沈躍東

(福州大學(xué) 法學(xué)院, 福建 福州 350116)

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協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中信賴保護(hù)構(gòu)成要件分析

沈躍東

(福州大學(xué) 法學(xué)院, 福建 福州 350116)

協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴保護(hù)，首先應(yīng)符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件，然后才有信賴保護(hù)措施的選擇。信賴基礎(chǔ)的辨識(shí)，應(yīng)檢視行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的積極作為是否構(gòu)成具體行政行為、未置可否的事項(xiàng)是否屬于該執(zhí)法機(jī)關(guān)的管轄范圍。行政相對(duì)人處置其權(quán)益的行為與執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為具有客觀因果關(guān)系，是信賴表現(xiàn)的判準(zhǔn)。信賴值得保護(hù)的認(rèn)定，主要考量行政相對(duì)人對(duì)作為信賴基礎(chǔ)的具體行政行為是否具有過錯(cuò)。信賴保護(hù)措施的選擇，應(yīng)基于個(gè)案中的公私益衡量，在存續(xù)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和過渡措施中擇一適用或綜合適用。

協(xié)同和聯(lián)合； 行政執(zhí)法； 信賴保護(hù)； 構(gòu)成要件； 保護(hù)措施

一、問題的提出

協(xié)同行政執(zhí)法和聯(lián)合行政執(zhí)法在中國已不是個(gè)別現(xiàn)象。所謂協(xié)同行政執(zhí)法是指，“依法應(yīng)當(dāng)由一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立查處的違法事項(xiàng)，因特殊情形確需有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法協(xié)助、配合完成的行政執(zhí)法活動(dòng)”；所謂聯(lián)合行政執(zhí)法是指，“依法應(yīng)當(dāng)由多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同查處的違法事項(xiàng)，或者行政執(zhí)法事項(xiàng)可能同時(shí)涉及多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法職責(zé)，確需多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)”。①這兩類執(zhí)法形式都有兩個(gè)或兩個(gè)以上具有不同行政職能的執(zhí)法機(jī)關(guān)參與。聯(lián)合行政執(zhí)法中，參加執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別依法作出執(zhí)法決定。協(xié)同行政執(zhí)法中，既可能只有法定執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的執(zhí)法決定，也可能有參與機(jī)關(guān)對(duì)其管轄的違法行為的處理決定與法定執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法決定并存。

在協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法過程中，如果一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的決定，其他執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此決定未置可否。事后，其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可否罔顧協(xié)同或聯(lián)合行政執(zhí)法中的決定，以發(fā)現(xiàn)屬于其管轄范圍的事項(xiàng)違法為由，對(duì)該違法事項(xiàng)進(jìn)行處治？行政相對(duì)人可否以信賴保護(hù)進(jìn)行抗辯？面對(duì)多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人可否任意針對(duì)其中的一個(gè)而主張信賴保護(hù)？

這一問題并不是書齋式的假想，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)將此類爭議訴諸法院的案例。②此類案件中的信賴保護(hù)爭議的妥適處理，對(duì)于行政執(zhí)法公信力的維護(hù)具有重要意義。信賴保護(hù)原則在中國是否已為《行政許可法》法律化尚存爭議。③但是，中國司法實(shí)踐中，已在行政許可之外的領(lǐng)域運(yùn)用信賴保護(hù)原則，卻是一個(gè)不爭的事實(shí)。例如：青島博奧商貿(mào)有限公司訴國家工商行政管理總局商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)一案中，作為一審法院的北京市第一中級(jí)人民法院“不僅充分闡述了信賴保護(hù)原則，還著重提出了‘有利于保障權(quán)利’的法理解釋原則”。[1]吳小琴等訴山西省呂梁市工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)中心履行一案，肯定了“對(duì)行政慣例的合理信賴應(yīng)予適當(dāng)保護(hù)”。[2]高宗海訴南京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局一案，法院維護(hù)了當(dāng)事人對(duì)于舊的政府規(guī)章的信賴?yán)妗3]因此，信賴保護(hù)在中國是否僅限于行政許可領(lǐng)域的爭論已無意義，關(guān)鍵在于如何進(jìn)行信賴保護(hù)。一般地，對(duì)于信賴保護(hù)的訴求，首先要判定是否符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件④，然后才有信賴保護(hù)措施的選擇適用，而前者既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。基于此，對(duì)前述協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴保護(hù)問題，文章將著重分析是否符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件。

二、信賴基礎(chǔ)的辨識(shí)

(一)何謂信賴基礎(chǔ)

存在一項(xiàng)信賴基礎(chǔ)，是進(jìn)行信賴保護(hù)的前提要件。所謂信賴基礎(chǔ)，“必須是公權(quán)力決定或行為，且依據(jù)一般的經(jīng)驗(yàn)，此等公權(quán)力決定或行為將導(dǎo)出某個(gè)特定的法律狀態(tài)，而足以引起人民產(chǎn)生特定的期望”。[4]作為信賴基礎(chǔ)的公權(quán)力行為，包括立法、行政和司法權(quán)的行使。其中，行政行為既可以是具體行政行為，也包括抽象行政行為、行政事實(shí)行為和行政合同。至于該公權(quán)力行為是合法行為還是違法行為并無限定。就具體行政行為而言，信賴基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)，還需要注意以下幾點(diǎn)。

