殷文玲+魏作朋+曲喆

【摘 要】 地震災(zāi)害預(yù)防管理已被世界各國政府高度重視，也已成為我國防震減災(zāi)工作的三大體系之一。地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)作為我國地震災(zāi)害預(yù)防體系的有機(jī)組成部分，為防震減災(zāi)工作保駕護(hù)航。然而，我國開展的與地震災(zāi)害管理相關(guān)的審計(jì)活動大都集中在災(zāi)后救援和恢復(fù)重建階段的活動上，對地震災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防管理活動審計(jì)則較少涉及。文章通過對加拿大不列顛哥倫比亞審計(jì)公署的多次地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動進(jìn)行介紹，總結(jié)出值得我國借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為建立我國的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)務(wù)框架提供指導(dǎo)：確立地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的理念、建立相應(yīng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則、合理設(shè)定地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的目標(biāo)、有效確定地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的程序和內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 破壞性地震； 地震災(zāi)害預(yù)防管理； 地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)； 經(jīng)驗(yàn)借鑒

【中圖分類號】 F239.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）22-0103-05

最近幾年來，破壞性地震發(fā)生在世界的多個地區(qū)，對人類造成的毀滅性影響和經(jīng)濟(jì)損失需要數(shù)年甚至數(shù)十年的時間才能恢復(fù)。建立有效的破壞性地震預(yù)防管理體系，采取有效的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低措施來減少地震災(zāi)害給人類帶來的損失已在世界范圍內(nèi)達(dá)成共識。地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)作為地震災(zāi)害預(yù)防管理體系的有機(jī)組成部分，很好地發(fā)揮著對地震災(zāi)害預(yù)防管理體系的監(jiān)督作用。加拿大不列顛哥倫比亞省審計(jì)公署自1997年以來成功地開展了六次大規(guī)模的地震災(zāi)害預(yù)防管理審計(jì)活動，對該省的地震災(zāi)害預(yù)防管理活動進(jìn)行了有力監(jiān)督，并提出了若干建設(shè)性的改進(jìn)建議，促使該省的地震預(yù)防管理體系日趨完善，最大限度地減輕地震災(zāi)害對當(dāng)?shù)鼐用竦膫徒?jīng)濟(jì)損失。

一、加拿大破壞性地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)踐活動

加拿大不列顛哥倫比亞省處在環(huán)太平洋地震帶上，每年都有上千次的地震發(fā)生在不列顛哥倫比亞省或者附近。省內(nèi)大部分居民生活在地震高發(fā)地帶，當(dāng)?shù)卣_展了一些必要的地震預(yù)防管理活動來應(yīng)對有可能發(fā)生的破壞性地震。為了更好地督促該地區(qū)完善地震預(yù)防管理體系，最大限度地保障該省居民的生命和經(jīng)濟(jì)安全，不列顛哥倫比亞審計(jì)公署自1997年至2014年，17年間先后開展了六次大規(guī)模的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動，分別是1997年的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)，1999年、2002年和2004年的地震災(zāi)害預(yù)防跟蹤審計(jì)，2008年的學(xué)校地震安全性審計(jì)，2014年的破壞性地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)。加拿大不列顛哥倫比亞省開展的這些地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)踐成為世界上地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動的典范，其經(jīng)驗(yàn)為我國乃至全世界開展類似的審計(jì)活動提供了借鑒。

（一）1997年地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)踐

不列顛哥倫比亞省的應(yīng)急管理系統(tǒng)在1996—1997年的暴風(fēng)雨中受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，之后該省的審計(jì)公署按照審計(jì)總長的要求針對該省破壞性地震災(zāi)害的預(yù)防管理體系運(yùn)行是否良好進(jìn)行了審計(jì)。1997年11月加拿大不列顛哥倫比亞審計(jì)總長發(fā)布了《加拿大不列顛哥倫比亞1997/1998地震災(zāi)害預(yù)防績效審計(jì)報(bào)告》。此次審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)有兩個：一是評估不列顛哥倫比亞省的地震災(zāi)害預(yù)防管理系統(tǒng)是否達(dá)到了應(yīng)對破壞性地震所需要的充分程度；二是確定若使重大地震預(yù)防系統(tǒng)達(dá)到充分的程度，還需要采取哪些行動。本次審計(jì)活動涉及地震災(zāi)害預(yù)防管理活動的各個環(huán)節(jié)，不僅評價政府等部門在減輕（預(yù)防）、應(yīng)急準(zhǔn)備階段的活動，還包括評價政府及相關(guān)部門在響應(yīng)和恢復(fù)階段的規(guī)劃。審計(jì)評價的對象不僅是省級政府應(yīng)急計(jì)劃署，而且包括省級政府、各級地方政府及所有相關(guān)機(jī)構(gòu)。

