仲家玉 賈睿鴿

注重內(nèi)部挖潛 創(chuàng)新管理方式
———洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)改革完善人員編制工作的實(shí)踐

仲家玉 賈睿鴿

在實(shí)施依法治國(guó)的大戰(zhàn)略下，基層法院面臨著新一輪司法體制改革，法官員額制、責(zé)任追究制以及陽(yáng)光司法機(jī)制等，都對(duì)法院的工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。如何破解這個(gè)新形勢(shì)新任務(wù)與嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增之間矛盾，是當(dāng)前各級(jí)法院管理體制改革面臨的嚴(yán)峻課題。近年來(lái)，洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)在規(guī)范職能設(shè)置、編制分序管理和人員分類管理、提高法官隊(duì)伍能力素質(zhì)方面作出大量努力，初步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置精干化、編制使用效能最大化、審判綜合服務(wù)社會(huì)化，在機(jī)構(gòu)編制資源內(nèi)部挖潛、動(dòng)態(tài)調(diào)整方面取得了一定成效。

一、兩級(jí)法院機(jī)構(gòu)編制設(shè)置現(xiàn)狀

人員編制是法院履行司法職能的基本資源，指的是法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量的定額和職務(wù)的分配，它是法院開展各項(xiàng)工作的根本條件和基礎(chǔ)保障。人員配置是否充足有力，直接影響到辦案效率和質(zhì)量。總的來(lái)說(shuō)，法院的人員編制是組織架構(gòu)的“血液”，內(nèi)部機(jī)構(gòu)是“筋骨”。

（一）人員編制

洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)人員編制情況如下表所示。

備注：1.應(yīng)登記為公務(wù)員尚未登記的人員是指：尚未登記為公務(wù)員的軍轉(zhuǎn)干部；經(jīng)全省統(tǒng)一招錄尚未進(jìn)行公務(wù)員登記的公務(wù)員（含2015年新招錄人員）；由外單位調(diào)整到法院機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，但尚未在法院機(jī)關(guān)登記公務(wù)員的人員；其他符合公務(wù)員登記條件，但尚未登記的人員；2.統(tǒng)計(jì)本表相關(guān)數(shù)據(jù)截止時(shí)間為2016年2月29日。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

從洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)看，各縣（市、區(qū)）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)互不統(tǒng)一，但大體上分為立案庭、紀(jì)檢組(監(jiān)察室)、審監(jiān)庭、政治處、執(zhí)行局(包括執(zhí)行庭、執(zhí)行裁決庭、執(zhí)行綜合科等)、辦公室、研究室、刑庭、少審?fù)?、民一庭、民二庭、行政庭、法警大?duì)等。有的法院還設(shè)有環(huán)境資源庭、宣教科、審判保障局、訴調(diào)對(duì)接中心等，有的法院則沒(méi)有這些機(jī)構(gòu)。

（三）年齡結(jié)構(gòu)

備注：以上人員指占用中央政法專項(xiàng)編制的法院工作人員。

洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)50歲以上人數(shù)為431人，40歲至50歲的人數(shù)385人，30歲至40歲的人數(shù)為335人，30歲以下176人。從統(tǒng)計(jì)中我們可以看出全市各級(jí)法院使用中央政法編制的工作人員當(dāng)中，50歲以上的占32.5%，40歲至50歲的占29%，30歲至40歲的占25.2%，30歲以下的占13.3%，法官隊(duì)伍總體上偏老齡化，年齡結(jié)構(gòu)呈倒金字塔形，不利于法官隊(duì)伍新老更替和可持續(xù)發(fā)展，人才出現(xiàn)斷層。

二、存在的主要問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，洛陽(yáng)市法院系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理工作取得明顯成效，法官的專業(yè)化和職業(yè)化水平不斷提升，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加規(guī)范有序。盡管如此，法院的機(jī)構(gòu)編制工作仍然存在著一些這樣或那樣的問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)法院工作和全面發(fā)展阻礙很大，需要加以認(rèn)真分析研究，并在新一輪司法體制改革中加以解決。

一是在編制管理上案多人少、法官短缺。當(dāng)前我國(guó)整體處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種矛盾糾紛層出不窮，隨著立案登記制的實(shí)施，市縣兩級(jí)法院案件數(shù)量激增。洛陽(yáng)各級(jí)法院審判人員每年人均受理案件都在百件以上，現(xiàn)有辦案法官手中存案增多，辦案壓力大，結(jié)案率上不去，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。案多人少直接影響了結(jié)案效率，延長(zhǎng)了辦案時(shí)間，給案件的質(zhì)量增加了不確定性，使公正與效率發(fā)生了矛盾，容易引發(fā)群眾不滿。