第一，作為信賴基礎(chǔ)的具體行政行為，是對(duì)授益行為與負(fù)擔(dān)行為不作區(qū)分還是限于授益行為？學(xué)界對(duì)此問題存有分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“應(yīng)限于針對(duì)授益行政行為來探討信賴保護(hù)問題”[5]17—18；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“亦非只有授益性質(zhì)者始得成為信賴之基礎(chǔ)”[6]。筆者贊同第一種觀點(diǎn)。因?yàn)?，授益行政行為是“設(shè)定或證明權(quán)利或者具有法律意義的利益，負(fù)擔(dān)行政行為的作用對(duì)關(guān)系人不利，可能是對(duì)權(quán)利的侵害，也可能是對(duì)優(yōu)待申請(qǐng)的拒絕”[7]。對(duì)負(fù)擔(dān)行為的撤銷或廢止，沒有對(duì)該公權(quán)力行為的相對(duì)人造成不利影響，撤銷該行為反而對(duì)行為人更為有利。需要強(qiáng)調(diào)的是，授益和負(fù)擔(dān)是實(shí)質(zhì)意義上的而非形式上的。例如：行政機(jī)關(guān)將負(fù)擔(dān)較大的義務(wù)調(diào)整為負(fù)擔(dān)較小的義務(wù)，對(duì)于相對(duì)人而言，形式上還是負(fù)擔(dān)行為，但實(shí)際已從中受益，這就是實(shí)質(zhì)上的授益行為。反之，將較大的受益調(diào)整為較小的受益，形式上是授益行為而實(shí)質(zhì)是負(fù)擔(dān)行為。同時(shí)，授益行政行為不僅針對(duì)行政行為的相對(duì)人，也包括該行政行為使第三人產(chǎn)生受益效果的情形。[8]13

第二，作為信賴基礎(chǔ)的具體行政行為，只要成立即可，還是須該行為已經(jīng)生效？之所以強(qiáng)調(diào)這一問題，是因?yàn)樾刨嚮A(chǔ)的判斷受制于具體行政行為的效力，這又與具體行政行為的成立、生效密切關(guān)聯(lián)。從邏輯上講，具體行政行為的成立與生效是有所區(qū)分的。所謂具體行政行為的成立，是指某一對(duì)外發(fā)布的行為，由行政機(jī)關(guān)作出、直接發(fā)生法律效果、公法行為、單方行為、外部行為、針對(duì)特定具體事件等六個(gè)要素都已具備。[9]具體行政行為的成立，考量的是具體行政行為是否存在，它要解決的問題是某一行為是否為具體行政行為。生效是指已經(jīng)成立的具體行政行為產(chǎn)生了效力。具體行政行為針對(duì)的對(duì)象不同，其效力的內(nèi)容以及效力發(fā)生的時(shí)點(diǎn)有所差異。概而言之，具體行政行為的效力主要包括：“(1)針對(duì)相對(duì)人和第三人的拘束力、形式存續(xù)力(不可爭力)、執(zhí)行力；(2)針對(duì)作出機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)存續(xù)力(不可變更力)；(3)針對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的構(gòu)成要件效力和確認(rèn)效力”[10]。這些效力中，實(shí)質(zhì)存續(xù)力的有無，直接決定了該行為能否成為信賴基礎(chǔ)。因?yàn)?，該效力直接拘束具體行政行為的作出機(jī)關(guān)，即具體行政行為從作出之時(shí)起，作出機(jī)關(guān)若無正當(dāng)理由不可撤銷或廢止該行為。因此，具體行政行為一經(jīng)成立，即具有實(shí)質(zhì)存續(xù)力而成為信賴基礎(chǔ)。

第三，作為信賴基礎(chǔ)的具體行政行為，是否必須行政復(fù)議或訴訟時(shí)效已經(jīng)屆滿? 關(guān)于這一問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“不論是授益行為的撤銷還是廢止，討論其信賴保護(hù)問題都應(yīng)在具體行政行為訴訟時(shí)效喪失之后。在此之前，鑒于相對(duì)人應(yīng)能夠預(yù)期到具體行政行為有可能被撤銷或廢止，還并無信賴?yán)婵裳浴盵5]17—18。對(duì)此觀點(diǎn)，筆者不盡認(rèn)同。誠然，行政復(fù)議或訴訟時(shí)效屆滿之前，該具體行政行為可能因提起行政復(fù)議或行政訴訟，而被復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院改變、撤銷或廢止。但是，信賴是針對(duì)行政主體作出的具體行政行為，是對(duì)行政主體不再改變具體行政行為的確信。對(duì)于行政主體而言，改變具體行政行為要受具體行政行為實(shí)質(zhì)存續(xù)力的拘束。如果在行政復(fù)議或訴訟時(shí)效屆滿之前，行政主體可以任意改變所作的具體行政行為，那么行政復(fù)議或行政訴訟的標(biāo)的就難以確定，行政復(fù)議和行政訴訟就難以進(jìn)行。[11]因此，信賴基礎(chǔ)成立的時(shí)點(diǎn)應(yīng)是具體行政行為實(shí)質(zhì)存續(xù)力發(fā)生之時(shí)，而不應(yīng)是行政復(fù)議或訴訟時(shí)效屆滿之時(shí)。

