馬忠法 彭亞媛（復旦大學 法學院，上海 200438）

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法學研究

中國核能利用立法問題及其完善

馬忠法 彭亞媛
（復旦大學 法學院，上海 200438）

核能是我國在很長一段時間內(nèi)必須加以重視和利用的一種能源；核能利用是國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。但目前我國核能利用的立法現(xiàn)實滿足不了核能發(fā)展的需求，存在著體系不完整、核能利用基本法缺位、法律規(guī)范效力等級較低、主管部門多變、法律規(guī)范的內(nèi)容陳舊滯后及重要內(nèi)容缺失等不足，這將會嚴重阻礙核能事業(yè)的發(fā)展。然而，核能立法涉及到方方面面，不可能一蹴而就。應借鑒有關(guān)國家的立法經(jīng)驗，根據(jù)我國核能發(fā)展的實際需求，有序推進核能立法進程：首先要構(gòu)建完善的核能法律體系框架，率先制定出核能基本法，明確主管機關(guān)及其職責；其次要制定相關(guān)單行法，不斷完善行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，以實現(xiàn)到2020年建成完整的核能利用法律體系之立法戰(zhàn)略目標。

核能利用 立法 核能法 主管機關(guān)

一、引言

二戰(zhàn)以來，核能及核科學技術(shù)在各個領(lǐng)域得到了廣泛的應用，尤其是在人類面對石化能源的日漸枯竭、全球環(huán)境污染不斷加重和溫室效應帶來氣候變化等壓力而又尚未獲得充裕的可替代的其他新型能源時，核能作為一種重要的能源①對于核能是否為清潔能源一直有爭議，在1979年美國三里島事件之前，肯定的聲音遠大于否定的聲音；但該事件之后，否定的聲音在日漸增強，特別是在前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站和日本福島事件之后，否定的聲音似乎與肯定的聲音持平。本文無意爭論它是否為清潔能源，但從核能發(fā)電不會造成空氣污染、不會排放加重地球溫室效應的二氧化碳及發(fā)電的持續(xù)性和高效等角度看，其優(yōu)勢在當下和相當長一段時間還是十分明顯的。所起到的作用已為世人所認可。盡管利用它仍存在一定的危險，②1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站事故和2011年3月日本福島核泄露事件給人類留下了慘痛的教訓即是例證。但在人類應對氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn)面前、③2007年，政府間氣候變化小組（IPCC）第四次評估報告（AR4）指出，如果全球氣溫比工業(yè)革命前提高2攝氏度的話，它將對數(shù)十億人、生態(tài)系統(tǒng)和物種帶來災難性的后果（See COP16：Decision 1/CP.16：The Cancun Agreements：Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long－term Cooperative Action under the Convention，Paragraph 4）。中國從2008年起成為世界上的頭號排放大國：2008、2009和2010年中國溫室氣體分別占全球的23.33%、23.60%和24.59%，超過美國的18.11%、17.90%和17.33%（See IEA Statistics：CO2Emissions from Fuel Combustion Highlights 2011and 2014Editions），且近幾年的每年增幅都非?？欤虼?，在相關(guān)國際會議上幾乎每次都成為關(guān)注的焦點。盡管中國在外交上取得較大成就，減排溫室氣體付出的努力也得到多數(shù)國家的認可，但這絲毫沒有減輕中國在減排方面的國際、國內(nèi)壓力。在人類完全掌握并充分利用清潔能源技術(shù)之前，至少它將繼續(xù)發(fā)揮過渡性的作用，以填補“能源空缺”；④Stephen Tromans，Nuclear Law：The Law Applying to Nuclear Installations and Radioactive Substances in its Historic Context，2nd edition（Hart Publishing，Oxford，2010）31.其和平利用仍是目前解決人類能源危機的有效途徑之一，不少國家對其仍充滿希望。⑤如60多個目前沒有利用核能發(fā)電的成員，2010年前后紛紛向國際原子能機構(gòu)對它們制定本國的核能法表示了極大的興趣。Carlton Stoiber，etc.，Handbook on Nuclear Law：Implementing Legislation，August 2010，STI/PUB/1456.其中，核能發(fā)電是利用核能的最重要的形式之一。自1954年6月前蘇聯(lián)建成世界上第一座核反應堆并成功發(fā)電至今，核發(fā)電量已成為世界總發(fā)電量中的重要組成部分。根據(jù)2011年和2013年國際能源署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年和2011年底全球核能源占所有能源總量的比例分別為5.8%和5.1%，OECD國家核能平均占其總能源的11% （2010）和9.7%（2012）。①See The International Energy Agency，2011Key World Energy Statistics ＆2013Key World Energy Statistics，at http://wwwi.ea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf，pp.16－17 ＆http://wwwi.ea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld2013.pdf，pp.16－17.

目前中國處于快速發(fā)展時期，它對能源的依賴不言而喻。2011年我國能源耗費占全球的20.9%，是僅次于OECD國家集合體的第二大能源消耗實體，②2013Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld2013.pdf.但其能源生產(chǎn)和耗費目前主要靠煤炭、石油和天然氣。比如煤炭，2010年和2012年中國的生產(chǎn)量分別占全球的51.1%和45.4%，③如2010年我國煤、石油及天然氣產(chǎn)量分別占世界的51.1%、5.8%和2.9%，See The International Energy Agency，2011Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf，pp.10－15.但這兩年中國還是煤炭凈進口國，分別進口1.57和2.78億噸。這說明中國能源耗費還處于高速增長期，而面對氣候變化和環(huán)境污染的嚴峻挑戰(zhàn)，再大量使用石化能源會使中國承受很大的國際、國內(nèi)壓力。當下，在中國能源結(jié)構(gòu)中，石化能源比重偏高，如煤炭消費比重高達66%，高出世界平均水平35.8%；④閆曉虹：《國家能源局：中國將逐步成為世界核電產(chǎn)業(yè)中心》，2015年5月18日，http://www.china－nea.cn/html/2015－05/32676.html。在發(fā)電量中，煤電比例為75%，高出世界平均水平約28%；在國際上，中國承諾2030年碳排放達到峰值、2020年單位GDP溫室氣體排放減少40～45%，要實現(xiàn)這樣的目標，非石化能源的使用十分重要。因此，尋找到替代能源就成為當務之急。與可再生能源相比，中國的核能技術(shù)相對成熟，從20世紀80年代開始發(fā)展核能發(fā)電至今已30年左右，積累了不少經(jīng)驗，核能似乎應該發(fā)揮較大作用。然而，2009年至2012年中國核能源利用分別只占國內(nèi)總能源的1.9%、1.8%、1.8%和2.0%（在全球30個正在使用核能發(fā)電的國家中，排名倒數(shù)第一⑤王一竹：《核能發(fā)電全球TOP17法國第一、中國倒數(shù)第一》，2014年3月11日，http://companies.caixin.com/2014－03－11/100649873.html。），在全球核能源比重中，僅占2.6%、2.7%、3.3%和3.9%，⑥2011年使用核電的國家核能占各國能源使用平均比值為11.7%，在全球前十名核電生產(chǎn)的國家中中國核電占國內(nèi)發(fā)電量排名最后。分別約為700、740、860和970億千瓦時，遠遠落后于美國（8300、8390、8210與8010億千瓦時）和法國（4100、4290、4420和4250億千瓦時）。⑦See The International Energy Agency，2010－2014Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf,pp.16-17.