全市各級(jí)法院案多人少問(wèn)題存在的主要原因如下：空編不能全額補(bǔ)錄，每年新進(jìn)人員十分有限；法官生成周期長(zhǎng)，新進(jìn)人員有的有司法資格，有的沒(méi)有，從培訓(xùn)上崗到成為正式的審判人員需要兩到三年時(shí)間，導(dǎo)致法官后備資源力量有限，不能及時(shí)補(bǔ)充法官；職級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，基層干警成長(zhǎng)空間狹窄，晉升難度大；政法專項(xiàng)編制與公務(wù)員登記存在不一致的情況，致使部分已取得司法資格的公務(wù)員，不能評(píng)定法官等級(jí)。

二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制配置不到位、各地區(qū)不對(duì)接。一方面是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致一線業(yè)務(wù)部門人員短缺嚴(yán)重。按照司法體制改革的要求，上級(jí)法院要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)，如訴訟服務(wù)中心、專職審委會(huì)委員、家事審判合議庭等，需要占用現(xiàn)存有限的編制資源，但所需人員、編制沒(méi)有相應(yīng)增加，只能內(nèi)部調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)部門尤其是一線業(yè)務(wù)部門人員緊缺。法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察等人員嚴(yán)重不足。另一方面是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不一致，造成工作對(duì)接不流暢。比如，有的法院有研究室，有的法院沒(méi)有；有的法院政治處有宣教科、人事科，有的法院沒(méi)有。造成上下級(jí)單位、同級(jí)單位部門之間工作對(duì)接出現(xiàn)問(wèn)題，交流溝通繁雜，影響工作效率。

三是法官年齡結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重。自2006年以來(lái)，法院系統(tǒng)實(shí)行凡進(jìn)必考政策，每年法院系統(tǒng)公開招聘的名額有限，調(diào)離法院及正常退休人員呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，法院干警總量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，年輕法官數(shù)量少。自國(guó)家頒布實(shí)施統(tǒng)一司法考試制度以來(lái)，司考通過(guò)率較低，許多基層法院面臨著法官斷層。有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀老法官隨著年齡的增長(zhǎng)面臨退休，而新任命的年輕法官又面臨辦案經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。有的法院庭室出現(xiàn)二人庭室，不利于審判事業(yè)的平衡健康發(fā)展，不符合人員梯形組合理論。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是招錄要求高，報(bào)考人員數(shù)量達(dá)不到要求，以至于招不到人；另一方面是空編人數(shù)多，而招錄手續(xù)審批難、周期長(zhǎng)，導(dǎo)致缺編崗位不能及時(shí)得到人員補(bǔ)充。

三、創(chuàng)新基層法院管理體制改革的思考

黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)司法體制改革作出部署，這是我國(guó)推進(jìn)政治體制改革和法治建設(shè)的突破口。推進(jìn)司法體制改革，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在理解中央導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，牢牢把握改革大勢(shì)與方向及早研究謀劃相關(guān)改革預(yù)案和對(duì)策，確保每一起案件的裁判都遵循法律而不受干擾，真正體現(xiàn)法律的公正公平。

（一）多動(dòng)機(jī)制，少動(dòng)體制。在中央“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的大盤子下，多動(dòng)機(jī)制少動(dòng)體制無(wú)疑將成為化解案多人少矛盾的有效辦法。目前，各級(jí)法院編制數(shù)的確定仍沿用的是按照轄區(qū)人口總數(shù)定比，然而，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平迥異，流動(dòng)人口的數(shù)量的增加導(dǎo)致案件數(shù)量上升，從而形成法院審判任務(wù)與政法專項(xiàng)編制數(shù)難以成正比關(guān)系，引發(fā)各種問(wèn)題。

一是合理確定基層法院編制員額。結(jié)合部分基層法院案件數(shù)量多、辦案人員少的實(shí)際，確定編制員額應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、轄區(qū)常住和流動(dòng)人口量實(shí)際以及審判任務(wù)量、司法行政事務(wù)工作量，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，合理確定基層法院的政法專項(xiàng)編制數(shù)量。充分利用退休人員空出的編制資源，及時(shí)補(bǔ)員，該擴(kuò)編的擴(kuò)編，該縮編的縮編，達(dá)到人有其編、編有其用、滿編運(yùn)行，讓編制資源發(fā)揮最大效益。整合人力資源，將現(xiàn)有的法官（即具備審判資格的人員，含通過(guò)司法考試人員，取得法院系統(tǒng)授予審判資格人員）全部充實(shí)到審判一線崗位，承辦案件或者承擔(dān)司法輔助工作（如送達(dá)、保全、內(nèi)勤助理工作），切實(shí)解決困擾法院案多人少的窘境。此外，解決案多人少的辦法除增加辦案人員外，還應(yīng)在改變辦案方式方法上找出路，在改革審判程序上找空間，比如簡(jiǎn)化案件和簡(jiǎn)化程序。