(二)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的未置可否能否構(gòu)成信賴基礎(chǔ)

在協(xié)同或聯(lián)合行政執(zhí)法過程中，如果參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為是否違法不聞不問、未置可否，該未置可否能否成為信賴基礎(chǔ)？對(duì)此問題，有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的不作為原則上不能作為信賴基礎(chǔ)，除非是行政機(jī)關(guān)引發(fā)、促進(jìn)或鼓勵(lì)相對(duì)人違法，行政機(jī)關(guān)知悉后又未查處。理由在于，行政相對(duì)人沒有要求行政機(jī)關(guān)重復(fù)違法的權(quán)利，進(jìn)而要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)實(shí)施或放縱某一違法行為的預(yù)期就不應(yīng)存在。[12]筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)有失允當(dāng)。將行政機(jī)關(guān)是否知悉相對(duì)人的違法作為區(qū)分是否構(gòu)成信賴基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，這等于是在強(qiáng)求相對(duì)人去揣摩行政機(jī)關(guān)不作為的意圖。由于行政機(jī)關(guān)并沒有對(duì)相對(duì)人行為違法與否作出任何表示，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的真實(shí)態(tài)度難以作出判斷。按照前述對(duì)于信賴基礎(chǔ)的界定，行政機(jī)關(guān)在聯(lián)合或協(xié)同執(zhí)法過程中，對(duì)于相對(duì)人的違法行為未置可否能否構(gòu)成信賴基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于該未置可否能否被認(rèn)定為一個(gè)具體行政行為。這一問題需要根據(jù)違法事項(xiàng)的處理是否屬于參與執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍作出判斷。

1.對(duì)不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的違法事項(xiàng)的未置可否

這一情形下的主要問題是，行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)是否影響行政行為的存在，進(jìn)而影響信賴基礎(chǔ)的成立。對(duì)此問題，司法實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)不應(yīng)影響信賴基礎(chǔ)的成立。其理由在于，行政信賴原則的目的在于保護(hù)普通人基于對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)所產(chǎn)生的合理信賴，如果要求普通民眾識(shí)別行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，實(shí)在是勉為其難。[13]誠然，普通民眾準(zhǔn)確識(shí)別行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍是有一定的難度，但不能成為否定信賴基礎(chǔ)成立的理由。信賴基礎(chǔ)首先要求有一個(gè)行政行為存在，如果行政行為不存在，信賴基礎(chǔ)則無從談起。行政行為的存在是指行政行為已經(jīng)成立。行為主體享有行政職權(quán)是行政行為成立的主體要件。[14]職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)的基本原則，職權(quán)法定主要包括行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來源法定、行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍法定。[15]換言之，職權(quán)與行為主體具有對(duì)應(yīng)關(guān)系。參與聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)關(guān)對(duì)某一事項(xiàng)沒有職權(quán)，就不能成為針對(duì)該事項(xiàng)的行為主體，也就不符合行政行為成立的主體要件。因此，參與執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)未置可否，應(yīng)將其認(rèn)定為行政行為不存在。行政行為不存在，信賴則無所依附。

2.對(duì)屬于職權(quán)范圍內(nèi)的違法事項(xiàng)的未置可否

參與協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)對(duì)自己職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)是否違法不聞不問、未置可否，可能有三種情形：一是參與執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為而不處理；二是在當(dāng)時(shí)的情境中，從參與執(zhí)法機(jī)關(guān)的主觀能力和客觀條件看，應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)現(xiàn)違法行為卻未能發(fā)現(xiàn)；三是參與執(zhí)法機(jī)關(guān)的主觀能力和客觀條件不具備，不能發(fā)現(xiàn)違法行為。這三種情形盡管都沒有外在的積極動(dòng)作，但在法律意義上有所區(qū)別。前兩種情形構(gòu)成了“法規(guī)范意義上的行為”[16]，第三種情形不具有法律意義。法規(guī)范意義上的行為是立法者在制定規(guī)范時(shí)所期待的行為，行為的內(nèi)容就是法規(guī)范對(duì)行為主體設(shè)定的作為義務(wù)。至于作為義務(wù)是否得到履行，并不影響對(duì)其作為一種“行為”的認(rèn)定。在協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中，有些地方政府的規(guī)章就為參與執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定了發(fā)現(xiàn)查處違法行為的義務(wù)，而發(fā)現(xiàn)的義務(wù)僅限于應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)?！多嵵菔袇f(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法試行辦法》第12條、第15條第(1)項(xiàng)的規(guī)定，即是例證。因此，對(duì)屬于職權(quán)范圍內(nèi)的違法事項(xiàng)，參與執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)，或已經(jīng)發(fā)現(xiàn)而不處理，是具有法規(guī)范意義的行政行為，而不能認(rèn)為行政行為不存在。