這表明，我國利用核能的空間很大。然而，盡管利用核能如發(fā)電等出現(xiàn)事故概率遠小于石化能源和水能等，但其對技術(shù)和操作人員的要求甚高，且一旦因不當使用與維護等人為因素⑧如1979年3月28日凌晨4時，美國賓夕法尼亞州的三里島核電站事故和1986年4月26日當?shù)貢r間1點前蘇聯(lián)烏克蘭切爾諾貝利地區(qū)的核電站發(fā)生爆炸事故?；蛞蜃匀粸暮θ绲卣?、海嘯等⑨如日本2011年3月11日福島核事故。引發(fā)核事故，會造成核危機，給人類生存環(huán)境造成巨大而持久的危害，又使我們不得不對核能利用采取謹慎態(tài)度。不過，對于核風險不能因噎廢食，應從事故中總結(jié)經(jīng)驗教訓，問題的關(guān)鍵不是該不該發(fā)展和利用核能，而是如何通過法律制度確保核能利用的絕對安全。因此，如何做到既充分安全地利用核能，又將風險降低到最低程度，通過立法減少和避免核事件的發(fā)生是重要路徑。

在風險和利益之間，借助于國際社會和有關(guān)國家自身的積極努力，通過完善的法律制度規(guī)范、監(jiān)督、有效制約等措施及選擇恰當、適合的核電站地點等，核能的利用有其積極作用。中國目前利用核能的情況與其核大國地位極不相稱，中國放棄核電既無必要也不理性。核能經(jīng)過50多年的和平使用，特別是在1957年成立國際原子能機構(gòu)（IAEA）之后，國際社會在發(fā)展和利用核能方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，世界上有關(guān)國家成熟的立法經(jīng)驗及IAEA在幫助有關(guān)國家核能立法方面的努力，為我國核能立法提供了一定的便利條件。

我國核能方面的立法最早可追溯至1984年，當時有關(guān)部門就開始組織起草《原子能法》，但后來很長一段時間內(nèi)沒有結(jié)果。⑩參見鄭玉輝：《中國〈原子能法〉立法30年》，《中國核工業(yè)》2014年第6期；劉武?。骸对幽芰⒎y產(chǎn)27年的立法反思》，《人大研究》2011年第7期。不過，此后至2011年3月11日日本福島核事件發(fā)生之間，學者們的探討并沒有終止，出現(xiàn)了為數(shù)不多的論文或譯著，但其中論述核能基本法的屈指可數(shù)。①論述核能基本法的文章主要有：耿志成：《關(guān)于建立原子能法的體系的初步探討》，《中國能源》1991年第22期；陳?。骸段覈朔芍贫妊芯炕締栴}初探》，《中國法學》1998年第6期；鄭玉輝、李光亞：《加快我國原子能法的立法工作》，《中國核工業(yè)》2000年第2期等。福島事件的發(fā)生，又引起人們對核能基本法制定的普遍關(guān)注，陸續(xù)有學者發(fā)表相關(guān)論文。②2011年3月福島核事件以后，筆者搜索到的有關(guān)學術(shù)論文用的多是“原子能法”，如趙威：《原子能立法研究》，《法學》2011年第10期；彭峰：《我國原子能立法之思考》，《上海大學學報》（社會科學版）2011年第6期；劉武?。骸对幽芰⒎y產(chǎn)27年的立法反思》，《人大研究》2011年第7期；鄭玉輝：《〈原子能法〉，應順勢而生》，《中國核工業(yè)》2011年第10期等。關(guān)于核能具體領(lǐng)域（核安全、核法律責任、核損害賠償?shù)龋﹩栴}探討的論文遠遠多于福島事件之前的，此處不一一列舉。這說明，核能立法在福島事件后讓人們更為關(guān)注。當時不少媒體報道，2011年底我國核能方面的基本法《中華人民共和國原子能法》草案會制定出來征求意見，然而，這樣的預言并沒有實現(xiàn)。進入2014年后，在起草小組專家的努力下，目前已形成了12章70條的《原子能法（草案）》征求意見稿，③參見鄭玉輝：《中國〈原子能法〉立法30年》，《中國核工業(yè)》2014年第6期。并且該法曾列入2014年國務院立法計劃中。④徐錦婷：《〈原子能法〉為我國原子能事業(yè)發(fā)展點亮“燈塔”》，《中國核工業(yè)報》2014年5月6日。這說明，核能基本法的制定并非易事，可能會涉及方方面面的問題。不過，對于一個核大國而言，在發(fā)展核能事業(yè)50多年且民用核能利用了20多年后，仍無統(tǒng)率核活動領(lǐng)域的基本法，也是不妥的。這既會制約中國核能事業(yè)的進一步發(fā)展，也影響中國作為負責任的核大國在相關(guān)領(lǐng)域的話語權(quán)。2014年3月24日，習近平主席在荷蘭海牙核安全峰會上發(fā)表重要講話時指出：“沒有規(guī)矩，不成方圓。各國要切實履行核安全國際法律文書規(guī)定的義務……鞏固和發(fā)展現(xiàn)有核安全法律框架，為國際核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指導原則?！雹萘暯剑骸对诤商m海牙核安全峰會上的講話》，《人民日報》2014年3月25日。這實際上既是在國際會議上表明中國切實履行核安全等方面法律義務的積極態(tài)度，也是對我國核能法律體系的構(gòu)建和完善提出了要求，并起到重要的指示作用。

此外，中國核能技術(shù)隨著“一帶一路”國家戰(zhàn)略的落實而走出國門，我國先后與巴基斯坦、英國和阿根廷等國簽訂了建立核電站合作投資協(xié)議。⑥參見《中國將向巴基斯坦輸出5座核反應堆 投資150億美元》，《21世紀經(jīng)濟報道》2015年4月21日；《核電行業(yè)點評報告：核電出口再獲突破，中核將拿下阿根廷60億美元項目》，《東吳證券》2015年11月9日。隨著貿(mào)易的進一步發(fā)展，核能技術(shù)的輸出會大幅增加。這些對核能法的完善也提出了要求。為此，制定和完善核能法顯得尤為迫切。

基于這樣的背景，本文試圖分析目前中國核能立法的現(xiàn)實及其不足，并提出完善立法的建議和思路，以便為進一步研究打下基礎。

二、我國核能利用立法現(xiàn)狀

（一）概述

1980年代以前，我國核工業(yè)實行的是準軍事化和計劃體制的管理，主要是通過相關(guān)政策或行政命令來規(guī)范行業(yè)發(fā)展。改革開放以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，核電事業(yè)管理體制才按照政企分開、政事分開的原則逐步進行了調(diào)整，依照法律規(guī)定來推動核電事業(yè)健康、安全、穩(wěn)定地發(fā)展。當下我國核電立法還處于探索起步階段，隨著核電領(lǐng)域?qū)ν夂献髋c交流的不斷擴大，以及加入國際原子能組織和有關(guān)核國際條約，客觀上對不斷加強和完善核電領(lǐng)域的立法提出了較多要求。為做到保障投資方、科研單位、建造運營企業(yè)、設備供應商以及核電相關(guān)合作各方的基本利益，履行國際義務，特別是應對氣候變化所需的發(fā)展清潔能源的壓力，我國核電事業(yè)將會處在迅速發(fā)展階段。近年來，國家也提出了大力發(fā)展核電的方針，并在2007年10月頒布了《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005-2020年）》，其中要求到2020年，核電運行裝機容量爭取達到4000萬千瓦；核電年發(fā)電量達到2600～2800億千瓦時（目前在建和運行核電容量為1696.8萬千瓦）。⑦參見國家發(fā)改委：《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005－2020年）》（2007年10月）。但我國目前與之配套的核電法律體系建設滯后很多，缺少統(tǒng)領(lǐng)核能利用的基本法，涉及核能利用的單行法也很少；法律規(guī)范立法級別低，有關(guān)內(nèi)容一片空白等；這些都將會制約我國核電的有序和健康發(fā)展。因此，應逐步建立起一套在《憲法》指導下，以《能源法》和《核能法》等為基本法律、以國務院行政法規(guī)和有關(guān)部門的規(guī)章為主要框架的核電行業(yè)運營和監(jiān)督管理法律制度。目前我國核能方面的立法大體由憲法、部分法律的相關(guān)條款、核能利用的行政法規(guī)和部門規(guī)章及地方性法規(guī)等構(gòu)成，下文簡要述之。