本次審計(jì)活動是依據(jù)加拿大特許會計(jì)師協(xié)會頒布的績效審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行的，審計(jì)方式主要有三種：一是對省級應(yīng)急計(jì)劃署的官員以及來自聯(lián)邦和省級部門、皇家公司的負(fù)責(zé)應(yīng)急計(jì)劃的代表們進(jìn)行訪談；二是檢查與地震預(yù)防管理工作相關(guān)的協(xié)議、計(jì)劃和未來的發(fā)展規(guī)劃，如防震減災(zāi)規(guī)劃、地震應(yīng)急預(yù)案等；三是向地震災(zāi)害高危地區(qū)的地方政府、警察局、消防局和醫(yī)院等單位的人員調(diào)查地方政府應(yīng)對破壞性地震的反應(yīng)能力等。

審計(jì)內(nèi)容主要集中在各級政府對該地區(qū)破壞性地震的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性的認(rèn)識、減輕破壞性地震潛在影響的措施、破壞性地震的應(yīng)急準(zhǔn)備措施、破壞性地震災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)重建規(guī)劃等預(yù)防性恢復(fù)措施等方面。審計(jì)過程中重點(diǎn)關(guān)注省政府和地方政府在上述四方面所采取措施的有效性，以及省級政府和聯(lián)邦政府在緊急措施方面的聯(lián)動機(jī)制；關(guān)注政府是否承擔(dān)了該承擔(dān)的責(zé)任，如為減輕破壞性地震的潛在影響是否建立了建筑物建筑規(guī)范，在提高公眾防震意識方面是否作出努力等；關(guān)注如果破壞性地震發(fā)生，應(yīng)急管理系統(tǒng)是否正常發(fā)揮作用，政府能否迅速、有效地對危機(jī)進(jìn)行反應(yīng)；關(guān)注政府是否能采取預(yù)防性恢復(fù)措施來保障地震災(zāi)害發(fā)生后迅速有力地開展恢復(fù)重建活動[ 1 ]。

在本次審計(jì)中，審計(jì)人員針對發(fā)現(xiàn)的問題提出9項(xiàng)戰(zhàn)略性建議和51項(xiàng)操作性建議，公共賬目委員會于1998年10月審查了審計(jì)長的報(bào)告，在整合審計(jì)長報(bào)告中建議的基礎(chǔ)上新增23條建議。

（二）地震災(zāi)害預(yù)防跟蹤審計(jì)

不列顛哥倫比亞審計(jì)公署在1997年提交了《加拿大不列顛哥倫比亞1997/1998地震災(zāi)害預(yù)防績效審計(jì)報(bào)告》后，于1999年對此份審計(jì)報(bào)告中提出的9條戰(zhàn)略性建議的落實(shí)情況實(shí)施了后續(xù)跟蹤審計(jì)，2002年3月、2004年6月又對公共賬目委員會地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)報(bào)告中建議的落實(shí)情況開展了兩次后續(xù)跟蹤審計(jì)。

此次審計(jì)范圍同1997年的地震預(yù)防績效審計(jì)，涉及地震預(yù)防管理活動的各個環(huán)節(jié)，審計(jì)對象包括不列顛哥倫比亞省政府、地方政府、應(yīng)急計(jì)劃署以及該省的教育部、能源礦業(yè)部、財(cái)政部等所有與地震災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的部門。

2002年對公共賬目委員會報(bào)告的首次跟蹤審計(jì)顯示該省預(yù)防管理體系的建設(shè)盡管在某些方面取得了很大的進(jìn)步，但對1998年公共賬目委員會提出建議的落實(shí)情況仍有很多不盡人意的地方[ 2 ]。