二是實(shí)行政法專項(xiàng)編制人員、事業(yè)編制人員、合同制人員分序管理。根據(jù)空編情況和空編立即補(bǔ)充的原則，在政法專項(xiàng)編制空編的情況下可以單獨(dú)招錄人員，最大限度地合理利用現(xiàn)有編制，避免編制浪費(fèi)的現(xiàn)象?？茖W(xué)核定法院工勤人員編制，嚴(yán)禁駕駛員、打字員等工勤人員擠占政法專項(xiàng)編制，當(dāng)前占用后勤服務(wù)編制的人員，按照事業(yè)單位人員規(guī)定和崗位需要，結(jié)合實(shí)際聘用后勤保障人員，實(shí)行定崗定向招聘。

三是推行法官系統(tǒng)人員分類管理。將工作人員按照司法行政人員、法官和審判輔助人員進(jìn)行分類管理，將有審判資格的法官全部充實(shí)到審判一線，積極應(yīng)對(duì)審判任務(wù)持續(xù)加重的局面。積極爭(zhēng)取地方組織、編制、財(cái)政和人社部門的支持，增加公務(wù)員、事業(yè)單位人員和政府購(gòu)買服務(wù)人員的數(shù)量，充實(shí)基層法官審判輔助人員和后勤保障人員，讓擁有審判資格的法官能夠從與專業(yè)無(wú)關(guān)的事務(wù)性工作中脫身，全身心投入到審判事務(wù)中去。對(duì)輔助人員定編定崗，防止各政法機(jī)關(guān)濫用輔助人員，造成人浮于事、浪費(fèi)財(cái)力的現(xiàn)象。

四是清查解決歷史遺留問(wèn)題，充分利用現(xiàn)有人力資源。研究制定應(yīng)登記為公務(wù)員而又未登記為公務(wù)員人員的解決辦法，給予補(bǔ)登記，使這部分人能夠進(jìn)入法官套改序列。對(duì)缺編嚴(yán)重，尤其是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)缺編的各級(jí)法院，應(yīng)盡快考察配備，堅(jiān)持滿編運(yùn)行，以加強(qiáng)法院工作力量。借鑒外省市法院的成功經(jīng)驗(yàn)，節(jié)約使用人事編制，由業(yè)務(wù)部門審判人員兼任綜合部門工作。如，由審判人員或者司法輔助人員兼任辦公室事務(wù)、兼任后勤裝備部門事務(wù)等。盡最大可能將富余的人力資源傾斜配置至審判一線崗位，有效發(fā)揮出審判職能，切實(shí)解決法院系統(tǒng)審判業(yè)務(wù)部門案件多人手少，而綜合部門卻人力資源閑置的怪現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤活存量?；鶎臃ㄔ嚎鼐帨p編，立足現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源挖潛活力，轉(zhuǎn)變工作觀念，向改革管理要編制是關(guān)鍵。通過(guò)科學(xué)規(guī)范職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化配備人員、提高隊(duì)伍素質(zhì)，不斷增強(qiáng)編制使用效益，提高編制管理水平。

一是通盤考慮法院各個(gè)職能部門的職能相關(guān)性，使有限編制資源向執(zhí)法辦案一線集聚。對(duì)法院各個(gè)職能部門的職能相關(guān)性進(jìn)行通盤考慮，職能相同相近的機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行撤銷合并，革除以往各個(gè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、職權(quán)“碎片化”、功能重疊化、分工過(guò)細(xì)、推諉扯皮等弊病，順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家“大部門”制改革大趨勢(shì)。參照行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革，按照小機(jī)構(gòu)大服務(wù)的思路，將那些輔助性、后勤性、服務(wù)性的機(jī)構(gòu)合并。如，設(shè)置司法政務(wù)服務(wù)中心，將辦公室、行裝科、政工科、紀(jì)檢組、監(jiān)察室、黨支部、工會(huì)、團(tuán)支部等機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行合并后納入其中。