（二）與核能利用相關(guān)的法律

我國雖還沒有專門規(guī)定核能利用的法律，但不少法律與核能利用相關(guān)。有學者認為，我國與原子能利用管理相對密切的法律歸納起來主要有：《環(huán)境保護法》（2014年修正）、《海域使用管理法》（2001）、《放射性污染防治法》（2003）、《大氣污染防治法》（2008）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《水污染防治法》（2008）、《海洋環(huán)境保護法》（1999年修訂）、《環(huán)境影響評價法》（2002）、《安全生產(chǎn)法》（2002）、《礦產(chǎn)資源法》（1996年修訂）、《電力法》（1995）、《可再生能源法》（2005）和《節(jié)約能源法》（2007）等16部。①但所收進去的《招標投標法》、《土地管理法》、《消防法》三部法律似乎與核能關(guān)系遠了一些，本文不包括它們。參見趙威：《原子能立法研究》，《法學》2011年第9期。不過，如果從與核能利用相關(guān)的角度看，實際上還有多部，如《憲法》（2004年修正）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2011）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008）、《民法通則》（1986）及其司法解釋②參見《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第154～156條。、《清潔生產(chǎn)促進法》（2002）、《侵權(quán)責任法》（2009）、《刑法》（2011年修正）及《產(chǎn)品質(zhì)量法》（2000）等，它們也有相關(guān)條款涉及核能方面。

上述法律主要涉及與核能相關(guān)的環(huán)境保護、行政許可與執(zhí)行、安全生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源、能源和法律責任等方面的立法。其中《放射性污染防治法》可被視為核能領(lǐng)域較為集中的專門法律，它對核能利用中的核輻射的防護作了較為全面的規(guī)定，其他法律均是從一般意義上涉及核能利用的情況，或有個別條款直接提到核能利用?！稇椃ā?、《海域使用管理法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《電力法》、《刑法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等均是一般意義上的規(guī)定，它們的有些條款直接適用于核能領(lǐng)域。如《憲法》規(guī)定的礦藏等屬于國家、發(fā)展生產(chǎn)力和提高人民物質(zhì)和文化生活水平、保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境及防治污染和其他公害等內(nèi)容，③具體參見《中華人民共和國憲法》（1982）第9、10、14、20、26條等相關(guān)規(guī)定。為核能基本法的制定奠定了憲法基礎。其他法律規(guī)定的內(nèi)容，如《清潔生產(chǎn)促進法》中明確規(guī)定的清潔能源利用條款、④參見《清潔生產(chǎn)促進法》（2002）。《電力法》規(guī)定的“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”、⑤《電力法》（1995）第5條第2款?！缎谭ā芬?guī)定的危害公共安全的犯罪和破壞環(huán)境資源保護的犯罪及《行政許可法》涉及的行政許可或行政強制等條款，既適用于核能領(lǐng)域也適用于其他情況。而《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《民法通則》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權(quán)責任法》等法律有條款直接規(guī)定核領(lǐng)域的一些內(nèi)容，如《民法通則》規(guī)定的“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環(huán)境有高度危險的作業(yè)造成他人損害的，應當承擔民事責任”；⑥《民法通則》（1986）第123～124條?！肚謾?quán)責任法》規(guī)定的“民用核設施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設施的經(jīng)營者應當承擔侵權(quán)責任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔責任”⑦《侵權(quán)責任法》（2009）第70條。等條款涉及核損害賠償方面的內(nèi)容?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的“易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性等危險物品以及儲運中不能倒置和其他有特殊要求的產(chǎn)品，其包裝質(zhì)量必須符合相應要求，依照國家有關(guān)規(guī)定作出警示標志或者中文警示說明，標明儲運注意事項”和“因核設施、核產(chǎn)品造成損害的賠償責任，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”⑧《產(chǎn)品質(zhì)量法》（2000年修訂）第28條和第73條第2款。等內(nèi)容，涉及核能利用的管理和賠償責任授權(quán)立法等。

上述諸多法律規(guī)定主要涉及核損害的預防、責任和管理等問題，核心內(nèi)容是在保護環(huán)境、確保安全及有關(guān)當事人承擔嚴格責任的前提下，充分利用和管理、控制好與核能相關(guān)的活動，在一定程度上體現(xiàn)了國際原子能規(guī)約中要求的安全高于一切、監(jiān)控和管理是必需步驟、法律責任不可推卸等原則和精神。總體上看，除了《放射性污染防治法》外，上述法律只是個別條款涉及“核”問題，且多為原則性的一般規(guī)定，缺乏調(diào)整核能領(lǐng)域法律關(guān)系的基本法。因此，目前核能領(lǐng)域的活動多由行政法規(guī)進行調(diào)整。

（三）調(diào)整核活動的行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)及規(guī)章等

在行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件方面，國務院和有關(guān)部門先后制定了100多個規(guī)范性文件。①參見國家核安全局《政策法規(guī)》，http://nnsa.mep.gov.cn/zcfg/index-5.htm。其中國務院的行政法規(guī)主要有以下11個：《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》（1986）、《核材料管制條例》（1987）、《放射性藥品管理辦法》（1989）②該管理辦法對放射性藥品的研究、生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、使用、檢驗等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，雖是針對藥品管理的，但應當屬于核材料在藥品領(lǐng)域應用的特殊規(guī)制。、《核電廠核事故應急管理條例》（1993）、《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998）、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》（2005）、《核出口管制條例》（2006年修訂）、《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》（2007年修訂）、《民用核安全設備監(jiān)督管理條件》（2007）、《放射性物品安全運輸管理條例》（2009）和《放射性廢物安全管理條例》（2011）。目前，《核電管理條例》正在制定中。部門規(guī)章至少有35個，主要涉及前述相關(guān)條例的實施細則或管理辦法，如國家核安全局發(fā)布的《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》實施細則之一《核電廠安全許可證件的申請和頒發(fā)》（1987）、實施細則之二《核設施的安全監(jiān)督》（1995）及國家環(huán)境保護總局發(fā)布的實施細則之三《研究堆安全許可證件的申請和頒發(fā)規(guī)定》（2006）等，和核電廠質(zhì)量保證安全、核電廠廠址選擇安全、核電廠設計安全、運行安全、民用核燃料循環(huán)設施安全、輻射防護、核產(chǎn)品轉(zhuǎn)運及過境運輸審批管理、有關(guān)核工作人員的資格要求、健康保護及相關(guān)信息的公開等方面的規(guī)定。它們的核心內(nèi)容主要涉及核能的投資建設、核材料運營運輸及廢料處理管理、環(huán)境保護（核污染防止）、鈾資源開發(fā)和信息公開等幾大類。③具體分析可參見趙威：《原子能立法研究》，《法學》2011年第9期。此外，在具體操作方面，有關(guān)主管部門（環(huán)保部核安全局、發(fā)改委的能源局及工信部的國家原子能機構(gòu)及國防科工局）及相關(guān)部門還先后頒布了90余個指導性文件。這些文件重在指導操作，其中核心是安全問題。行政法規(guī)和部門規(guī)章重在行政管理，對于違規(guī)行為也是以行政處罰為落腳點；對于有關(guān)人員（特別是無辜第三人）的民事賠償責任，只有國務院于1986年及2007年分別發(fā)布的《關(guān)于處理第三方核責任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務院核電領(lǐng)導小組的批復》和《關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復》等文件有所涉及。上述文件，特別是指導性的規(guī)則，三分之二以上是在2000年之前制定的。④參見國家核安全局：《核與輻射安全法規(guī)狀態(tài)報告》（2014年12月），第4～10頁。

我國與核能相關(guān)的地方性法律文件主要出現(xiàn)在核電站正在運營或在建的省份或地區(qū)，如秦山核電站所在的浙江省頒布了 《浙江省核電廠輻射環(huán)境保護條例》（2002）；大亞灣和嶺澳核電站所在的廣東省制定了《廣東省民用核設施核事故預防和應急管理條例》（1997）、《廣東省核電廠環(huán)境保護管理規(guī)定》（1996）、《關(guān)于修改〈廣東省核電廠環(huán)境保護管理規(guī)定〉等四項政府規(guī)章的決定》（2004）、《大亞灣核電廠周圍限制區(qū)安全保障與環(huán)境管理條例》（1994）及《江門市核應急預案》（2007）；田灣核電站所在的江蘇省制定了《江蘇省輻射污染防治條例》（2007）；在建海陽核電站所在地山東省制定了《山東省輻射環(huán)境管理辦法》（2003）等。還有一些省市雖然沒有運營或在建核電站，也根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)制定了防輻射的地方條例、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，如《寧夏回族自治區(qū)防治輻射污染環(huán)境管理辦法》（1999）、《河北省電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》（2000）、《天津市電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》（2005）、《湖北省輻射環(huán)境管理條例》（2007）等。由于離大亞灣核電站較近，深圳也制定了《深圳市核應急交通保障行動預案》（2004）等?？梢钥闯?，這些地方性法規(guī)、規(guī)章等均是以環(huán)境保護、管理和核事故緊急或應急處理為基本內(nèi)容。

