(shí)間，損傷了公信力。國務(wù)院多次重申要加強(qiáng)回應(yīng)，就是要通過各級政府第一時(shí)間和事后持續(xù)不斷的回應(yīng)，讓人民群眾感受到政府和其在一起，要讓官方信息與虛假不實(shí)信息賽跑，讓官方的權(quán)威信息消除人民群眾的疑慮和質(zhì)疑。

第三是更加注重立體公開。《實(shí)施細(xì)則》所描述的開放、透明政府的遠(yuǎn)景是融匯了公開、解讀、回應(yīng)于一體的全方位的“大公開”理念，要求各級政府不但要公開政府的決策、管理、服務(wù)、執(zhí)行和結(jié)果，還要通過解讀等手段讓公眾查得著、看得到、聽得懂，要讓公開更加親民、更接地氣，更要通過公開擴(kuò)大公眾參與，充分聽取公眾意見建議，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，實(shí)現(xiàn)政府與人民的良性互動(dòng)?？梢哉f，政府的活動(dòng)處處均有公開的要求，而且，不僅要有公開的動(dòng)作，還要注重公開的質(zhì)量和效果，這更體現(xiàn)了政務(wù)公開的效果導(dǎo)向。當(dāng)然，這也要求各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員樹立政務(wù)公開人人有責(zé)的理念，在政府活動(dòng)的任何環(huán)節(jié)都要考慮到公開的要求。

第四是注重監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)。打造開放政府不僅要落實(shí)《實(shí)施細(xì)則》所設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)，還要輔以有效的監(jiān)督保障。人們常說，公開是一把手工程，沒有主要負(fù)責(zé)人的關(guān)注、重視，公開工作的推動(dòng)容易受到影響。公開工作付出多、見效慢，其重要性容易被忽視，甚至?xí)诙唐趦?nèi)束縛政府手腳，也因此容易受到來自政府內(nèi)部有些人的抵觸。為此，《實(shí)施細(xì)則》反復(fù)出現(xiàn)“第一責(zé)任人”的表述，并明確要求各地方各部門都要有主要負(fù)責(zé)人親自抓、分管負(fù)責(zé)人具體抓的安排和機(jī)制，以期改變過去有的地方和部門公開工作，因領(lǐng)導(dǎo)不重視而導(dǎo)致的難協(xié)調(diào)、難推動(dòng)的局面?！秾?shí)施細(xì)則》還特別強(qiáng)調(diào)了考核問責(zé)的機(jī)制，要發(fā)揮上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用，逐級明確和細(xì)化公開標(biāo)準(zhǔn)與要求；也要發(fā)揮上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，對不依法履職的依法問責(zé)。《實(shí)施細(xì)則》還重申引入第三方評估機(jī)制，改變政府機(jī)關(guān)自我評價(jià)自說自話的狀況，讓社會(huì)對公開效果進(jìn)行點(diǎn)評。對于工作成效，還要強(qiáng)化考核問責(zé)，對于積極落實(shí)公開要求、公開成效明顯的要正面激勵(lì)，對于公開不力的要問責(zé)。

公開透明是法治政府的基本特征，也是政府管理的必選動(dòng)作，公開、解讀、回應(yīng)環(huán)環(huán)相扣，應(yīng)當(dāng)融入政府管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，公開做到位了，才能實(shí)現(xiàn)公眾的有效參與和政府與人民的良性互動(dòng)。事實(shí)證明，哪個(gè)地方哪個(gè)部門對公開的作用理解得到位、能夠更積極主動(dòng)地把公開作為重點(diǎn)工作來抓，哪個(gè)地方哪個(gè)部門的工作就會(huì)更見成效、管理水平也會(huì)越高。只有充分理解公開的作用、意義，并將其轉(zhuǎn)化為做好工作的動(dòng)力、手段，才能切實(shí)提升自身能力、構(gòu)建政府與人民良性互動(dòng)。當(dāng)然，推動(dòng)公開還要依靠法治。公開與不公開涉及大量法律問題，必須在政府信息公開制度基礎(chǔ)上，逐步完善政務(wù)公開各領(lǐng)域的立法，強(qiáng)化法律實(shí)施，在法治框架內(nèi)，讓公開更有序。