通過2004年6月開展的第二次地震災(zāi)害預(yù)防跟蹤審計(jì)活動，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)自1997年審計(jì)公署發(fā)布地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)報(bào)告后，政府根據(jù)審計(jì)報(bào)告的建議轉(zhuǎn)變了應(yīng)急計(jì)劃和管理方式，政府的地震災(zāi)害預(yù)防管理向全面災(zāi)害管理方式轉(zhuǎn)變，為此，審計(jì)公署建議政府應(yīng)參考當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理方法編制一年一度的全面風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急準(zhǔn)備績效報(bào)告。審計(jì)公署定期對政府的全面風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急準(zhǔn)備績效報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，同時不再對1997/1998地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)報(bào)告的建議實(shí)施跟蹤審計(jì)[ 3 ]。

（三）2008年學(xué)校地震安全規(guī)劃審計(jì)

為保證不列顛哥倫比亞地區(qū)地震多發(fā)地帶的孩子們能在安全的建筑物內(nèi)學(xué)習(xí)，該省的教育部提交了針對學(xué)校的防震減災(zāi)計(jì)劃。2008年3月到9月，不列顛哥倫比亞審計(jì)公署對教育部提交的針對學(xué)校的防震減災(zāi)計(jì)劃的執(zhí)行情況展開了審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)是審查教育部為履行學(xué)校防震減災(zāi)計(jì)劃而采取的措施是否適當(dāng)。2008年11月不列顛哥倫比亞審計(jì)公署發(fā)布了《不列顛哥倫比亞學(xué)校地震安全規(guī)劃審計(jì)報(bào)告》。此次審計(jì)的對象僅限于該省既有的公立學(xué)校，不包括私立學(xué)校以及所有的新建學(xué)校。

審計(jì)內(nèi)容涉及四方面：一是為結(jié)構(gòu)性減災(zāi)和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)計(jì)劃提供支持、方向和引導(dǎo)的政策框架是否完備；二是用于在防震減災(zāi)計(jì)劃中作出合理選擇以及控制已選擇行動實(shí)現(xiàn)的程序是否合理；三是是否制定了用于監(jiān)控、評估、調(diào)整防震減災(zāi)項(xiàng)目的政策；四是是否創(chuàng)建與公眾及利益相關(guān)者公開透明對話機(jī)制，以及機(jī)制的有效性。通過審計(jì)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)教育部及其合作單位在制定建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面做得很好，如為加固不列顛哥倫比亞省內(nèi)學(xué)校的建筑物，制定了《建筑工程指南》和《建筑工業(yè)使用指南》等。但同時也發(fā)現(xiàn)存在一些問題，如原材料成本和勞動力價格的上升使得教育部的財(cái)力不能滿足計(jì)劃的需要，而教育部并沒有為此制定一個有效的財(cái)力支撐長遠(yuǎn)計(jì)劃；教育部對結(jié)構(gòu)性修復(fù)項(xiàng)目的監(jiān)控、評估、調(diào)整有相應(yīng)的政策，但對非結(jié)構(gòu)性修復(fù)項(xiàng)目則未制定相應(yīng)的監(jiān)控、評估等政策；在創(chuàng)建政府與公眾的對話機(jī)制方面也做得不夠，沒能搭建一個有效的對話平臺等[ 4 ]。

（四）2014年破壞性地震預(yù)防審計(jì)

不列顛哥倫比亞審計(jì)公署在對該省的地震災(zāi)害預(yù)防情況進(jìn)行了上述五次大規(guī)模的審計(jì)之后，于2013—2014年間又一次開展了破壞性地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動。本次審計(jì)范圍較1997年的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)有所縮小，僅限于審計(jì)該省應(yīng)急管理部（原來的應(yīng)急計(jì)劃署）針對破壞性地震采取的應(yīng)急準(zhǔn)備措施，不包括減輕與預(yù)防措施、預(yù)防性恢復(fù)措施等，審計(jì)對象也只限定于該省應(yīng)急管理部，而不涉及省級其他部門。