至于有關(guān)核能發(fā)展方面的政策，相關(guān)政府部門制定很多，它們對調(diào)整和規(guī)范核能事業(yè)的發(fā)展也能起到一定的作用，如2012年環(huán)境保護部（國家核安全局）、國家發(fā)展改革委 、財政部 、國家能源局、國防科技工業(yè)局等聯(lián)合發(fā)布的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》、2013年國務院發(fā)布新修改的《國家核應急預案》及2014年國家核安全局、能源局、國防科工局聯(lián)合發(fā)布的《核安全文化政策聲明》等等，但它們最終不屬于法律法規(guī)或規(guī)章的范疇，本文不予討論。

三、中國核能利用立法的不足

中國是IAEA的成員國，也是核大國之一，但我們目前既無核能基本法，也無核安全（含輻射安全）法、核損害責任法等單行法，可以說在核能主要法律制定方面基本是空白。即使就最主要的《放射性污染防治法》而言，嚴格意義上它只能算環(huán)境法的內(nèi)容，①該法共由八章組成：總則、放射性污染防治的監(jiān)督管理、核設施的放射性污染防治、核技術(shù)利用的放射性污染防治、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治、放射性廢物管理、法律責任、附則。因為其重在污染防治，而核能基本法真正的核心內(nèi)容如核能發(fā)展、核安全、核研發(fā)和利用等方面的內(nèi)容幾乎沒有涉及。盡管核輻射污染防治是核能法的內(nèi)容之一，但它不能取代核能法的主體內(nèi)容。我國雖有諸多行政法規(guī)和部門規(guī)章，但它們對于核能發(fā)展、利用、防護和責任等基本問題并沒有做出明確規(guī)定，核能發(fā)展的方向、原則、主管機關(guān)等目前并不明晰。②除本文論述的不足外，還可參見黃錫生等：《中國核能利用立法現(xiàn)狀及前瞻》，《綠葉》2011年第4期。概括而言，我國核能立法的不足表現(xiàn)為：不成體系；法規(guī)位階較低。對這些缺陷具體陳述如下：

第一，尚未形成較為完整的核能利用法律體系。

我國核能利用的現(xiàn)有法律規(guī)定是“群龍無首”，內(nèi)容過于分散且多為泛泛而定，并非主要專門針對核能及其利用。這表明我國尚未形成一個以核能基本法為主體框架、相關(guān)單行法相配合和行政法規(guī)與部門規(guī)章為支撐的較為科學、完整的核能法律體系。核能發(fā)展主要還是依賴行政機關(guān)的行為，延續(xù)著以政策或中央決策來進行的傳統(tǒng)做法。這與我國其他方面的法治整體發(fā)展不相適宜。自1990年代我國決定建立社會主義市場經(jīng)濟以來，市場經(jīng)濟立法快速、穩(wěn)步地發(fā)展，至2011年3月，吳邦國委員長宣布，我國已經(jīng)構(gòu)建了完整的社會主義法律體系。但根據(jù)上文分析，我國在核能方面的法治建設，與建立一個完整的法律體系之要求還有較長的距離：因為我國還沒有核能方面的基本法，更無單行法；現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定較為分散，缺乏內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。核能利用的最大特點是技術(shù)性強、管理復雜，其行業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)從采礦、核材料提煉到建廠運行及核廢料、核廢設施等處置均需要特殊程序和專門人員來做保障，以在充分利用核能的同時不致危險和傷害的發(fā)生。此外，核能利用法律關(guān)系涉及的主體與一般法律關(guān)系主體也會有所不同，有些行為不是一般自然人或法人所能承擔或運作的，而核事故危害的不可逆轉(zhuǎn)性和嚴重性等也非一般損害行為可比。因此，從核能利用的技術(shù)性、其產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的特質(zhì)以及潛在的危害等方面看，我們必須盡快構(gòu)建一個較為完整的核能法律體系，以充分利用核能而又盡可能地規(guī)避風險。

第二，專門調(diào)整核活動的法律規(guī)范的立法等級較低且較為混亂，權(quán)威性和穩(wěn)定性不足。③有關(guān)內(nèi)容可以參見趙威：《原子能立法研究》，《法學》2011年第9期。

從前文列舉的專門調(diào)整核能利用的法律規(guī)范可以看出，目前我國核能方面的法律規(guī)范主要以國務院的條例和有關(guān)部門的規(guī)章、辦法和通知等為主體，缺乏效力等級較高的一般法律。這種現(xiàn)象會使法律規(guī)范缺乏權(quán)威性和長效性，在某種程度上會制約核事業(yè)管理體制的明確以及核設施安全監(jiān)管的有效性。④黃倩：《中國核事業(yè)立法拖延27年 歸因主管部門頻繁變動》，《檢察日報》2011年4月7日。核能安全規(guī)定、管理條例細則、技術(shù)性標準等具體問題多是以部門規(guī)章或指導意見、命令等形式出現(xiàn)的，其中具有推薦性質(zhì)的指導性文件和參考居多，它們的法律層級太低；而且有些文件是就某一方面迫切需要加強管理或碰到需解決的問題而臨時制定的，目的在于解決局部問題，具有短期性特征，缺乏穩(wěn)定性和持久性。而核技術(shù)及核材料輻射的持久性決定了核能利用是一個長期性的事業(yè)，它需要系統(tǒng)的規(guī)劃和長久、穩(wěn)定的規(guī)范。為防止行政機關(guān)利用核能基本法缺少這一因素，濫用有關(guān)法律規(guī)定的模糊授權(quán)來制定大量因應急需要而產(chǎn)生的質(zhì)量低、短視、保護部門利益卻損害社會公眾利益以及危及將來的核能基本法律權(quán)威的行政性規(guī)范或規(guī)章，應及早制定核能基本法。

此外，相關(guān)部門規(guī)章多由不同的部門根據(jù)各自的職責自行制定，具體規(guī)范之間顯得混亂、不成體系，相互之間的沖突難免。相關(guān)法律規(guī)范由國家能源局、國家原子能機構(gòu)、國防科技工業(yè)局和國家核安全局等在自己的官網(wǎng)上給出，不僅沒有一個是較為完全體現(xiàn)我國現(xiàn)有核能方面法律法規(guī)體系的，而且相互之間有重復列舉等現(xiàn)象。①如國家能源局主要從其職能的角度列舉了核能法規(guī)、規(guī)章及與核能相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和政策性文件（具體參見國家能源局：《能源法律法規(guī)匯編》，http://www.nea.gov.cn/n-home/nyflfghb/index.htm）。國防科技工業(yè)局、國家原子能機構(gòu)和國家核安全局分別在它們的網(wǎng)站也列舉了相關(guān)的法規(guī)和政策（具體分別參見國防科工局：《政策法規(guī)》，http://www.sastind.gov.cn/n4235/index.html；國家原子能機構(gòu)：《政策法規(guī)》，http://www.caea.gov.cn/n16/n1130/index.html及國家核安全局：《政策法規(guī)》，at http://nnsa.mep.gov.cn/zcfg/index.htm）。這樣很不利于人們系統(tǒng)了解及實施核能方面的法律規(guī)范。

