占世良

深化城市規(guī)劃改革確保城市規(guī)劃實(shí)施

占世良

去年12月14日，中共中央政治局召開會議，分析研究2016年經(jīng)濟(jì)工作，研究部署城市工作。會議強(qiáng)調(diào)：“要改革完善城市規(guī)劃，準(zhǔn)確把握城市規(guī)劃定位，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督?！惫P者以為，城市規(guī)劃改革應(yīng)以確保城市規(guī)劃的實(shí)施為目標(biāo)，這是因?yàn)椋朴喅鞘幸?guī)劃的目的就是要付諸實(shí)施，再好的規(guī)劃如果不實(shí)施，只能是一堆廢紙，等于零！總結(jié)我國多年來的城市規(guī)劃工作，雖然2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施各分為一章，且分別為16條和18條，但在實(shí)踐中重城市規(guī)劃制定輕城市規(guī)劃實(shí)施的問題卻長期存在，“城市規(guī)劃制訂水平尚可，城市規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量欠佳”是普遍現(xiàn)象。

我們先看城市規(guī)劃的管理體制。長期以來，我國的城市規(guī)劃制訂與城市規(guī)劃的實(shí)施脫節(jié)嚴(yán)重，規(guī)劃編制基本上都是采取以項(xiàng)目運(yùn)作為核心的生產(chǎn)經(jīng)營管理模式，已經(jīng)發(fā)展成為準(zhǔn)市場行為。“藍(lán)圖式規(guī)劃”，“成果至上”，“給多少錢干多少事”是不少城市規(guī)劃編制單位的執(zhí)業(yè)選擇。這種體制與城市規(guī)劃是長期性、經(jīng)常性的工作，與規(guī)劃政策具有連續(xù)性相矛盾，割斷了規(guī)劃與實(shí)施的聯(lián)系。在有的地方，為了追求所謂的“高水平”，所請規(guī)劃編制單位以越“洋”為越好，其所做出來的規(guī)劃大都中看不中用。在規(guī)劃的實(shí)施方面，各地雖有專門的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，但其職責(zé)大都僅僅包含了法律所規(guī)定的城市規(guī)劃實(shí)施的一部分，且以建設(shè)項(xiàng)目的管理為核心。在不少城市，規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)未列入政府組成部門，有的甚至還是事業(yè)編制。很多情況下，城市的發(fā)改、國土、建設(shè)等部門對于城市規(guī)劃的實(shí)施影響甚至更大，尤其是年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制、年度城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃的編制這類引導(dǎo)城市規(guī)劃有效實(shí)施的工作，城市規(guī)劃部門少有參與，更談不上起決定性的作用。一個值得深思的例子是城市規(guī)劃教育，大學(xué)的城市規(guī)劃課程至今涉及城市規(guī)劃實(shí)施的不多，一部洋洋百萬字近600個頁碼的《城市規(guī)劃原理》，其城市規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)容僅占不到30分之一，這與人們通常所說的“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”形成鮮明的對照。

再看城市規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制。我國的城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，其中：總體規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，詳細(xì)規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市局部地區(qū)的土地利用、空間環(huán)境和各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)作出具體安排?？梢赃@樣說，詳細(xì)規(guī)劃是城市規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)。這種從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從城市的整體到局部地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了城市規(guī)劃的本質(zhì)特征。但是，由于城市的總體規(guī)劃需要報(bào)經(jīng)上一級或者更上一級的機(jī)關(guān)審批，規(guī)劃的編制和審批周期相對較長，在有的城市總體規(guī)劃上報(bào)了數(shù)年還得不到批準(zhǔn)，其影響規(guī)劃實(shí)施的情形是顯而易見的。而詳細(xì)規(guī)劃雖然有總體規(guī)劃為依據(jù)，具體工作中也往往存在著局部與整體目標(biāo)的偏差和離散，有時(shí)還存在著規(guī)劃的控制指標(biāo)與實(shí)施中的市場需求之間的矛盾與不協(xié)調(diào)。2008年國家建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度以來，有關(guān)城市的規(guī)劃督察員先后發(fā)出了不少的督察工作文書，住建部先后曝光了一批規(guī)劃執(zhí)行問題的案件， 究其原因不能不與這一運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。

一般來說，做好城市規(guī)劃實(shí)施工作，必須做到“三有”，即：有用的城市規(guī)劃、有效的規(guī)劃實(shí)施、有力的實(shí)施監(jiān)督。首先是有用的城市規(guī)劃，這是前提。在制訂城市規(guī)劃的時(shí)候，必須做到科學(xué)性與可行性相統(tǒng)一，必須充分了解城市的歷史和現(xiàn)狀，尊重城市發(fā)展規(guī)律，使所制訂的城市規(guī)劃好用、管用，具備可操作性，可實(shí)施性；其次，是有效的規(guī)劃實(shí)施，這是基礎(chǔ)。城市規(guī)劃一經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，就必須按照經(jīng)過批準(zhǔn)的規(guī)劃付諸實(shí)施，使經(jīng)過批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在這個漫長的過程中，不僅要按照規(guī)劃的要求進(jìn)行控制、管理，更要結(jié)合市場主體的實(shí)際加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)以公共政策為核心的開發(fā)導(dǎo)向和以行動實(shí)施為核心的行動導(dǎo)向，切實(shí)體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性；最后是有力的實(shí)施監(jiān)督，這是保證。城市人民政府作為城市規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體，要主動接受上級人民政府、本級人民代表大會和社會公眾的監(jiān)督，尤其是要及時(shí)公開城市規(guī)劃的相關(guān)信息，增強(qiáng)規(guī)劃工作的透明度，確保公眾對城市規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。有權(quán)機(jī)關(guān)對城市人民政府違反城市規(guī)劃的行為，不僅要加大監(jiān)督檢查力度，更要及時(shí)、嚴(yán)肅予以查處。

實(shí)現(xiàn)有用的城市規(guī)劃、有效的規(guī)劃實(shí)施、有力的實(shí)施監(jiān)督，必須認(rèn)真總結(jié)我國多年來城市規(guī)劃工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，按照中央要求扎實(shí)深化城市規(guī)劃改革，創(chuàng)新城市規(guī)劃的體制機(jī)制。一是改革城市規(guī)劃編制和審批辦法。要按照城市規(guī)劃兩個階段的劃分，進(jìn)一步明確總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容深度要求，使城市總體規(guī)劃從復(fù)雜走向簡單，提高其編制和審批的效率，使詳細(xì)規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃更具實(shí)施的控制和引導(dǎo)性；二是改革城市規(guī)劃管理體制。進(jìn)一步明確各級政府在城市規(guī)劃實(shí)施中的責(zé)任，完善城市規(guī)劃委員會制度。進(jìn)一步強(qiáng)化城市近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃的編制，賦予城市規(guī)劃部門在近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃編制中的主導(dǎo)地位。進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理，探索城市規(guī)劃管理與國土資源管理部門合一，并明確城市（縣）一級的城市規(guī)劃編制單位的公益性質(zhì)；三是改革城市規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督。將上級對城市人民政府、本級人民代表大會對城市人民政府和社會公眾對城市人民政府的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督規(guī)范化、制度化。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度，出臺城市規(guī)劃實(shí)施責(zé)任問責(zé)辦法；四是改革城市規(guī)劃人才培養(yǎng)。組織力量編寫《城市規(guī)劃的實(shí)施》教材，在注冊城市規(guī)劃師考試中加大城市規(guī)劃實(shí)施的份量。

（作者系湖北省人民政府參事）