這一意義上的行政行為也可被看作是默示的具體行政行為。理由在于：首先，未置可否的事項(xiàng)屬于參與執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，符合具體行政行為成立的主體要件。其次，參與執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的違法行為未置可否，是對(duì)其職權(quán)不行使或不履行的表現(xiàn)，是行政職權(quán)的消極行使行為，符合具體行政行為成立的客觀要件。最后，參與執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的違法行為未置可否，該機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)是否想要發(fā)生法律效果的意思沒有表現(xiàn)出來，似乎缺乏行政行為成立的主觀方面的要件。其實(shí)，法律效果的表示不一定都是明示的方式，行政法上意思表示的方式也有默示的方式，即“由表意人的特定行為間接推知其意思表示”[17]。在協(xié)同或聯(lián)合執(zhí)法過程中，參與執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為而不聞不問，或應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)違法行為，都體現(xiàn)了參與執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為的一種態(tài)度。為了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，憑此態(tài)度即可對(duì)其意思表示的內(nèi)容進(jìn)行推定。一般情況下，推定“往往以能發(fā)生有利于對(duì)方當(dāng)事人的法律效果的原則進(jìn)行”[18]。因此，該默示的具體行政行為也能引起人民的期待，而成為信賴基礎(chǔ)。

(三)多主體參與行為的信賴基礎(chǔ)如何識(shí)別

協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中，存在多個(gè)主體和多個(gè)行為。若其中的一個(gè)行為能被認(rèn)定為具體行政行為，則該行為就可成為信賴基礎(chǔ)。例如：《鄭州市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法試行辦法》第12條的規(guī)定，每一個(gè)參加聯(lián)合執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作出執(zhí)法決定，每一個(gè)參加協(xié)同執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)對(duì)屬于本部門管轄的違法行為獨(dú)立作出處理決定。這些決定分別與行政相對(duì)人形成特定的法律關(guān)系，因而，每一個(gè)決定都是一個(gè)具體行政行為。哪一個(gè)引起了行政相對(duì)人的期望，該項(xiàng)行政執(zhí)法決定或處理決定就構(gòu)成了信賴基礎(chǔ)?？墒?，在協(xié)同行政執(zhí)法中，參與執(zhí)法機(jī)關(guān)除了對(duì)其管轄的違法行為獨(dú)立處理之外，更主要的是配合協(xié)同法定執(zhí)法機(jī)關(guān)，并沒有對(duì)行政相對(duì)人作出獨(dú)立的處理決定。各參與執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合協(xié)同行為能否構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，進(jìn)而成為信賴基礎(chǔ)呢？

在協(xié)同行政執(zhí)法過程中，一般情況下，參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為對(duì)象不是行政相對(duì)人，而是法定獨(dú)立查處違法事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)(以下簡稱“法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”)。參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作出的行為，主要有：第一，事實(shí)認(rèn)定的協(xié)力行為，即在一個(gè)程序中，各執(zhí)法機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定方面分工協(xié)作，再由法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)所查處違法事項(xiàng)作出決定；第二，事項(xiàng)決定的協(xié)力行為，即在一個(gè)程序中，各執(zhí)法機(jī)關(guān)參與對(duì)所查處違法事項(xiàng)的決定，再由法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出決定；第三，事實(shí)認(rèn)定的接力行為，即參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一個(gè)程序中作出事實(shí)認(rèn)定后，法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以此為基礎(chǔ)，就所查處的違法事項(xiàng)作出決定。由此可見，對(duì)所查處的違法事項(xiàng)的決定都是由法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出，法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利發(fā)生法律效果。因此，參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為僅僅是該行政程序中的內(nèi)部行為，不構(gòu)成具體行政行為。但是，如果參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將其參與行為直接通知行政相對(duì)人，此時(shí)的參與行為將產(chǎn)生外部效力，而成為具體行政行為。至于該對(duì)外表示的參與行為是否合法，不影響信賴基礎(chǔ)的識(shí)別。若該參與行為違法，則屬可撤銷的具體行政行為。[19]