2014年3月，加拿大不列顛哥倫比亞審計(jì)長公布了《加拿大不列顛哥倫比亞破壞性地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告》，報(bào)告中提出此次審計(jì)的目標(biāo)有兩個：一是不列顛哥倫比亞應(yīng)急管理部能否表明已經(jīng)為應(yīng)付破壞性地震帶來的影響做了充分的應(yīng)急準(zhǔn)備；二是不列顛哥倫比亞應(yīng)急管理部是否公開披露了破壞性地震的應(yīng)急準(zhǔn)備情況。從審計(jì)目標(biāo)來看，本次審計(jì)仍然屬于績效審計(jì)，不僅評價了相應(yīng)部門開展活動的充分性、有效性，還評價了披露狀況。審計(jì)活動是依據(jù)加拿大《審計(jì)師一般行為》準(zhǔn)則和加拿大特許會計(jì)師協(xié)會頒布的績效審計(jì)準(zhǔn)則開展的。審計(jì)的方式主要有兩種，一是采用訪談的方式（主要集中在2013年3月到11月間），二是對2008年到2013年的主要相關(guān)文件進(jìn)行審查。

此次審計(jì)內(nèi)容主要集中在應(yīng)急管理部對破壞性地震預(yù)防工作的重視程度、在破壞性地震應(yīng)急準(zhǔn)備方面的工作方法、應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃的完備程度這三大方面。通過審計(jì)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理部沒有把破壞性地震的應(yīng)急準(zhǔn)備工作擺在優(yōu)先位置；應(yīng)急管理部沒有執(zhí)行成果管理制框架；應(yīng)急管理部做出的破壞性地震應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃存在諸多缺陷[ 5 ]。

為此，審計(jì)人員建議應(yīng)急管理部利用PDCA循環(huán)開展應(yīng)對破壞性地震的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，并為實(shí)現(xiàn)該省的應(yīng)急準(zhǔn)備長期目標(biāo)建立一個戰(zhàn)略計(jì)劃，這個計(jì)劃應(yīng)該清楚地表明應(yīng)急管理部為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)將如何評估它的行為效果。

二、加拿大地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)類型

總結(jié)不列顛哥倫比亞省17年來開展的六次地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)情況，可以看出地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)屬于典型的績效審計(jì)。根據(jù)《加拿大審計(jì)署績效審計(jì)手冊》的規(guī)定，“績效審計(jì)是對政府活動有系統(tǒng)的、有目標(biāo)的、有組織的和客觀的檢查”。哥倫比亞省開展的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)都是針對該省各級政府、應(yīng)急管理部或者其他相關(guān)部門開展的破壞性地震災(zāi)害預(yù)防管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的檢查與評價，符合績效審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)。

審計(jì)方式大多采用績效審計(jì)常用的方式，如對應(yīng)急管理部官員等負(fù)責(zé)應(yīng)急計(jì)劃的人員進(jìn)行訪談，檢查與破壞性地震預(yù)防管理工作相關(guān)的計(jì)劃等文件，向相關(guān)人員調(diào)查地方政府應(yīng)對破壞性地震的反應(yīng)能力等。

審計(jì)對象主要面向與地震災(zāi)害預(yù)防工作相關(guān)的部門，可以針對全部相關(guān)部門，也可以僅面向其中一個或多個部門。在加拿大不列顛哥倫比亞開展的六次審計(jì)活動中，1997年開展的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動以及隨后的三次跟蹤審計(jì)活動都是面向各級政府應(yīng)急計(jì)劃署等所有與地震災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的部門；而在2008年的學(xué)校地震安全審計(jì)活動中，主要面向該省的教育部門；在2014年的破壞性地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備審計(jì)中主要面向該省的應(yīng)急管理部。

在這六次審計(jì)中，審計(jì)范圍沒有完全統(tǒng)一，在前四次的審計(jì)中審計(jì)范圍包括了地震災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分析、地震災(zāi)害減輕或防范措施、地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備情況、地震災(zāi)害預(yù)防性恢復(fù)等方面，而在后兩次的審計(jì)中則把重點(diǎn)放在了應(yīng)急準(zhǔn)備情況。

（二）地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)內(nèi)容

德國風(fēng)險(xiǎn)管理專家認(rèn)為，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理活動分為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估（分析）活動和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低活動兩方面，而災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低活動主要包括災(zāi)害預(yù)防與減緩、防災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害的預(yù)防性恢復(fù)三方面[ 6 ]。