二是結(jié)合司法體制改革，優(yōu)化重組法官隊(duì)伍，充分挖潛審判資源。將法院現(xiàn)有的公務(wù)員隊(duì)伍人力資源，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)放大能量，提高工作效率。改變以往以庭室為單位的審判結(jié)構(gòu)，建立法官團(tuán)隊(duì)，靈活組合審判隊(duì)伍，充分利用審判資源。完善法官助理制度，取消書記員專職制度，建立一崗雙責(zé)制度。進(jìn)一步明晰各級(jí)法官、司法輔助人員的責(zé)權(quán)，明確辦案、審判及評(píng)查和監(jiān)督流程，建立審判人員權(quán)力清單制度，實(shí)行各審判主體在規(guī)定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力、履行職責(zé)，最大限度地還權(quán)于合議庭

三是改變行政化科層制管理模式，打造扁平化審判管理格局。改革與創(chuàng)新法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加突出專業(yè)性，弱化行政色彩，遵循審判與行政管理分離、以審判活動(dòng)為中心、以法官為中心的原則，取消業(yè)務(wù)庭的行政職能。在去行政化的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量控制，按照依法設(shè)置、統(tǒng)一規(guī)范、內(nèi)部制約與效率兼顧，使法院非審判機(jī)構(gòu)的職能從行政管理徹底轉(zhuǎn)向?yàn)閷徟谢顒?dòng)“服務(wù)”。探索改變行政化科層制管理模式，將政法編制和行政編制分序列管理，逐步建立起靈活應(yīng)對(duì)案件數(shù)量、類型變化，適應(yīng)審判運(yùn)行規(guī)律的資源配置方式，打造扁平化審判管理格局。劃分審判職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與非審判職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分離內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審判職能與非審判職能，融合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政管理職能，合理分配審判輔助職能和行政管理職能，取消審判機(jī)構(gòu)的行政職能，設(shè)立審判輔助職能管理中心和司法政務(wù)服務(wù)中心，使非審判職能管理更加集中簡(jiǎn)化、協(xié)作更加到位，實(shí)現(xiàn)行政管理職能專業(yè)化。

（三）新老交替，有序接力?；鶎臃ㄔ好鎸?duì)編制緊缺、法官斷層、案多人少和人事管理機(jī)制不盡合理的困難和問(wèn)題，必須立足當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際，積極調(diào)整改革和管理的思路，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，努力培養(yǎng)一批具有扎實(shí)理論功底和豐富審判經(jīng)驗(yàn)的專家型法官，推動(dòng)法官隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)和司法水平的整體提高。

一是因地制宜招錄人才。法官員額分配要盡量向?qū)徟幸痪€傾斜，原則上只做加法、不做減法。合理調(diào)配法院編制布局，及時(shí)從社會(huì)上招錄一批已經(jīng)取得法官任職資格的人員進(jìn)入法院工作，確保法官員額能夠得到及時(shí)補(bǔ)充。在招人困難的地區(qū)適當(dāng)放低門檻，出臺(tái)優(yōu)惠政策。比如，司法資格證可以設(shè)置為C證。

二是培育法官后備力量。充分利用現(xiàn)有編制，在保證人員梯形結(jié)構(gòu)的前提下，盡可能多地招錄人員，為有志于從事法律職業(yè)的年輕人提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)已是政法編制但尚未取得司法資格證的在編工作人員考取司法資格證，擴(kuò)充法官后備力量。在法院公務(wù)員招錄工作中盡量吸收用人法院參與審查，并在生源選擇上增加“本地戶籍”限制，避免法官流失現(xiàn)象的發(fā)生，從而保障法官隊(duì)伍的穩(wěn)定性。改革法官職業(yè)保障機(jī)制，在職級(jí)配備上區(qū)別于行政機(jī)關(guān)，適當(dāng)增加非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員比例，確保法官待遇能夠得到及時(shí)兌現(xiàn)。

三是以老帶新，薪火相傳。指定辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)能力強(qiáng)的老法官與新入職法官開展“傳幫帶”活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的薪火相傳、有序接力。加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入，創(chuàng)新業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式。堅(jiān)持把個(gè)人自學(xué)與集體學(xué)習(xí)結(jié)合起來(lái)，緊密結(jié)合審判執(zhí)行工作實(shí)際，學(xué)習(xí)新頒布的法律法規(guī)和司法解釋。廣泛開展庭審觀摩、裁判文書評(píng)比、典型案例剖析等活動(dòng)，不斷提高法官適用法律的能力、駕馭庭審的能力、制作裁判文書的能力和調(diào)查研究能力。采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)，走出去”的方式，通過(guò)組織外出考察、委派法官參加上級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及自主辦班、自主研究等形式，全面提高法官認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)矛盾的能力，正確處理和回應(yīng)群眾司法需求，最大限度地實(shí)現(xiàn)公平正義，確保案件處理效果。

（作者單位分別是：河南省洛陽(yáng)市編辦和洛陽(yáng)市法院）

責(zé)任編輯 朱亞娟