三、信賴表現(xiàn)的判定

行政相對(duì)人欲主張信賴保護(hù)，不能只是對(duì)具體行政行為主觀上的期待，應(yīng)有信賴表現(xiàn)。所謂信賴表現(xiàn)，是指“人民因信賴國家之公權(quán)力作用將繼續(xù)有效存續(xù)，所為有關(guān)自身權(quán)益之處分”[20]。也就是要把內(nèi)心對(duì)于信賴基礎(chǔ)將持續(xù)存在的信賴通過一定的行為表現(xiàn)出來。主張信賴保護(hù)之所以要求有信賴表現(xiàn)，原因在于，第一，信賴保護(hù)的標(biāo)的是當(dāng)事人基于對(duì)國家公權(quán)力的信任而對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)、人力或時(shí)間等的處置。如果當(dāng)事人的信賴還停留在內(nèi)心的期待，公權(quán)力行為的撤銷就沒有達(dá)到損害其權(quán)利的程度，此時(shí)就不能賦予當(dāng)事人信賴保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。第二，在可操作性的層面，如果沒有信賴表現(xiàn)，證明當(dāng)事人確實(shí)對(duì)信賴基礎(chǔ)有所信賴就是一個(gè)難題。[8]71—74

行政相對(duì)人的信賴表現(xiàn)，并不一定是積極的作為，也包括消極的不作為。對(duì)于消極的不作為，行政相對(duì)人必須能夠證明其原本是要有所作為的，但因信任行政機(jī)關(guān)的決定或行為而特意不作為。例如：行政相對(duì)人原本要在某一區(qū)域進(jìn)行農(nóng)作物種植，后來行政機(jī)關(guān)決定這一區(qū)域作工業(yè)用地，該行政相對(duì)人信賴行政機(jī)關(guān)的決定就放棄了原來的規(guī)劃。再后來行政機(jī)關(guān)又決定變更這一區(qū)域的用途，在此種情形下就有信賴保護(hù)的問題。而該行政相對(duì)人未實(shí)施原來的規(guī)劃就是一種信賴表現(xiàn)。

對(duì)行政相對(duì)人的行為是否為信賴表現(xiàn)的判定，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)從主客觀兩個(gè)方面進(jìn)行：“主觀上，相對(duì)人必須有對(duì)公權(quán)力行為的信賴；客觀上，相對(duì)人必須實(shí)施了特定行為甚至是不作為”[21]。邏輯上，是先有當(dāng)事人知悉作為信賴基礎(chǔ)的公權(quán)力行為的存在，繼而信賴該公權(quán)力行為，最后基于信賴而作出處分自己權(quán)益的行為。但是，主觀上的知悉和信賴的證明比較困難，這一主觀要素可以被實(shí)施特定行為的客觀要素所吸收。實(shí)際上，信賴表現(xiàn)的判定，最為關(guān)鍵的是行政相對(duì)人表現(xiàn)于外的行為，“尚須與其所信賴之公權(quán)力措施在客觀上有因果關(guān)系”[22]。因果關(guān)系可以通過事實(shí)的證明與邏輯的推理作出判斷。事實(shí)的證明屬于經(jīng)驗(yàn)或自然科學(xué)上的實(shí)證，邏輯的推理主要是邏輯因果律層次的推理，即若P與q有因果關(guān)系，其形式邏輯命題為：事實(shí)P是結(jié)果q發(fā)生所不可或缺的，且事實(shí)P確實(shí)足以導(dǎo)致結(jié)果q的發(fā)生。[23]

協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中，可能存有多個(gè)公權(quán)力行為或決定。相對(duì)人的行為與哪一個(gè)公權(quán)力行為或決定構(gòu)成客觀的因果關(guān)系，是信賴表現(xiàn)判定的關(guān)鍵。這一客觀因果關(guān)系的判斷包括，公權(quán)力措施在前，行政相對(duì)人實(shí)施的行為在后；公權(quán)力措施是行政相對(duì)人實(shí)施某行為所不可或缺的，且公權(quán)力措施確實(shí)足以導(dǎo)致行政相對(duì)人行為的發(fā)生。前者通過事實(shí)舉證即可加以證明，后者是一個(gè)充要條件關(guān)系的論證。前述案例中的黃某某向城市執(zhí)法部門主張信賴保護(hù)，黃某某是在城市執(zhí)法部門親臨現(xiàn)場未置可否之后鋪設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊的，這一點(diǎn)并無異議。但是，城市執(zhí)法部門的未置可否是黃某某鋪設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊的充要條件難以成立。因?yàn)槌鞘袌?zhí)法部門的未置可否對(duì)于黃某某鋪設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊這一行為，并不是不可或缺。黃某某架設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊是應(yīng)消防部門的要求，架設(shè)之后也是消防部門進(jìn)行驗(yàn)收。換言之，沒有城市執(zhí)法部門的參與，黃某某也可能鋪設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊。

四、信賴值得保護(hù)的考量

信賴值得保護(hù)是一個(gè)價(jià)值判斷的問題，難以作出統(tǒng)一規(guī)定。為了便于操作，確定行政相對(duì)人對(duì)公權(quán)力措施的信賴是否值得保護(hù)，一般采用反面推論的方法，即若無法律中明示列舉或例示的不值得保護(hù)的情形，就可推定行政相對(duì)人的信賴值得保護(hù)。例如：中國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第119條就例舉三種不值得保護(hù)的信賴，即“以欺詐、脅迫或賄賂方法，使行政機(jī)關(guān)作成行政處分者”“對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確資料或者不完全陳述，致使行政機(jī)關(guān)依該資料或陳述而作成行政處分者”“明知行政處分違法或因重大過失而不知者”。中國大陸地區(qū)也有類似的規(guī)定，如《行政許可法》第69條第2款規(guī)定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”。從以上不值得保護(hù)的情形看，信賴是否值得保護(hù)主要考量行政相對(duì)人的信賴是否具有主觀過錯(cuò)。