第三，核能主管部門多變，相關(guān)權(quán)責不明或重疊，易帶來潛在風險。

由于缺少核能基本法的明確規(guī)定，對于核能發(fā)展的主要管理機構(gòu)，目前涉及部門較多，這樣不利于集中、有效的管理。1984年國家核安全局②1984年10月成立國家核安全局，獨立客觀地進行民用核設施核安全監(jiān)督，當時至1998年由國家科委代管，國家科委副主任任國家核安全局局長，具有獨立的人事、外事、財務權(quán)以及機關(guān)行政管理、基建后勤職能。1998年后，并入國家環(huán)保總局，設立核安全與輻射環(huán)境管理司（國家核安全局），負責全國的核安全、輻射安全、輻射環(huán)境管理的監(jiān)管工作，2003年以后，國家環(huán)保總局對外保留國家核安全局的牌子，環(huán)?？偩指本珠L任國家核安全局局長；2008年3月國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護部，對外保留國家核安全局的牌子，環(huán)境保護部副部長任國家核安全局局長。成立后，我國就開始啟動原子能法的編制工作，具體是由它會同原核工業(yè)部（當時的主管部門）、衛(wèi)生部等政府部門起草，但最終起草工作主要由國家科委來主導，而核工業(yè)部與科委之間溝通時有不暢。結(jié)合其他因素，《原子能法》歷經(jīng)30余年，一拖再拖，遲遲沒有出臺。③黃倩：《中國核事業(yè)立法拖延27年 歸因主管部門頻繁變動》，《檢察日報》2011年4月7日。主管部門的法律地位，難以通過基本法來確定。而更為嚴重的是：這一沒有經(jīng)過核能法“確定”的主管部門自身也在頻繁變動中，又使人們覺得該法立法的迫切性不高，且立法活動缺乏持續(xù)性。1988年后，核工業(yè)部合并到能源部里，再后來合并到國家發(fā)改委，在其下設立了能源局。民用核工業(yè)的發(fā)展則由中國核工業(yè)總公司來承繼，承擔核軍工、核電、核燃料、核應用技術(shù)等領(lǐng)域的科研開發(fā)、建設和生產(chǎn)經(jīng)營，以及開展對外經(jīng)濟合作和進出口業(yè)務；其主管部門為國務院成立的國防科工委。2008年國務院機構(gòu)改革后，國防科工委變?yōu)閲揽乒ぞ?，歸工信部主管。這樣就導致核能基本法的制定無法連續(xù)下來，而核工業(yè)部解散后，核能的主管部門也變得撲朔迷離：發(fā)改委還是工信部？還是二者享有同等的主管權(quán)力？而且國家環(huán)保部又設立了國家核安全局，規(guī)定由其負責核能監(jiān)管；再加上核能的管理還涉及科技部、衛(wèi)生部、公安部及安全生產(chǎn)總局等多個行政部門，至少有六七個部門涉及核管理事務，其中哪一個部門起到主導作用，從現(xiàn)有的法規(guī)中難以明顯看出。

從現(xiàn)有的部門規(guī)章規(guī)定看，核電發(fā)展規(guī)劃等主要由發(fā)改委下設的國家能源局負責，能源局擬訂核電發(fā)展規(guī)劃、準入條件、技術(shù)標準并組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見，組織協(xié)調(diào)和指導核電科研工作，組織核電廠的核事故應急管理工作。④參見“國家能源局簡介”，http://www.nea.gov.cn/n-home/n-nyjjj/index.htm。2013年3月，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將原國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。其主要職責是，擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監(jiān)督管理等，但沒有涉及核電方面的具體事宜。國防科工局擬定核產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃，實施行業(yè)管理，負責國家核電建設、同位素生產(chǎn)等的行政管理。其下設的系統(tǒng)工程二司組織核電建設；組織實施核、兵器工業(yè)軍轉(zhuǎn)民發(fā)展規(guī)劃和重大民品項目；承擔國家核事故應急協(xié)調(diào)委員會的日常工作。國家原子能機構(gòu)的職責有：研究和擬定我國和平利用原子能事業(yè)的政策和法規(guī)；負責研究制定我國和平利用原子能事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、計劃和行業(yè)標準；負責我國和平利用核能重大科研項目的組織論證、立項審批、負責監(jiān)督、協(xié)調(diào)重大核能科研項目的執(zhí)行；實施核材料管制，實施核出口審查和管理；負責核領(lǐng)域政府間及國際組織間交流與合作，代表中國政府參加國際原子能機構(gòu)及其活動；牽頭組織國家核事故協(xié)調(diào)委員會，負責研究制定國家核事故應急計劃并組織實施。

而核能利用的安全監(jiān)管主要由環(huán)保部國家核安全局負責，但其主要職責在于保護環(huán)境，而核能發(fā)展不僅僅限于環(huán)境保護，故其獨立性、權(quán)威性相對于核電發(fā)展的安全性和重要性而言遠遠不夠。我國核電領(lǐng)域的法規(guī)不夠健全，當遇到涉及龐大的資金投入和重大風險決策分歧時，不同部門的沖突會降低工作效率和決策科學化，可能會為核電事故埋下隱患。以核電管理為例，一座核電站從前期設計規(guī)劃建設到后期運營監(jiān)管過程中，科技部會參與到技術(shù)研發(fā)層面，而項目選址和審批又牽扯到發(fā)改委和地方政府，后續(xù)的運營監(jiān)管則又由環(huán)保部的國家核安全局來負責，放射工作的許可則按照《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規(guī)定由衛(wèi)生、公安部門審管。這樣的職能劃分存在的潛在危險便是：在核能利用過程中，管理部門彼此之間協(xié)調(diào)不暢時會留下核事故隱患；當建設核電項目有利益時，各部門爭著管；萬一發(fā)生核事故，就會出現(xiàn)責任主體不明、相互推諉扯皮的情況，①黃倩：《中國核事業(yè)立法拖延27年 歸因主管部門頻繁變動》，《檢察日報》2011年4月7日。以致會帶來更大損害，也可能無法追究有關(guān)當事人責任。因此，這種無統(tǒng)一的法律規(guī)定、缺少主導作用的主管部門導致的核能領(lǐng)域多頭監(jiān)管、職能交叉等問題，必須通過立法盡快解決。

第四，部分法律規(guī)范的內(nèi)容陳舊、滯后。②相關(guān)論述可參見胡幫達等：《中國核安全法律制度的構(gòu)建與完善：初步分析》，《中國科學》2014年第3期。

就核能利用的專門法規(guī)和規(guī)章看，《核設施安全監(jiān)管條例》、《核材料管制條例》、《核電廠核事故應急管理條例》及《國務院就第三方核損害賠償?shù)拇饛汀返葞讉€非常重要的核產(chǎn)業(yè)方面的行政法規(guī)都是20世紀80～90年代制定的，它們規(guī)定的內(nèi)容具有嚴重的滯后性，已經(jīng)不能適應現(xiàn)實發(fā)展的需求，急需根據(jù)實際情況進行修改、調(diào)整。它們未能根據(jù)改革后的機構(gòu)職能劃分作相應的調(diào)整，以致出現(xiàn)部門職責劃分矛盾重疊的情況。如在核材料管理方面，根據(jù)現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)章規(guī)定，國家核安全局、核工業(yè)部、國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、國家原子能機構(gòu)以及其他有關(guān)部門都有權(quán)對核材料進行管制；而其中的有些機構(gòu)已經(jīng)被撤銷，但現(xiàn)行立法并沒有相應地作出修改，如《核材料管制條例》規(guī)定核工業(yè)部負責管理全國的核材料，但核工業(yè)部1988年后就已經(jīng)不存在了。

第五，現(xiàn)有法律規(guī)定的內(nèi)容不全。

從現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)來看，規(guī)定的內(nèi)容不夠全面，難以覆蓋核能利用領(lǐng)域各個方面，如專門針對核輻射導致的損害的法律責任，目前只有在有關(guān)民事法律中有原則性的規(guī)定，除國務院于1986年和2007年發(fā)布的兩個批復外，尚無具體的行政法規(guī)或部門規(guī)章，更無專門核損害責任法或賠償法。實際上，在有關(guān)國際條約和各核利用國的立法中，核事故法律責任是核運用方面的一個重要組成部分；多數(shù)國家專門將核損害責任法獨立出來。我國目前尚未加入任何一個有關(guān)核事故責任的國際條約中，但這不等同于不需要核損害責任的立法。從發(fā)展核事業(yè)的角度而言，盡早制定這方面的法律，既為核能可能影響到的人群放心并接納核事業(yè)（如核電站的建設等）創(chuàng)造條件，增加核能事業(yè)從業(yè)者責任感，認真做好防范工作，又可在國際上樹立負責任的核大國形象。