全面的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理活動框架如圖1所示。

綜上所述，地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理活動可以分為地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析、地震災(zāi)害減輕與防范、地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備、地震災(zāi)害預(yù)防性恢復(fù)四個方面。開展以降低地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)為目的的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)也應(yīng)該從上述四方面入手。縱觀加拿大不列顛哥倫比亞省開展的六次地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動，審計(jì)內(nèi)容基本是上述四個方面。

1.破壞性地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析

審計(jì)人員主要關(guān)注各級政府部門是否重視對該地區(qū)破壞性地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分析，是否對破壞性地震發(fā)生的可能性進(jìn)行評估，并繪制地震風(fēng)險(xiǎn)圖、危險(xiǎn)地區(qū)示意圖，是否進(jìn)行地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評估等；關(guān)注是否存在及時更新的災(zāi)害管理信息系統(tǒng)，管理信息系統(tǒng)是否在本地層面擁有足夠的風(fēng)險(xiǎn)信息來決定誰處于風(fēng)險(xiǎn)中、誰比較脆弱；關(guān)注該地區(qū)是否有最新的風(fēng)險(xiǎn)地圖或者風(fēng)險(xiǎn)分析，關(guān)注社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等被地震損壞的可能性或者可能被損壞的程度。

2.地震災(zāi)害減輕、防范方面

審計(jì)人員關(guān)注政府是否建立并修訂建筑規(guī)范，確保建筑物達(dá)到防震要求；關(guān)注對重要的、特殊的建設(shè)工程是否定期進(jìn)行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施；關(guān)注該地區(qū)是否制定防震減災(zāi)規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行；關(guān)注是否采用預(yù)防性維護(hù)政策對不列顛哥倫比亞省的醫(yī)院和重點(diǎn)公共機(jī)構(gòu)的地震安全采取行動；關(guān)注政府是否在提高公眾防震減災(zāi)意識、公眾教育方面起到促進(jìn)作用，同時加強(qiáng)社區(qū)的參與度；關(guān)注政府是否有計(jì)劃為公眾進(jìn)行地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低的培訓(xùn)或者教育來提高公眾的意識，并根據(jù)計(jì)劃來執(zhí)行，各地區(qū)是否開展必要的地震應(yīng)急救援演練等；關(guān)注保險(xiǎn)業(yè)能否滿足不列顛哥倫比亞地區(qū)發(fā)生破壞性地震后的潛在賠償要求等。

3.地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備方面

審計(jì)人員關(guān)注該地區(qū)應(yīng)急管理部門在地震災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備方面的經(jīng)費(fèi)投入是否有充足的保障；關(guān)注是否制定本地區(qū)有效的地震應(yīng)急預(yù)案來保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳拓?cái)產(chǎn)安全；審計(jì)人員還對所有利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)程度進(jìn)行評估，關(guān)注所有的利益相關(guān)方是否在協(xié)調(diào)機(jī)制中被識別并包含等；關(guān)注應(yīng)對地震災(zāi)害的預(yù)備資源是否充足，應(yīng)急救援人員的例行訓(xùn)練是否充分；關(guān)注相關(guān)人員能否確保地震災(zāi)害發(fā)生時緊急通訊系統(tǒng)能向公眾發(fā)布警告并在地震后保持與公眾聯(lián)絡(luò)等。

4.地震災(zāi)害預(yù)防性恢復(fù)方面

預(yù)防性恢復(fù)是指通過預(yù)先周密籌備來提升災(zāi)難恢復(fù)的速度。具體的地震災(zāi)害恢復(fù)規(guī)劃或恢復(fù)準(zhǔn)備，在地震災(zāi)害發(fā)生之前就完成準(zhǔn)備好，被證明非常有價值，能極大地提升震后恢復(fù)重建的速度，最大限度地發(fā)揮有效重建資源的效益[ 6 ]。在不列顛哥倫比亞開展的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動中也涉及了這一領(lǐng)域。1997年的地震災(zāi)害預(yù)防績效審計(jì)中審計(jì)人員關(guān)注了政府在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)施恢復(fù)重建、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等方面是否安排了恢復(fù)規(guī)劃。