一般地，行政相對(duì)人的信賴是否具有主觀過錯(cuò)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)舉證加以證明。在行政機(jī)關(guān)證明行政相對(duì)人確有過錯(cuò)的前提下，行政相對(duì)人能否以行政機(jī)關(guān)未盡審查之責(zé)加以抗辯？行政相對(duì)人能否以實(shí)施信賴行為前，無義務(wù)查證行政機(jī)關(guān)的行為違法加以抗辯？在信賴是否值得保護(hù)的衡量中，這兩個(gè)問題在已將信賴保護(hù)法律化的國家或地區(qū)的法律并無明確的規(guī)定，但在實(shí)務(wù)中卻難以回避。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)未盡審查之責(zé)的抗辯，中國臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為，若立足維護(hù)人民權(quán)益以及行政機(jī)關(guān)應(yīng)善盡其職責(zé)的立場，只要行政機(jī)關(guān)有審查之職責(zé)，則行政相對(duì)人的抗辯成立而享有信賴保護(hù)；從規(guī)范體系結(jié)構(gòu)看，信賴不值得保護(hù)之規(guī)范對(duì)象是針對(duì)人民而非行政機(jī)關(guān)，若支持行政相對(duì)人的抗辯，則造成規(guī)范結(jié)構(gòu)的體系性缺失，信賴保護(hù)甚至將成為行政機(jī)關(guān)及國庫的沉重負(fù)擔(dān)。[24]此見解可謂是公允而又辯證，但是行政機(jī)關(guān)的審查之責(zé)源于法律的規(guī)定，法律若對(duì)行政機(jī)關(guān)的審查區(qū)分為不同的強(qiáng)度，則應(yīng)根據(jù)審查強(qiáng)度的要求進(jìn)行判斷。因此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)有審查之責(zé)，行政相對(duì)人的抗辯也不一定成立。關(guān)鍵在于相關(guān)法律所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的審查之責(zé)，是要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查。形式審查是指“行政機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)人提供的材料限于數(shù)量上的齊全性和形式上的合法性”，實(shí)質(zhì)審查是指“行政機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)人提供的材料在內(nèi)容上的真實(shí)性、合法性”。[25]如果法律要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，行政機(jī)關(guān)審查后確認(rèn)行政相對(duì)人提供的材料齊全且符合法定的形式，而事實(shí)上該材料的內(nèi)容不真實(shí)或不合法。此種情形下，行政機(jī)關(guān)的審查之責(zé)不涉及內(nèi)容，行政相對(duì)人以行政機(jī)關(guān)未盡審查之責(zé)的抗辯就不能成立。如果法律要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行形式審查，甚至未進(jìn)行形式審查，此時(shí)行政相對(duì)人的抗辯成立。

對(duì)于無義務(wù)查證行政機(jī)關(guān)的行為違法的抗辯，一般情況下較難成立。理由在于，行政相對(duì)人查證行政機(jī)關(guān)行為違法的義務(wù)來源于“明知”或“重大過失而不知”，即行政相對(duì)人在實(shí)施信賴行為前，知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)的行為是否符合據(jù)以作出行為的法規(guī)范。如果行政相對(duì)人不自行確認(rèn)，又何談知道或不知道。因此，行政相對(duì)人在實(shí)施信賴行為前有義務(wù)去查證信賴基礎(chǔ)是否違法。當(dāng)然，行政相對(duì)人的查證義務(wù)并不是絕對(duì)的。已為眾所周知的法規(guī)范，或行政處分之書面已載明所據(jù)以作成之法規(guī)條文，當(dāng)屬該處分相對(duì)人的查證義務(wù)范圍對(duì)于一般人無法具體掌握系爭行政行為所據(jù)以作成的法規(guī)范，則不應(yīng)課予行政相對(duì)人查證義務(wù)。[26]