此外，在核反應堆、核燃料循環(huán)設施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運輸、核技術(shù)應用等方面，現(xiàn)有的立法也嚴重缺位。除了核電事業(yè)外，核能還在醫(yī)療、采礦和地質(zhì)勘探、食品、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護、科學研究等多個領(lǐng)域有著廣泛的用途，而目前法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章卻對核能在這些領(lǐng)域應用的詳細規(guī)范較少見到，能看到的多是涉及放射性輻射的防護及人身、環(huán)境保護等。這方面的立法也亟需補充和加強。

四、中國核能利用立法的完善

根據(jù)規(guī)劃，到2020年，我國要在核電法規(guī)和技術(shù)標準、核安全、核設施管理、核應急、放射性廢物管理以及工程設計、制造、建設、運營等方面，建立起完整的符合中國國情并與國際接軌的核電法規(guī)和標準體系。③國家發(fā)改委：《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005－2020年）》（2007年10月）。這一規(guī)劃的任務很關(guān)鍵，因為核能產(chǎn)業(yè)是高科技、高危險行業(yè)，只有體系化的制度才能確保其安全、穩(wěn)定、規(guī)范、健康、持續(xù)地發(fā)展；一旦發(fā)生事故，也能得到法律的制度性應急保障和善后處理。但要完成這一任務，卻又面臨著很多問題。1984年開始提出制定核能基本法，到2007年制定規(guī)劃時已經(jīng)過去23年了，核能法還不見蹤影；如今，規(guī)劃頒布也已經(jīng)8年多過去了，核能基本法的通過似乎還看不到突破性的進展，其間只是出臺了有關(guān)放射性材料運輸和放射性廢料管理方面的兩個條例（參見前文）及有關(guān)部門規(guī)章等。因此，針對前文所述的我國核能立法的現(xiàn)狀、不足與當下的立法進程，筆者認為可以從以下三個方面來加快完善我國核能利用的法律制度。

（一）構(gòu)建合理、科學的核能利用法律體系

核能利用牽涉的范圍很廣，涉及核材料①含裂變?nèi)剂先玮?35、钚239、鈾233、鈾238和釷232等及聚變?nèi)剂先鐨涞耐凰仉㈦?、?和其化合物等。礦產(chǎn)的勘探、開采、加工，核燃料及核設備的運輸和管理，核電站的建設、運營和管理，核輻射的防護，核廢料、過期核電站的處理和核損害賠償制度等。20多年前，有學者曾提出核能法律體系構(gòu)想如下：以《原子能法》②實際上根據(jù)核能形成的特征及時代的發(fā)展，用“核能法”取代“原子能法”更為適宜。為基本法律依據(jù)，制定《放射性礦產(chǎn)資源勘察開采條例》、《放射性礦產(chǎn)資源勘察開采登記條例》、《核電站投資管理條例》、《促進核電設備技術(shù)國產(chǎn)化條例》、《核設施管理條例》、《核材料運輸管理條例》、《核材料管理條例》、《放射性同位素及其制品和輻射裝置管理條例》、《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》、《核事故應急條例》、《核承壓設備管理條例》、《核電站保護條例》、《核損害賠償條例》等行政法規(guī)。③耿志成：《關(guān)于建立原子能法的體系的初步探討》，《中國能源》1991年第22期。這一觀點在當時具有一定的合理性，并且有些內(nèi)容于類似的行政法規(guī)中也陸續(xù)制定了。④如《核電廠核事故應急管理條例》（1993）類似于《核事故應急條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》（2005）類似于《放射性同位素及其制品和輻射裝置管理條例》及《放射性物品安全運輸管理條例》（2009）類似于《核材料運輸管理條例》等。但隨著形勢的發(fā)展，應與時俱進，發(fā)揮立法上的后發(fā)優(yōu)勢，借鑒最佳的國際立法實踐，順應科學技術(shù)與工程的發(fā)展與進步，⑤See Helen Cook，The Law of Nudear Energy（Smeet and Maxwell，2013）381.構(gòu)建如下的核能利用法律體系：具有最高效力的《憲法》的有關(guān)規(guī)定是立法依據(jù)；具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、指導性、全局性特點的核能法（《核基本法》）應是該法律體系的核心和基礎；核能利用的有關(guān)單行法（如《核安全法》、《核損害賠償責任法》、《核電發(fā)展法》等）是該體系的重要內(nèi)容，該部分構(gòu)成核能利用法律的主體。接下來是國務院制定的落實、執(zhí)行上述法律規(guī)定的行政法規(guī)，再后面便是有關(guān)部門制定具體實施行政法規(guī)的規(guī)章、指導性規(guī)則及有關(guān)具體實施標準等，最后是各地方人大與政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章等。

就目前而言，最迫切的是制定出核能基本法及有關(guān)單行法，這一部分下文將予論述。前文已述，核能利用方面我國已有10多個條例和90多個部門規(guī)章等，對這些部分進行恰當?shù)恼砗蜌w類，然后是在沒有核基本法的前提下，盡快制定能相應彌補核能法缺失的行政法規(guī)，如《放射性礦產(chǎn)資源開采登記加工管理條例》、《核電管理條例》、《核設施安全管理條例》、《核損害賠償條例》等，與已有的條例對核能利用活動形成較為全面的監(jiān)管，以確保安全。對于眾多的部門規(guī)章，需要進行分門別類的梳理和總結(jié)，刪除重復、過時的內(nèi)容；對于需要繼續(xù)沿用但又是臨時性的規(guī)定，需予以補正，使其成為長久穩(wěn)定的部門規(guī)章；對相互之間矛盾沖突的進行協(xié)調(diào)、對目前尚無具體實施措施的進行補充；然后就是有關(guān)指導性規(guī)則及標準的制定，特別是安全、技術(shù)、核工作人員技能等方面的相關(guān)內(nèi)容。至于地方性法規(guī)與規(guī)章，有關(guān)省市，特別是有核能發(fā)電廠的地方政府，應該盡快完成相關(guān)規(guī)定，規(guī)范核電廠運營者行為，為當?shù)厝私獬箢欀畱n。

（二）優(yōu)先制定并頒布核能利用的基本法——《核能法》⑥多數(shù)國家法律只規(guī)定民用核能，至于軍用方面的核活動則另行規(guī)定，我國可以在基本法中通過條文明確另行立法。

迫于核能發(fā)展的需要及我國目前的立法現(xiàn)狀，先制定一部涉及核能發(fā)展重大問題的基本法即可，無需面面俱到，否則該法律的醞釀、通過會耗費很長時間。因此，在核能利用立法步驟方面，我們主張不能貪多，不要一開始就試圖制定一個大而全的法律，而將精力集中于該法律體系的核心——解決核能發(fā)展最主要問題的核能法——的制定上，并使其具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、指導性和全局性等特點，讓現(xiàn)有的與核能相關(guān)的法律法規(guī)和即將制定的法律法規(guī)“群龍有首”。實際上，早期一些國家制定的原子能法，多數(shù)條款也相對較少，內(nèi)容相對簡單，如日本1955年的原子能法，至2004年修改后，也就21條，加上后來修正的6個補充性條款。⑦See Atomic Energy Basic Act，Act No.186of 1955（Latest Revision：Act No.155of December 3，2004）.