三、我國開展地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的借鑒

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》明確規(guī)定我國的防震減災(zāi)工作實(shí)行預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針，地震災(zāi)害預(yù)防被擺到了重要的位置，成為防震減災(zāi)三大工作之一。一個有效的地震災(zāi)害預(yù)防體系應(yīng)有其監(jiān)督機(jī)制，在監(jiān)督機(jī)制中審計(jì)應(yīng)對這個體系的健康運(yùn)行發(fā)揮保駕護(hù)航的作用。因此，在我國，由審計(jì)機(jī)關(guān)開展地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的理論研究和實(shí)踐活動有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國應(yīng)在借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在以下方面作出努力，推動地震災(zāi)害預(yù)防管理審計(jì)活動的開展。

（一）確立地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的理念

當(dāng)前，人們對與地震災(zāi)害相關(guān)的審計(jì)活動的認(rèn)識還只停留在震后救災(zāi)物資、資金的審計(jì)和震后恢復(fù)重建階段的跟蹤審計(jì)上，對震前預(yù)防管理活動的審計(jì)幾乎沒有認(rèn)識。查看《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)其只對審計(jì)機(jī)關(guān)針對地震應(yīng)急救援、地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建的資金、物資的籌集、分配、撥付、使用的審計(jì)活動提出了要求，并沒有明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對地震災(zāi)害預(yù)防管理體系開展審計(jì)活動，這表明我國對地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的重視程度不足，還沒有從法律層面上確立其地位。

當(dāng)前，我國地震災(zāi)害預(yù)防管理活動已經(jīng)大面積鋪開，防震減災(zāi)工作以預(yù)防為主，而審計(jì)的“免疫功能”使得地震災(zāi)害預(yù)防管理審計(jì)在地震災(zāi)害預(yù)防管理體系中發(fā)揮著重要作用。加拿大不列顛哥倫比亞省的地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動為當(dāng)?shù)氐牡卣馂?zāi)害預(yù)防管理活動提出了很多戰(zhàn)略性和操作性的建議，使得防震減災(zāi)工作更有成效。這種形勢下，我國也應(yīng)確立地震災(zāi)害預(yù)防管理審計(jì)的理念，倡導(dǎo)開展破壞性地震災(zāi)害預(yù)防管理審計(jì)實(shí)踐活動，為人民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全保駕護(hù)航。

（二）建立相應(yīng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則

加拿大不列顛哥倫比亞開展的這六次審計(jì)活動大都是依照績效審計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行的，2013年國際最高審計(jì)機(jī)關(guān)也發(fā)布了ISSAI5510號審計(jì)準(zhǔn)則《災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低審計(jì)》，這些都為地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動提供了行動指南。我國應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，在借鑒上述審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則，明確地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的審計(jì)主體、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)程序、審計(jì)方法、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)報(bào)告的編制等。

（三）探索地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)務(wù)框架

我國應(yīng)在加強(qiáng)地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)理論研究和學(xué)術(shù)探討的基礎(chǔ)上探索審計(jì)實(shí)務(wù)框架的建立，推進(jìn)地震災(zāi)害審計(jì)實(shí)踐活動的開展。審計(jì)實(shí)務(wù)的框架應(yīng)重點(diǎn)從以下方面入手：

1.合理設(shè)定地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的目標(biāo)

任何一項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)的確定都至關(guān)重要。審計(jì)目標(biāo)決定著審計(jì)程序的選擇和審計(jì)證據(jù)的收集方法，決定著審計(jì)意見的表述。結(jié)合加拿大審計(jì)案例以及ISSAI5510號審計(jì)準(zhǔn)則，我國應(yīng)將地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的目標(biāo)確定為評價我國開展的地震災(zāi)害預(yù)防管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)地震災(zāi)害預(yù)防管理戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.有效確定地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的程序和內(nèi)容

從加拿大不列顛哥倫比亞省開展的審計(jì)實(shí)踐活動來看，破壞性地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)屬于績效審計(jì)的一種，不同于財(cái)務(wù)審計(jì)。由于審計(jì)對象的特殊性，其審計(jì)內(nèi)容和所采用的審計(jì)程序要根據(jù)自身的特點(diǎn)進(jìn)行選擇和創(chuàng)新，以獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)。參照最高審計(jì)機(jī)關(guān)頒布的審計(jì)準(zhǔn)則——《災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低審計(jì)》及加拿大地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，我國地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)可采用如下審計(jì)程序：