對(duì)于協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴是否值得保護(hù)的判斷，主要考量的也應(yīng)是行政相對(duì)人對(duì)作為信賴基礎(chǔ)的行政行為的作出是否具有過錯(cuò)。由于中國大陸地區(qū)的法律沒有對(duì)信賴不值得保護(hù)的情形作出規(guī)定，過錯(cuò)的具體類型可以參考中國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第117條的例舉。在協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人的違法行為的未置可否，可能是因?yàn)橄鄬?duì)人的欺騙、賄賂，可能是因?yàn)橄鄬?duì)人對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確資料或者不完全陳述，或者是相對(duì)人故意利用行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為的未置可否而實(shí)施所謂的信賴行為。行政機(jī)關(guān)一經(jīng)查證行政相對(duì)人具有這些過錯(cuò)，則相對(duì)人的信賴不值得保護(hù)。相對(duì)于其他兩種信賴不值得保護(hù)的事由，第三種事由更具主觀性，對(duì)其的判定應(yīng)考量相對(duì)人對(duì)自己行為的違法性的認(rèn)知、對(duì)協(xié)同或聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)的認(rèn)知。對(duì)此認(rèn)知的判斷并不以相對(duì)人事實(shí)上已經(jīng)知悉為準(zhǔn)，而應(yīng)以一個(gè)普通智力的人的判斷能力能夠認(rèn)知為準(zhǔn)。這樣可以避免個(gè)案中差異過大的弊端。這兩個(gè)要素應(yīng)該同時(shí)加以考量。之所以如此，是因?yàn)橄鄬?duì)人既然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到協(xié)同或聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有查處自己違法行為的職責(zé)，那么對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的未置可否的違法性即可謂明知。

前述案例中，架設(shè)鋼結(jié)構(gòu)走廊前應(yīng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，未取得改證進(jìn)行架設(shè)屬于違法行為，城市執(zhí)法部門具有查處該違法行為的職責(zé)性。相鄰小區(qū)的普通居民對(duì)該行為向城市執(zhí)法部門進(jìn)行信訪和投訴，說明依普通人的判斷能力已能認(rèn)識(shí)到該行為的違法性和城市執(zhí)法部門的職責(zé)。據(jù)此可以認(rèn)定該走廊架設(shè)者對(duì)此已有認(rèn)知，其主張對(duì)城市執(zhí)法部門對(duì)其行為未置可否的信賴不值得保護(hù)。

符合以上信賴保護(hù)的構(gòu)成要件，是行政相對(duì)人獲得信賴保護(hù)的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，才有采取何種信賴保護(hù)措施的選擇。常用的信賴保護(hù)措施主要有存續(xù)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和過渡措施。個(gè)案中的信賴保護(hù)措施的確定需要結(jié)合信賴基礎(chǔ)的形態(tài)、公共利益與信賴?yán)娴氖胼p孰重等因素進(jìn)行綜合考量。對(duì)于協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴保護(hù)，這三種保護(hù)措施既可單獨(dú)適用也可同時(shí)適用。存續(xù)保護(hù)是指當(dāng)信賴?yán)娲笥诠怖鏁r(shí)，作為信賴基礎(chǔ)的行政執(zhí)法行為即使違法也不得撤銷，行政相對(duì)人的既得權(quán)益獲得完全保障。財(cái)產(chǎn)保護(hù)是指當(dāng)信賴?yán)嫘∮诠怖鏁r(shí)，作為信賴基礎(chǔ)的行政執(zhí)法行為可以撤銷，但要對(duì)行政相對(duì)人因此而遭受的損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。過渡措施是指信賴?yán)婧凸怖嫱瑫r(shí)加以限制，如行政執(zhí)法行為經(jīng)過一定時(shí)間后撤銷。

五、結(jié)語

協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴是否給予保護(hù)，應(yīng)從信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)和信賴值得保護(hù)三個(gè)方面依次考量。協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法存在多個(gè)行政主體和多個(gè)行為，行政相對(duì)人不能任意向一個(gè)執(zhí)法主體主張信賴保護(hù)。若一個(gè)行政執(zhí)法主體的行為構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，則該行為是信賴基礎(chǔ)。參與協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法主體對(duì)行政相對(duì)人的行為是否違法未置可否，只有該違法行為的查處屬于執(zhí)法主體的管轄事項(xiàng)，該未置可否才成為信賴基礎(chǔ)。在行政執(zhí)法主體的行為或決定之后，行政相對(duì)人的作為或不作為并不當(dāng)然成為信賴表現(xiàn)，只有行政相對(duì)人的行為與行政執(zhí)法主體的行為或決定之間具有客觀因果關(guān)系，才能將行政相對(duì)人的行為認(rèn)定為信賴表現(xiàn)。協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中的信賴是否值得保護(hù)，主要考量行政相對(duì)人的信賴是否具有正當(dāng)性，即行政相對(duì)人對(duì)信賴基礎(chǔ)是否具有過錯(cuò)。若有過錯(cuò)則該信賴不值得保護(hù)，而該過錯(cuò)一般由行政執(zhí)法主體承擔(dān)舉證責(zé)任。符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件，行政相對(duì)人即可獲得信賴保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，但對(duì)于該信賴以何種方式進(jìn)行保護(hù)，需要結(jié)合具體個(gè)案，或在存續(xù)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和過渡措施中擇一適用或綜合適用。

注釋：

① 《鄭州市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法試行辦法》《洛陽市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法暫行辦法》《淮南市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法辦法(試行)》等文件對(duì)協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法作出了基本相同的界定，文章對(duì)這兩個(gè)概念的界定，采用了《鄭州市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法試行辦法》第2條的表述。