核活動和核技術(shù)涉及很多領(lǐng)域，不同的選擇可能會產(chǎn)生不同的法律及其適用的主題，如環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)安全、土地使用規(guī)劃、行政程序、采礦、運輸、政府管理及電費規(guī)定等。①Carlton Stoiber，Abdelmadjid Cherf，Wolfram Tonhauser，Maria DE Lourdes VEZ Carmona，Handbook on Nuclear Law：Implementing Legislation，the IAEA in Austria，August 2003，STI/PUB/1610，p.4.核能基本法不可能將這些問題全部做出規(guī)定，可以在其中做出一些銜接性的原則規(guī)定，具體調(diào)整規(guī)范由其他相關(guān)法律加以明確。這樣，在核能方面有一個主干法，其他法律與其相補充。這也是多數(shù)國家的做法，典型如美國。②美國民用核材料和核設施的基本法是《1954年原子能法》（后經(jīng)多次修改）。以其為核心，其他單行法律有《1982年核廢物政策法》、《1985年低水平輻射廢物政策修正法案》、《1978年鈾尾礦輻射控制法》、《1978年核不擴散法》等。此外，《1974年能源重組法》、《行政程序法》（第5－8章）及《國家環(huán)境政策法》等也對核能作出相關(guān)規(guī)定。See Governing Legislation，http://www.nrc.gov/about-nrc/governing-laws.html.但《核能法》應更多地去解決核行業(yè)發(fā)展的共性或典型問題，比如核原料、核材料物質(zhì)管制監(jiān)管制度，核設施管制制度、準入機制（以許可制度為核心）及核電站的建設、運營和管理，放射性物質(zhì)運輸、放射性廢物和過期核電站管理制度，核保安問題，輻射防護制度，核損害賠償制度以及法律責任制度（許可證持有人或相關(guān)運營人的法律責任制度），重點放在安全、管制、防護、管理、授權(quán)與許可、應急措施及處罰等方面。有人建議核規(guī)劃制度也應納入到基本法之中，③核規(guī)劃制度是指對核能開發(fā)利用的重大項目，由政府主管部門統(tǒng)籌安排，合理進行，包括核能礦產(chǎn)勘探開采的規(guī)劃、核電發(fā)展規(guī)劃、核廢物處置規(guī)劃，也即從核能利用的最初礦產(chǎn)勘探開發(fā)到最終核廢料的處置均應當列入國家規(guī)劃，有計劃、分步驟地實施。參見黃錫生等：《中國核能利用立法現(xiàn)狀及前瞻》，《綠葉》2011年第4期。但目前如果將其詳細內(nèi)容納入基本法之中，會使基本法的內(nèi)容過于龐雜，不利于通過；如果要涉及該方面內(nèi)容的話，可以在核能法中作原則性規(guī)定，具體內(nèi)容留待將來專門制定《核能發(fā)展法》。至于責任和保險可以有原則性規(guī)定，具體條文另行制定專門的核責任和保險法。由于核損害責任變得越來越重要，我國可以借鑒多數(shù)國家單獨制定《核損害責任法》的經(jīng)驗，在現(xiàn)有立法基礎上，另行制定核責任法，④作為核安全重要保障的核責任法是核能基本法之外另一個十分重要的法律，國際社會一直給予高度關(guān)注，并先后通過了5個條約或議定書（含1963年《核損害民事責任維也納公約》，1997年《核損害補償責任公約》及《維也納公約修正議定書》，1960年通過并分別于1964年、1982年和2004年修改的《核能領(lǐng)域第三方責任巴黎公約》及1988年《與適用維也納公約和巴黎公約相關(guān)的聯(lián)合議定書》）。福島核事件后，IAEA下的國際核責任專家組（INLEX）于2012年提出的“便于全球建立核責任制度的建議”中要求“所有有核設施的成員國應當通過與核責任國際條約規(guī)定的原則或內(nèi)容相一致且吸納公認最佳實踐的國內(nèi)法”。See“IAEA Action Plan on Nuclear Safety–Nuclear Liability”at http://olai.aea.org/ola/documents/ActionPlan.pdf.但在基本法中有原則性的規(guī)定。這樣既降低核能基本法通過的難度（內(nèi)容少，分歧也會少），又能使核損害事故一旦發(fā)生時，該法與民事法律等有關(guān)規(guī)定可以為有關(guān)當事人提供一定的救濟。⑤有學者建議在核能基本法下，可以制定《核物料法》、《核設施法》、《核應急法》及《核損害賠償法》等下位單行法（參見鄧禾：《中國核能安全保障法律制度與體系研究》，《重慶大學學報》（社會科學版）2012年第2期），有一定的道理，但它們在基本法制定之后制定也許更為合理。而且，將核燃料的勘察、開采、冶煉的管理等等放到核能基本法中，似有不妥；如果規(guī)定，也只是非常原則的，具體內(nèi)容放到《礦產(chǎn)資源法》等中更為恰當，只是對此類勘察等活動有特別之處的給予特別規(guī)定而已。

關(guān)于核能法的基本框架，不妨可作如下設定：總則（含目的、定義、原則——以安全為首要的基本原則⑥中國核能發(fā)展的政策一直是“和平利用”、“安全第一”。2015年1月14日，國家核安全局、國家能源局和國防科工局聯(lián)合發(fā)布《核安全文化政策聲明》，重在推動全行業(yè)核安全文化培育與發(fā)展；它指出，中國奉行“理性、協(xié)調(diào)、并進”的核安全觀，其內(nèi)涵核心為“四個并重”，即“發(fā)展和安全并重、權(quán)利和義務并重、自主和協(xié)作并重、治標和治本并重”，它是現(xiàn)階段中國倡導的核安全文化的核心價值觀，是國際社會和中國核安全發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)（具體內(nèi)容參見《中國環(huán)境報》2015年1月23日）。但僅有政策、聲明等是不夠的，還必須將其體現(xiàn)在法律之中。特別是在中國的“一帶一路”建設中，要將自己的核電技術(shù)推銷出去（參見國務院：《關(guān)于加快培育外貿(mào)競爭新優(yōu)勢的若干意見》國發(fā)〔2015〕9號），有更為規(guī)范的法律制度，將更利于核電技術(shù)的海外貿(mào)易。、調(diào)整范圍）、核能主管機關(guān)、核活動的批準、核能研發(fā)、核電廠及其他核設施的建造和運營（含它們的建造、運營和核研究反應堆的建造和運營及相關(guān)行為人的責任）、核反應堆和相關(guān)設備的制造等（含相關(guān)行為人的責任）、核燃料循環(huán)企業(yè)和核材料的使用等（含相關(guān)行為人的責任）、放射性同位素和發(fā)射產(chǎn)生裝置、核材料與核廢料的處置與運輸、核活動檢查、管理和監(jiān)督、懲罰規(guī)定、其他規(guī)定和附則等部分。

我國現(xiàn)在核能利用立法等于在補課，因為核能民用已經(jīng)走過20多個年頭，不論在實際運作還是在立法經(jīng)驗上，已有一定的積累，現(xiàn)在要做的是在已有的立法基礎上提煉、協(xié)調(diào)、補充?！疤釤挕笔菍⒛壳耙延行姓ㄒ?guī)甚至部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容上升到核能基本法的層面；“協(xié)調(diào)”是將有關(guān)法律中規(guī)定的與核事業(yè)發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容，通過核能法將它們與其關(guān)系進行規(guī)范、援引，通過該法中特定條款加以適用，而無需重復立法；“補充”就是指將現(xiàn)有法律中對核事業(yè)發(fā)展尚未規(guī)定的，或雖有規(guī)定但過于原則或簡單的，通過核能法加以明確界定，如核損害責任方面的規(guī)定等。這樣首先要做的工作就是對有關(guān)核事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)進行研究、甄別和分析，然后結(jié)合核事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及其趨勢，完成核事業(yè)的基本立法。