（1）識別政府對該地區(qū)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分析

審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注政府對本地區(qū)震情形勢以及發(fā)生可能性的評估，這些是當(dāng)?shù)卣贫ǚ勒饻p災(zāi)規(guī)劃、開展地震災(zāi)害預(yù)防管理活動的重要依據(jù)。審計(jì)人員應(yīng)該對如下問題進(jìn)行探索：影響當(dāng)?shù)氐牡卣馂?zāi)害類型是什么；每種類型的地震災(zāi)害發(fā)生的可能性；政府是否作出了風(fēng)險(xiǎn)評估，并考慮了人口、地理位置、地震災(zāi)害管理能力等影響因素；是否繪制地震風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖等。

（2）檢查防震減災(zāi)規(guī)劃的制定并對其目標(biāo)進(jìn)行評估

審計(jì)人員應(yīng)檢查是否編制了適合本地區(qū)實(shí)際情況的防震減災(zāi)規(guī)劃；關(guān)注防震減災(zāi)規(guī)劃是否根據(jù)震情形勢等進(jìn)行更新，是否有程序來系統(tǒng)地檢查防震減災(zāi)規(guī)劃的完整性、一致性，并與現(xiàn)有的指導(dǎo)方針作比對；關(guān)注防震減災(zāi)規(guī)劃是否基于對地震風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖和風(fēng)險(xiǎn)評估的分析；關(guān)注防震減災(zāi)規(guī)劃運(yùn)用到了哪些信息，這些信息的質(zhì)量如何，是否有專業(yè)人員的參與等。

（3）評估防震減災(zāi)規(guī)劃的落實(shí)情況

審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注該地區(qū)是否建立早期預(yù)警機(jī)制來預(yù)測可能發(fā)生的地震對該地區(qū)造成損壞的程度，如關(guān)注該地區(qū)是否建立地震監(jiān)測臺網(wǎng)或者強(qiáng)震動監(jiān)測設(shè)施，并對其統(tǒng)一規(guī)劃、分級、分類管理；關(guān)注國家是否制定地震烈度區(qū)劃圖或者地震動參數(shù)區(qū)劃圖，城市是否制定地震小區(qū)劃圖；新建、改擴(kuò)建重大建設(shè)工程是否進(jìn)行地震安全性評價，并進(jìn)行抗震設(shè)防；城鄉(xiāng)規(guī)劃中是否合理確定應(yīng)急疏散通道和應(yīng)急避難場所等；關(guān)注在本級財(cái)政預(yù)算和物資儲備中安排抗震救災(zāi)資金、物資；關(guān)注該地區(qū)是否開展地震應(yīng)急知識宣傳、應(yīng)急救援演練活動；關(guān)注是否制定本地區(qū)的地震應(yīng)急預(yù)案，并適時修訂；關(guān)注應(yīng)急預(yù)案中涉及的各團(tuán)體是否能在地震應(yīng)急處置活動中相互協(xié)調(diào)，以及現(xiàn)存的協(xié)調(diào)機(jī)制能否促進(jìn)合作來減少該領(lǐng)域不必要的重復(fù)，使資源得到有效利用等。

審計(jì)人員還應(yīng)從以下方面入手對預(yù)防性恢復(fù)規(guī)劃進(jìn)行審計(jì)，如關(guān)注政府是否建立能夠?qū)⒌卣馂?zāi)害恢復(fù)戰(zhàn)略納入問題考量的預(yù)算框架；關(guān)注政府是否籌劃震后恢復(fù)時期的組織結(jié)構(gòu)；關(guān)注是否建立“震災(zāi)”信用產(chǎn)品或者捐贈基金來確保地震發(fā)生后能夠籌得資金；關(guān)注是否發(fā)展地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)來增強(qiáng)地震災(zāi)害的預(yù)防性恢復(fù)等。

綜上所述，加拿大不列顛哥倫比亞省開展的數(shù)次地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)活動，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)胤勒饻p災(zāi)體系的完善，更成為世界審計(jì)史上地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)的典范。他山之石，可以攻玉。我國應(yīng)在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上適時推進(jìn)地震災(zāi)害預(yù)防審計(jì)，促進(jìn)我國地震災(zāi)害預(yù)防事業(yè)的發(fā)展。

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