② 例如：某市在“三合一”場所整治過程中，黃某某自有樓房開辦的商務(wù)賓館，因缺少第二消防安全通道而被納入整治范圍，被責(zé)令整改。2012年3月，某區(qū)政府召集消防部門、城市執(zhí)法部門到黃某某的賓館進(jìn)行實(shí)地查處，黃某某應(yīng)消防部門要求，在該賓館與其所有的另一樓房之間巷道上空鋪設(shè)2～5層鋼結(jié)構(gòu)走廊，用于消防安全通道。后經(jīng)消防部門驗(yàn)收合格，賓館取得《消防安全檢查合格證》并辦理了特種行業(yè)許可證、個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證等，進(jìn)行營業(yè)。此后，該市城市執(zhí)法部門接相鄰小區(qū)部分居民投訴與信訪，以黃某某未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自進(jìn)行建設(shè)為由，向其發(fā)出責(zé)令改正通知書，限期自行拆除。屆期，黃某某未自行拆除。2012年7月，該市城市執(zhí)法部門對(duì)黃某某作出處罰決定：限期拆除該賓館鋼結(jié)構(gòu)戶外走廊式消防安全通道。黃某某不服，提起行政訴訟，主張城市執(zhí)法部門的行為破壞相對(duì)人對(duì)政府行為的信賴，應(yīng)予變更為責(zé)令補(bǔ)辦許可證或者罰款，城市執(zhí)法部門主張其它政府職能不能代替規(guī)劃職能，其它行政行為與本案處理無關(guān)。承審法院支持了信賴保護(hù)的訴求。筆者認(rèn)為，該案的信賴保護(hù)的構(gòu)成要件分析是值得商榷的。該案的詳情，參見林天明所寫的《論信賴保護(hù)的有限延伸與適度平衡——以司法審查的利益衡量為視角》，載《莆田市法院系統(tǒng)第十五屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文匯編》，2013年，第2頁。

③ 對(duì)中國《行政許可法》的第8條、第69條的規(guī)定體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則的質(zhì)疑，參見參考文獻(xiàn)[5]。

④ 中國臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)界通說認(rèn)為，信賴保護(hù)的要件有三，即信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)和信賴值得保護(hù)。參見吳庚所寫的《行政法之理論與適用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第41—43頁。

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[17] 李建良．論行政法上的意示表示[J]．臺(tái)北大學(xué)法學(xué)論叢，2002，50：50.

[18] 葉必豐．行政不作為略論[J]．法制與社會(huì)發(fā)展，1996(5)：13.

[19] 李建良.論多階段行政處分與多階段行政程序之區(qū)辨——兼評(píng)最高行政法院96年度判字第1603號(hào)判決[J]．中研院法學(xué)期刊,2011(9):326.

[20] 林三欽．行政法令變遷與信賴保護(hù)——論行政機(jī)關(guān)處理新舊法秩序交替問題之原則[J]．東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)，2004(1)：164.

[21] 耿寶建．法規(guī)變動(dòng)與信賴?yán)姹Ｗo(hù)[J]．法學(xué)，2011(3)：37.

[22] 李惠宗．行政法要義[M]．臺(tái)北：元照出版公司，2007：117.

[23] 吳志正.民事因果關(guān)系邏輯性序說[J]．臺(tái)大法學(xué)論叢,2007(3):387—389.

[24] 陳淳文.違法受益行政處分與信賴保護(hù)[M]∥湯德宗,李建良.2006年行政管制與行政爭訟.臺(tái)北：中央研究院法律學(xué)研究所：31—33.

[25] 章劍生．行政許可審查標(biāo)準(zhǔn)：形式抑或?qū)嵸|(zhì)——以工商企業(yè)登記為例[J]．法商研究，2009(1):99—100.

[26] 謝祥揚(yáng).信賴保護(hù)原則與授益行政處分撤銷廢止之損失補(bǔ)償[J]．萬國法律,2009,166:70.

Elements of Reliance Protection of Collaborative and Joint Administrative Enforcement

SHENYuedong

(Law School， Fuzhou University， Fuzhou Fujian 350116, China)

Reliance protection in collaborative and joint administrative enforcement should first meet the requirement of reliance protection elements before selecting protective measures. Identification of reliance basis should review whether a positive action made by the administrative law enforcement agency constitutes a specific administrative act and whether the unsettled matter is within the jurisdiction of the agency. There is an objective causality between the action of the administrative counterpart disposing his right and that of the law enforcement agency, which is the criterion of reliance behavior. Identification of reliance worthy of protecting depends on whether administrative counterpart has a fault in specific administrative act on reliance basis. Reliance protection measures should be based on the measurement of private and public interests, choosing one or a combination of subsistence protection, property protection and transitional measures.

administrative enforcement; collaborative and joint; reliance protection; reliance elements; protection measures

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2014.0640

2014-12-08

福州大學(xué)社科啟動(dòng)基金資助項(xiàng)目(12SKQ15)

沈躍東(1968—)，男，江蘇高郵人，教授，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境行政法.

D911

A

1008-2204(2016)05-0030-07