（三）明確核能主管部門及其職責

核能行業(yè)與一般行業(yè)的重大區(qū)別在于政府監(jiān)管的突出作用。政府對核安全實施獨立監(jiān)督是核事業(yè)健康發(fā)展的重要保證，這在客觀上要求其設立的核主管機構(gòu)能夠有效地專司其職。關(guān)于主管部門問題，根據(jù)IAEA頒布的2003年、2010年《核法律手冊》及多數(shù)國家的立法經(jīng)驗，理論上立法相對容易些，就是在核能基本法中，明確規(guī)定核能的主管部門及其職責即可。除了明晰不同部門之間的關(guān)系外，主管部門應是一個獨立于核電企業(yè)、環(huán)保部和其他部委并直接對國務院負責的監(jiān)管部門，它應該具有較強的獨立性，享有授權(quán)核電項目審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管督查權(quán)，并且在核能法中明確規(guī)定其具體的職責權(quán)限。通過制定基本法，明確政府各部門的職責分工和政府與企業(yè)單位的責、權(quán)、利，加強核設施安全監(jiān)管的有效性。如加拿大根據(jù)其《核安全和控制法》的規(guī)定，成立了加拿大核安全委員會，為其核能主管部門（聯(lián)邦層面與地方層面），該委員會的主要職責是：規(guī)制核能的開發(fā)、生產(chǎn)和運用；規(guī)制出于防止對環(huán)境、人的健康與安全和國家安全而帶來不合理風險的核物質(zhì)、規(guī)定的設備和信息的生產(chǎn)、擁有和使用；履行加拿大在核不擴散、保障措施和安全方面的承諾等；同時它在制定有關(guān)涉及核能或核材料、核設備或核技術(shù)及其他指定的物質(zhì)的進出口、運輸?shù)囊?guī)范方面享有廣泛的授權(quán)。法國根據(jù)《核透明和安全法》，專門設立了具有較強獨立性的核安全局，主管法國國內(nèi)的核能事宜，甚至它可以制定法律框架。①Nuclear Legislation in OECD Countries—Regulatory and Institutional Framework for Nuclear Activities－France，2009，http://www.oecd－nea.org/html/law/legislation/canada.pdf.p.3.日本根據(jù)核能活動的性質(zhì)不同，分別由經(jīng)濟貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部及教育、文化、體育和科技部進行管理。②Nuclear Legislation in OECD Countries—Regulatory and Institutional Framework for Nuclear Activities－Canada，2009，http://www.oecd－nea.org/html/law/legislation/canada.pdf.p.4.但日本設立的原子能安全委員會并不隸屬于哪個“省”（類似于中國的部委），而是對日本內(nèi)閣總理大臣直接負責，它不僅有監(jiān)管的職責，還有審批的職責。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在審批核電項目時，也要就業(yè)主擬建設的核電站原子能反應堆的科學性向日本原子能安全委員會提出審批申請，這是一個必需的環(huán)節(jié)。

在核能這樣一個高風險、高技術(shù)行業(yè)，其發(fā)展之初，就應該有一部基本法來對它的發(fā)展進行規(guī)范、指導，減少失誤和危險的發(fā)生，但現(xiàn)在我國還沒有這樣一部基本法。通過立法來明確各個部門之間的職責界限，并由法律強制力來保障，以防出現(xiàn)事故后各方都推脫責任。目前核能基本法（現(xiàn)在起草小組用的是“原子能法”）起草小組由工信部（國防科工局及國家原子能機構(gòu)）牽頭，環(huán)保部、發(fā)改委（國家能源局）等相關(guān)部委參加組成，說明將來這部法律的實施及核能主管部門會在它們當中產(chǎn)生，或由它們分工負責。③鄭玉輝：《中國〈原子能法〉立法30年》，《中國核工業(yè)》2014年第6期。有學者建議核能的主管部門由發(fā)改委下的國家能源局擔當。④黃錫生等：《中國核能利用立法現(xiàn)狀及前瞻》，《綠葉》2011年第4期。從“能源”一詞的角度看，這一觀點不無道理，但在實際操作中會有一定的困難，如核電廠的運作、核材料的運輸和廢棄物的處理等也由能源局主管的話，不太現(xiàn)實；其管理的難度、技術(shù)要求以及核損害造成的威脅遠不同于煤炭、石油等傳統(tǒng)能源帶來的危害。我們認為，根據(jù)核能利用主管部門的變革及其職能的劃分，在目前的體制下，核能利用主管部門根據(jù)不同的內(nèi)容，可分別由工信部和環(huán)保部分擔，并進行明確分工：如核能利用方面的管理和監(jiān)督工作由前者的國家原子能機構(gòu)或國防科工局承擔；而核安全監(jiān)管方面的職責，由后者的國家核安全局擔當；其他有關(guān)部門進行配合，如：發(fā)改委能源局管核能的宏觀發(fā)展和政策制定，如核技術(shù)研究、推廣和戰(zhàn)略規(guī)劃等，⑤其他國家的做法與此相似，如核技術(shù)研究與推廣機構(gòu)在美國隸屬于能源部，在法國隸屬于生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展與海洋部。參見彭峰：《我國原子能立法之思考》，《上海大學學報》（社會科學版）2011年第6期。交通運輸部對核材料的安全運輸負有責任，等等。

五、結(jié)論

未來很長的一段時間里，在沒有比核能技術(shù)更為成熟的清潔能源技術(shù)可以廣泛推廣之前，正在快速發(fā)展的中國面對能源短缺和減少溫室氣體排放的壓力，核能必然是其不可輕易放棄的有效技術(shù)。我國的核能立法相對滯后，為在充分利用核能的同時確保安全，避免事故的發(fā)生，目前的立法狀況顯然滿足不了核能事業(yè)發(fā)展的需求。為此，應充分借鑒有關(guān)國家的經(jīng)驗和IAEA這么多年來形成的規(guī)則，結(jié)合履行核能方面相關(guān)國際條約的義務，①核能領(lǐng)域的國際法文件包括公約、條約、協(xié)定、安理會決議等；國際條約內(nèi)容變成國際法的路徑主要有轉(zhuǎn)化和采納。See Fact Sheets of P.R.China，http://ola.iaea.org/factSheets/CountryDetails.asp?country=CN.利用核能立法方面的后發(fā)優(yōu)勢，完善自己的國內(nèi)立法，建立相對健全的核能利用法律體系，以在利用核能解決經(jīng)濟發(fā)展問題、提高人民生活質(zhì)量的同時，保護好環(huán)境，主動履行溫室氣體減排義務，樹立負責任的大國形象。然而，在這個過程中，立法不可能一蹴而就，需有計劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地完善相關(guān)法律制度。目前最重要的就是構(gòu)建合理的法律體系，率先制定出核能法，明確核能利用主管部門及其職責。完成這樣的任務后，可以進一步制定相關(guān)的單行法，逐漸完善有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)與規(guī)章，以在2020年實現(xiàn)構(gòu)建較為完整的核能利用的法律體系。因此，制定核能基本法是邁出構(gòu)建較為健全的中國核能法律制度十分關(guān)鍵的一步，也標志著中國開啟了完善該制的新篇章。

［責任編輯 劉 慧］

Problems on and Improvement of Legislation of Utilizing Nuclear Energy in China

MA Zhong－fa PENG Ya－yuan
（Law School，F(xiàn)udan University，Shanghai 200438，China）

Nuclear energy is a kind of energy which shall be attached importance to and utilized for economic development in China within a long time，and its utilization has already been a key part of national energy development strategy.But the current legislation of using nuclear energy with the drawbacks such as incomprehensive system，the provisions with lower legal effects，multi－regulatory bodies without dominant one and outdated terms，fails to meet the demands of the development of nuclear energy and produce negative impacts on the development of nuclear energy utilization.However，the legislation of nuclear energy involves many factors and cannot be accomplished in an action.So we shall improve it in order：first to construct a relatively impeccable legal system framework of nuclear energy，make the basic law of utilizing nuclear energy—Nuclear Energy Law，and designate clearly regulatory body（or bodies）and define their responsibility；next lay down related separate laws and then consummate administrative regulations，rules and local regulations，which may make contributions to realizing the objective of establishing a comprehensive legal system of nuclear energy by 2020.

utilization of nuclear energy；legislation；nuclear energy law；regulatory body

馬忠法，復旦大學法學院教授，博士生導師。

彭亞媛，復旦大學法學院碩士研究生。

◎本文為司法部2013年度國家法治與法學理論研究項目“中國核能利用立法問題研究”（項目批準號：13SFB2003）的初步成果。